協商民主視域下的社會組織協商問題探究

李堅 王姝雯

[摘 要]社會組織協商作為社會主義協商民主的必要一環，在推進政治建設、社會治理和民生改善中發揮重要作用，尤其在協調政府與群眾的關系上更是不可替代的。社會組織的發展為社會組織協商提供了主體條件，各類制度化平臺的搭建為社會組織協商提供了實現機制。目前妨礙社會組織協商的問題主要體現在政治協商與社會協商方面，推進社會組織協商需要拓寬協商參與的領域，完善政策和制度設計，提升社會組織協商能力。

[關鍵詞]協商民主;社會組織;社會治理

[中圖分類號]D62;C916.1 ? ? ? [文獻標識碼]A ? ? [文章編號]1672-4496（2020）02-038-06

自1991年以來，尤其是2006年以來，協商民主在黨中央的倡導推進下逐漸明確了它的性質定位和政治地位。黨的十八大以來，習近平總書記就此做過多次論述，黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步規劃了協商民主的發展空間和路徑，把推進協商民主“廣泛、多層、制度化發展”作為政治體制改革的重要內容，在常規的政治協商之外又提出立法、行政、參政、社會協商，增加了協商的類型和領域，為人們拓展認識和實踐的空間提供了起點和可能性。其后，中央又相繼出臺了具體文件，強調在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中。這就為社會組織參與協商，為解決經濟社會發展問題和群眾切身利益問題獻策出力提供了前提條件和平臺。

在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，社會建設和社會治理備受重視，社會組織發展環境迎來了又一個積極的變化，社會組織的性質和定位被放到了新的基點上，在經濟社會發展和改革中的地位作用也得到重新估價，社會組織發展建設面臨新的機遇。協商民主為社會組織發展和發揮作用提供了新的空間和動力，而協商民主也從社會發展及參與中獲添了新的發展動能。

一、社會組織協商要義的理解

社會組織協商是社會主義協商民主的一個重要組成部分，是社會協商的基本形式。社會組織協商的參與者是以各類社會群體為基礎的社會組織、基層自治單位等，協商內容是各類社會事務、民生事項，屬于社會建設、社會發展和社會治理領域，主要任務是解決與群眾切身利益相關的實際問題，滿足群眾的物質文化生活需要和社會交往需要，與群眾日常生活、社會交往活動更加息息相關。

（一）社會組織協商的性質

社會組織協商的性質，可以從政治和社會兩個方面看。從政治層面看，社會組織參與政治協商是推進協商民主制度建設、深化政治體制改革的一個體現。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作為我國一項基本政治制度，需要完善和改革，社會組織參與協商是完善和改革協商民主政治制度、推進協商民主建設的題中應有之義。擴大政治領域的公眾參與面，提高政治民主化水平，需要社會組織參與協商，在協商民主建設方面切實發揮作用。社會組織有參與協商的優勢和功能，例如：聯系基層群眾，代表性強，可以集中反映相關群體和組織的意見，通過社會組織可以有效地匯集民意，吸取民智，化解民怨;專門從事特定行業領域的服務工作，專業性強，對專項事務問題的準確認識判定和解決辦法方案的設計，對一些政策的制定實施，有不可替代的作用;跨越特定群體的差異和狹隘性，在特定領域具有特殊的公共性與整體性，處理特定事務過程中可以協調整合歧義的利益和思想。發揮這些優勢，對解決經濟社會發展重大問題可以起到支持輔助的作用。

從社會層面看，社會組織的發展、建設及其社會協商功能是推進社會建設、社會治理和改善民生的一個重要方面。其一，社會事務的決策、政策及其施行有很多涉及群眾利益，社會事務的決策和運作應當符合群眾利益和呼聲，需要吸納公眾和利益相關者的意見，體現決策的群眾性，而社團類社會組織作為群眾性組織，為決策部門提供了接觸群眾的橋梁。群眾作為社會建設發展和治理的主體之一，也有必要和應該參與到社會治理過程之中，而社會組織為他們的參與提供了相應的渠道、條件和工具，體現公眾在社會治理中的主體性。其二，社會事務決策的科學化，需要社會組織的參與。行業協會商會作為行業性專業性組織，匯聚了行業內的專家，了解特定領域事務的特點和規律，具有智庫性質和專業化科學化優勢，可以使決策更合理，避免失誤。其三，民辦非企業單位多是直接從事滿足群眾物質、精神生活需求及社會交往發展需求的專業化服務機構。經常地直接接觸目標人群，提供物有所值的對路的服務產品，是社會組織的基本職能和日常工作。它對群眾的切身利益有深切的感受和把握，是社會組織生存發展的基礎，為此社會組織也必須付出心力、時間成本。相對于“經濟社會發展重大問題”而言，在解決“涉及群眾切身利益的實際問題”方面，社會組織尤有優勢，對于決策后的實施執行部門而言是值得依賴或借助的伙伴和助手。[1]

（二）社會組織協商的類型

從分類的視角看，社會組織協商可以劃分為多種類型。如按參與協商的主體不同劃分為內部協商和外部協商，按協商形式的規范化制度化程度劃分為正規化協商與非正規化協商，按協商內容及協商主體的性質劃分為政治性協商和社會性協商。重要的是后一種劃分。

政治性協商屬于政治參與，討論政治事務。具體有兩種，一是社會組織作為政協體制的成員，納入政治協商體制內部的協商，在政協會議上參政議政，運用提案表達意見建議;二是社會組織在權力體制外部，參與政治主體發起的協商。社會組織作為協商活動的客體，作為協商發起者——權力主體開展協商的聯系對象或伙伴，如作為邀請對象參與聽證會，征求意見。政治性協商分直接協商和間接協商。直接協商是指社會組織作為協商主體，直接表達自己的意見看法，爭取自己的利益，如政協參加者，媒體信訪;間接協商是指社會組織作為特定群體的代表者，給他的組織成員、目標人群、合作伙伴提供一個表達機會，轉達他們的意見呼聲，反映他們的利益訴求。

社會性協商包括自我參與的協商和社會參與的協商，是社會組織及其成員就組織內部公共事務、行業領域事務和社會公共事務開展的協商。具體有三種：社會組織內部成員參與，社會組織之間，社會組織與各方面社會主體——利益相關者之間的協商對話。社會協商是社會主義民主的重要形式，有助于奠定民主政治的社會基礎，培養社會成員的民主素質，使社會成員成為合格的政治公民。相對而言，在協商民主之中，社會性協商的分布領域、事務容量與頻次要大大多于政治性協商，在參與主體與對象上，社會性協商更接近于大眾、基層，政治性協商更接近精英、高層。但在分量上，政治性協商居于主導、中心地位，社會性協商居于從屬、輔助地位，從對于民主政治建設發揮的效能來說，政治性協商的作用大于社會性協商。[2]

社會組織協商涉及的內容豐富，領域廣泛，但重點是社會性事務、基層事務、直接涉及群眾利益的事務，顯然其社會性、現實性、功利性十分突出。社會組織協商直接涉及的利益矛盾往往容易顯化，而化解矛盾的需求更為迫切，其群眾基礎更為厚重。

二、社會組織協商的功能

社會組織是聯系政府與群眾的中介紐帶和橋梁。社會組織協商的功能與意義，也體現在與政府、與群眾的關系上。

從社會組織與群眾的內在關系看，社會組織協商有如下功能：

其一，有助于民意的形成、匯聚。社會組織是社會公眾組建的，零散的民眾通過組織得以集納、聚合起來。不同的組織是不同群體利益和意志的代表和實現工具，在組織中不同的意見相互交流討論，形成大體一致的公共的聲音和意志，通過社會組織的努力和渠道，不同的民眾的意志可以得到匯聚、歸納和集中。匯聚、集中民意以及代表民意，是社會組織的功能和價值所在。

其二，有助于提升民意的質量和影響力。零散的民意紛紜錯雜，不統一，莫衷一是，但又有公約數，需要發掘提取出這個公約數，否則就難以形成廣泛的行動力、影響力和約束力。組織作為一種整合機制，通過組織的工作，如征集總結提煉，將零散的民意整合成公共的意志，成為一個思想情感意愿訴求的有序體系，提高民意的質量，擴大其影響力，對有關方面形成約束力，達成民意的愿望和目標。

其三，有助于民意的表達和吸納。組織能夠作為群眾的代表進入民意表達體制，為民意上達國家提供了制度化的渠道。國家在政治體制和決策機制上，設立了征集、汲取民意民智的制度和渠道，這些制度和渠道有的是直接吸納民眾個體參與，如各類聽證會、信訪等，有的則是間接吸納，也就是吸納特定的組織作為民意代表參與，如人大、政協等。借此組織與相關方面溝通協商，而組織的協商表達，往往比個體的表達更有質量、充分、完整深入，更易于達到實現訴求的目標。

其四，有助于實現民眾尤其是弱勢群體的有序政治參與和社會參與，均衡表達機會，疏通表達渠道，從而達到善治。[3]社會組織提供進行政治參與和社會參與的制度化渠道，篩選合適的協商參與對象，安排協商日程，組織協商調研，形成協商意見等事宜，從而避免和減少非程序性的過激的參與和非理性的極端的行為，如集會游行、集群上訪、集體“散步”、堵截領導、各種“鬧”等，這大大有利于促進全社會公民文化的建構，促進公民意識的樹立和提升。

其五，組織不僅代表特定群體及其意志呼聲，還代表特定的行業和領域的需求與意愿。這兩者有一致性，特定行業和領域匯聚了特定的從業者、服務對象和利益相關者;又有差別，特定行業領域涉及的群體可能有不同的利益關系和訴求，每個群體都不能充分地代表這個行業，需要有超出特定群體的公共組織來代表這個行業。行業性組織起到了跨越群體差異、反映行業整體利益和發展需求的作用。行業內部也有眾多的成員，行業的個體成員難以反映整體的意志，而行業組織可以整合個體的意見，代言表達公共的意志。

發揮社會組織的協商作用，需要給社會組織提供、擴大和疏通參與的機會和渠道，使社會組織的協商參與制度化法制化有序化經?；?，提高參與水平和效果。

就社會組織與政府機構的關系而言，社會組織協商有如下作用：

其一，有助于黨和政府了解情況，使決策符合實際，提高可行性，使其得到群眾的認同支持，更好地落地，發揮政策的效力;其二，有助于貫徹群眾路線，密切黨群政群干群關系，疏通社會對公共事務的參與渠道，動員群眾的政治參與和社會參與，提高有關部門在群眾中的號召力影響力。特別是那些新的社會階層和邊緣群體，往往游離于既定的體制之外，在體制外尋取生存機會和發展空間，自求多福，較少得到體制的資源和惠澤，無緣接受既定體制的約束，與體制力量相對疏遠?；蛘呤艿襟w制弊端的誘惑與脅迫，有些新群體的成員與體制內的人員發生灰色交易，進行不當的利益往來，成為腐敗的合謀和助力，受到體制健康力量的抑制和彈壓，產生利益矛盾。社會協商有助于在新階層和邊緣群體中激濁揚清，反腐倡廉，形成正能量和正向關系，使得新階層與體制內的健康力量同心同向同行;其三，有助于增加和完善協商民主形式和載體，在政協載體之外，開辟社會協商的有效載體，推進協商民主建設。社會組織作為特定群體的代表，既可以為群眾代言，向有關部門反映群眾呼聲，也可以作為一個平臺，搭建群眾與政府部門之間聯系渠道，讓群眾和有關部門直接見面，相互溝通，表達意見。

三、社會組織協商發展中的問題

社會組織協商作為一個新事物，在其發展過程中不免存在諸多問題。從目前在若干領域和地區開展的協商實踐活動看，有如下問題值得引起重視。

（一）社會組織協商的發展階段問題

相對而言，政治協商在我國有半個多世紀的歷史，發展充分、成熟，正反兩方面的經驗教訓齊備，在主體、內容、載體、程序、承接對象等方面都有相對成熟完善的制度規范，有良好的發展環境，展現出強大的影響力及可見的效果。而社會組織協商作為一個獨立的協商類型，已經得到人們的承認，被納入協商體系之中，但其內涵外延尚待厘定廓清，實踐上和制度上都需要探索和實驗。

社會組織作為協商民主的一類主體和參與者，理當承擔自身角色，發揮特殊作用。社會組織協商民主作為社會協商民主的一種具體形態，更是一個新生事物，尚沒有成熟的做法與模式，也未及拓展出暢達的渠道，處在初級發展階段。至于其與政治協商的關系，也有待于梳理。如何使社會組織協商盡快走上健康軌道，既需要各類社會組織在發揮自身服務功能的同時加強在協商功能發揮方面的理論研究和實踐探索，也需要黨政部門給予指導，提供寬闊的政策空間，創設協商平臺，確保協商能夠有所依托。

（二）社會組織的政治協商問題

就目前我國協商民主的制度化、權威性、效果及影響力看，主要體現在政治協商尤其是政協組織的協商層面，政協接納一些人民團體和社會組織成員作為特定的界別代表參加協商活動。就此而言，現行的協商體制，已有社會組織參與的制度設定，為社會組織的協商參與提供了一些必要的條件和渠道，如文聯、科協、社聯、青聯、紅十字會、工商聯中的若干行業協會。但這方面的資格與機會問題也是明顯的：一是以組織自身的獨立身份加入政協參與協商的這些社會組織，基本是“人民團體”，是有體制身份的官方或準官方機構，不是體制外的非官方組織，更非真正的民間組織。二是在其他組織的覆蓋之下，是作為其他的、更大的組織下面的成員參與的，不是以本組織自身的身份參與的。如各行業協會商會，多是工商聯的成員組織，或是以工商聯的名義參與。三是作為社會領域、行業界別的代表身份加入，如經濟界、農業界、科技界、教育界、社科界、醫療衛生界、福利界等，不是以所在社會組織的代表身份參與。總之，目前還沒有設立社會組織界別，社會組織代表只能分別以行業、人民團體、個人的身份加入政協參與協商。

社團之外，“民非”（社會服務機構）作為民間的民辦的社會服務實體，分布的領域很廣，數量日見增多，已成為社會組織的最大“家族”，在社會服務、建設和治理中的功能已不可替代，其地位日益加重。但“民非”的協商參與很不夠，在協商席位緊張需要有所去取時，“民非”往往被甄選執行者劃掉，以致現身機會很少，難得發聲，與其實際擔負的社會功能和需要表達的內容很不相配。[4]

即使社會組織在政治協商方面有所參與，其參與層次規格也明顯偏低，主要在基層，中高層很少，且次序安排也靠后，甚至被先發言者擠掉發言機會，只好以發言稿取代現場對話。社會組織的“麥克音量”小，固然與社會組織發展的水平和活動的領域層面有關，與協商的渠道和機會供給不足有關，也是政治協商中的精英主義“賢達”傳統的體現，體制內組織、上層人士和強勢群體成員較多，而對于無緣于體制內合法性資源的非正式組織和政治資源貧乏的底層邊緣群體來說，現體制給予的參與空間及其逼仄，幾乎任何層次的政治協商都沒有機會參與，其協商參與權利受到的排斥遠大于保護。如2012年世界艾滋病日，李克強會見防艾志愿者暨防艾民間組織負責人，聽取他們對防艾工作的意見建議，間接地給了非正式社會組織協商的機會。其實制定出臺一些關系群眾利益的政策，特別是涉及基層群眾、邊緣群體、特殊領域的政策措施，比如救助、流動人口、掃黃打非方面的政策和行動，需要了解這些人群的狀況，考慮他們的感受和需求，才能減少我們的行政措施對這些群體產生的負效應或不利影響。

政治參與的制度規范不夠完善。一是現有的制度基本上屬于“軟法”，往往是以相關“意見”和政協規定等“文件”形式出現，政策屬性大于法制屬性。雖然也有執行力和指導性，但從法治角度看，因其缺乏法律必有的罰則條款，其約束力和強制力較弱，執行中往往打折扣。二是制度規定的內容多偏于宏觀、原則，顯得籠統，關于協商題目、形式、時限、反饋等具體的操作程序方面的規定少，也不夠配套，可執行性差。

（三）社會組織的社會協商問題

這與社會組織發展及其公共參與問題相互交融。社會協商的內容主要是社會性事務，主要在地方和基層，這是適合目前社會組織發展的水平的，也是多數社會組織服務和協商參與的主要領域和層面，應該是社會組織大展身手展現協商優勢的空間。由于社會組織發展和社會協商民主的發展都處于初級階段，社會協商參與的機會雖然稍顯多于政治協商，但相對于社會組織的活動層面和服務場域來說，實際的參與機會與應有的機會差距很大。協商渠道不暢通，協商活動的舉辦與運作過程都呈現很大的隨機性隨意性，協商更沒有實現常態化制度化。對社會組織的意見的吸納與反饋都不夠充分，協商參與的效力效果不明顯，對群眾和社會的影響力號召力都很弱。

對于新社會階層和基層群眾及其組織的協商參與來說，社會協商引起的顧慮要比政治協商少一些，所需要的客觀條件和主體資格條件都要少一些，容易一些。但是與社會協商應該介入的領域和事務來說，還是太窄太少，這里的巨大差距需要我們倍加努力才能加以縮小。比如政治參與需要社會組織成員或階層人士加入中共或民主黨派成為其成員，加入工商聯及行會商會出任職務，通過考試聘任擔任國家公職或通過基層自治選舉擔任工作人員，這些是基本的制度化政治參與途徑。而社會組織及其成員還可以作為屬地居民、職業人員、利益群體、社會志愿者等身份參與社會協商。在這些常規形式之外，社會協商還有其他渠道可以利用，如民意調查、聽證會等，借以發表意見，表達訴求。但遺憾的是這些身份和渠道都沒有被充分地利用起來。

四、發展和改進社會組織協商的具體策略

協商民主視域下社會組織的協商功能開始引起人們的注意，其間存在的問題逐步為人們所矚目，但針對這些問題的化解之道未能得到充分揭示，這對社會組織自身的建設與協商參與的發展殊為不利，亟須突破。

（一）加快社會組織的發育發展過程，加快改革進程，落實促進組織發展的相關政策

社會組織發展與協商參與是一種相互制約互為條件的關系。解決社會組織協商參與問題的對策設計需要考慮改善社會組織發展政策，促進社會組織規范化建設，豐富組織類型，改善社會組織的內外部關系和環境生態，夯實組織發展的基礎。

（二）繼續解放思想，正確對待社會組織與民主政治建設及協商參與的關系問題

充分認識積極評估社會組織發展及其在協商民主制度中的作用和地位，為社會組織協商民主建設創造良好的積極的思想基礎和文化氛圍;加強調查研究，組織業界和學術界開展理論研究和應用性對策研究，發現成功案例和經驗，總結好的做法，認識規律，指導實踐;加強思想輿論工作，破解思想認識問題和政策瓶頸問題，掃清思想積弊和不必要的擔心“顧慮”，特別是對體制性傳統深厚地區的部分領導干部來說，對社會組織發展及功能端正認識，擺脫成見，對中央倡導的以社會組織為參與主體之一的協商民主從心底承認和重視，特別重要。

（三）出臺協商參與的專門法律政策，做出專門的制度安排，拓展參與空間，豐富參與內容

協商民主尊重制度、程序、法制，堅持程序正義，是程序民主。建立、完善規范協商民主事務的法制與規定，推進協商民主建設的制度化程序化，確認協商民主的法律地位、功能、內容、權利責任等基本事項，使協商民主建設有健全的法制規范和法治保障，這是建立社會主義法治國家，確立法治思維的題中應有之義。

（四）適時審慎地進行界別調整，為社會組織協商設立參與平臺和機制

政治協商方面如在各級政協設立獨立的社會組織界別，提升社會組織協商參與的層次。全國政協委員曾提出過提案建議設立該界別，地方政協也有過聯名提案。社會協商方面也要設立經常性制度化的協商平臺，為開展社會協商提供組織條件，可以考慮建立類似政協這樣的組織機構，仿效由統戰部牽頭建立的民主黨派作為主體的黨際協商的工作機制，由社會組織黨工委、社管局牽頭建立社會組織協商平臺。為穩妥起見，此平臺可以先在縣區鄉鎮街層級試點建立。

（五）社會組織加強自身協商能力建設，提升社會組織協商能力和水平，提高協商參與的主體素質

密切與業界內成員、利益相關者及群眾的聯系，承擔業內和特定群眾的共同事務，提高社會組織在特定領域、行業和群體的代表性[5]。加強對群眾意愿訴求的整合歸納和傳達工作，匯聚最大公約數，提煉共同利益和公共意志，提升代言質量。

參考文獻：

[1]藍軍.發揮社會組織在協商民主中的重要作用[N].人民日報，2017-11-29.

[2]談火生，于曉虹.社會組織協商的內涵、特點和類型[J].學海，2016（02）：74.

[3]閻孟偉.社會協商與社會治理[J].南開學報，2015（05）：7.

[4]張愛軍.社會組織協商及其構建路徑[J].社會科學研究，2015（03）：54.

[5]龔萬達.社會資本視角下社會組織協商能力建設研究[J].江蘇大學學報，2018（06）：79.

責任編輯：董瑞軍