廣西高校“生均撥款”制度改革探討

趙斌 林源

【摘 要】本文闡述廣西高校“生均撥款”制度改革的措施和成效，針對實施中辦學成本差異體現不足、生均定額標準偏低、辦學成效占經費分配的權重不明顯等問題，提出深化廣西高校“生均撥款”制度改革的對策建議：財政投入上體現辦學層次及專業成本差異;明確政府主導地位，加大財政教育投入力度尤其是中央政府財政撥款;建立動態撥款機制，增加辦學成效撥款權重。

【關鍵詞】廣西 ?高校 ?生均撥款 ?制度績效 ?改革

【中圖分類號】G ?【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2020）05C-0054-03

隨著我國經濟快速發展，各類企業對高層次人才的需求越來越大，因而對高等教育的需求日益旺盛。2018年，我國各類高等院校在學總規模達3833萬人，高等教育毛入學率達到48.1%。隨著高等教育規模的擴大，高校原有的設施不能滿足學生增長的需要，如學校的校園面積、教室、宿舍、體育場館、圖書館、實訓室等達不到國家的辦學標準。雖然我國規定每年對教育投入不低于國內生產總值（GDP）的4%，但分配到每所學校增量資金不是很明顯。在廣西高校“生均撥款”改革前，財政撥款導向是高校教師隊伍編制多的高校獲得財政資金多，而不是教師隊伍編制適中、培養學生多的高校獲得的財政資金多。面對這種狀況，廣西高校著力深化“生均撥款”制度改革，構建以績效為導向的財政撥款機制，通過財政撥款改革導向，推進高校培養更多高素質人才。

一、廣西高校“生均撥款”制度改革狀況

2016年，廣西頒布《關于印發廣西高等學校財政投入機制改革實施方案（試行）的通知》，構建以績效為導向的財政撥款機制，推進“生均定額+專項撥款+績效獎補”的高等學校財政撥款方式改革，著力增強高等學校內生動力，激發創新活力，穩固自己的優勢專業，發展自己的特色專業，力爭建設成為區域內高水平大學，提升區域高等教育發展水平。

（一）廣西高校“生均撥款”制度改革措施

此次改革使廣西由原先“綜合定額+專項補助”財政撥款機制轉變為“生均定額+專項撥款+績效獎補”的高等學校財政撥款方式，主要的改革措施涉及建立分類撥款制度、改革項目資金分配、強化績效評價結果運用等三個方面。

1.建立分類撥款制度。建立與高等學校辦學層次、學科類別、辦學成本和辦學質量相匹配的生均定額撥款標準，體現辦學差異，實行分類支持。按哲學、經濟學、法學、教育學、文學、歷史學、管理學、理學、醫學、工學、農學、藝術學和師范類學科等學科大類進行相應系數的折算;為鼓勵廣西高校提高辦學層次，不同的辦學層次高水平大學折算系數不同，同時還兼顧專業認證系數、就業率系數，廣西試行的高校生均撥款的標準款=生均定額標準×∑該校各學科（專業大類）學生人數×對應的學科分類（或專業大類）折算系數×相應學生折算系數×高水平大學折算系數。撥款分配權數按照普通本科高校、普通高職（高專）高校分別計算。

2.改革項目資金分配。廣西高校項目資金主要分為“強基計劃”“創優計劃”兩部分。“強基計劃”項目經費，自治區按照辦學規模、辦學層次、學科類型、績效評價結果等因素分配，由各高校根據“廣西高等教育強基計劃”實施規劃確定的內容，統籌中央和自治區財政補助資金、學校自有資金和其他渠道資金，自主安排資金用于學校內涵建設和發展，形成推動學校優勢學科和特色專業建設發展的“強基計劃”總體規劃和年度實施計劃。“創優計劃”項目經費，由自治區統一設立建設項目，學校自主申報，通過競爭方式分配，一次立項滾動支持，引導高校合理定位，特色發展，促進高水平大學和優勢特色學科建設。

3.強化績效評價結果運用。建立績效評價機制，由主管部門組織系統內專家或有資質的第三方對下撥的“強基創優”項目經費使用情況及結果進行績效評價，并出具績效評價報告。項目主管部門注重績效評價結果應用，自治區在“強基計劃”中劃出一定資金專項用于績效獎補，對實施“強基創優”的單位在學科建設、特色專業建設、綜合能力建設中經績效評價效果明顯的，將給予相關單位專項資金獎補;對績效評價不合格的高校，主管部門將調減“強基創優”專項資金的撥付，直至停止“強基創優”專項資金的撥款。同時，將專業認證結果、學生就業率與“強基計劃”資金分配相掛鉤。

（二）廣西高校“生均撥款”制度改革的成效

1.較好適應事業單位改革總體要求。廣西現行高等教育投入機制改革的一大亮點就是將學生人數作為基本運行核撥的最主要因素，體現了政府和高校之間的委托責任與受托責任，適應當前事業單位改革的目標。當前事業單位分類改革的重要目標是實現從過去簡單“養人”轉變為“辦事”，逐步取消事業編制。政府根據高校培養人才的數量核撥運行經費，其實質為政府購買高等教育服務，高等學校提供高等教育服務，政府支付的費用與高等學校提供服務的數量相匹配。撥款與學生人數掛鉤后，人員編制不再作為撥款的依據，更有利于高等學校破除編制的限制，獨立自主聘用所需人才。

2.形成了積極的目標導向作用。廣西高等教育發展水平長期落后于全國平均發展水平。2018年全國高等教育毛入學率達到48.1%，而同期廣西高等教育毛入學率39%，與廣西高等教育發展規劃中到2020年廣西高等教育毛入學達到40%的目標還有一定差距。以學生人數作為經費核撥的最主要因素，目標導向作用明顯，可以充分調動廣西高校擴大辦學規模，提高廣西高等教育整體毛入學率。

3.優化了教育資源配置。廣西高等教育過于一致實行“人頭費+公用經費”的撥款模式，人頭費與編制掛鉤，公用經費按學生核撥。在這種撥款模式下，學生人數較少、編制數量較多的學校往往可能獲得更多撥款，而一些學生人數較多、編制數量較少的學校則運行經費嚴重不足，財權與事權不匹配、資源與服務倒掛、苦樂不均的問題比較突出，無法體現教育公平。實施改革后，教育資源配置得到優化。

4.提升了高校辦學自主權。撥款與學生數量掛鉤使高校不必通過一味地增加編制來爭取經費，能夠更加自主地根據自身辦學定位和發展規劃，優化生師結構，提高辦學效益。撥款與學生數量掛鉤提高了財政撥款的透明度，高校能夠提前預測每年運行經費撥款金額，更加科學合理地安排年度收支計劃。同時，財政部門通過不斷調整完善“生均定額”撥款標準，逐步優化撥款結構，降低項目支出占比，加強運行經費保障，讓高校獲得更大的辦學自主權。

二、廣西高校“生均撥款”制度改革存在的問題

受制于各種內外部因素的影響，“生均撥款”制度依然存在一些問題，需要在后續改革中進一步完善。

（一）辦學成本差異體現不足

廣西現行高等學校投入機制通過學科（專業大類）折算系數對各學科、專業的撥款水平進行調整，但劃分檔次稍顯簡單，分配系數差距偏小。目前，本科院校各學科、專業之間的撥款分為三檔，其中，哲學、經濟學、法學、教育學、文學、歷史學、管理學等7個學科分配系數為0.92;理學學科的分配系數為1;醫學、工學、農學、藝術學4個學科及師范專業的分配系數為1.1。高職院校各專業大類分配系數也參照本科院校學科、專業分為0.92、1、1.1三檔。從學科分類分配系數來看，沒有體現本科跟專科辦學層次差異;沒有充分體現不同學科、專業之間的辦學成本差異。

（二）生均定額標準偏低

2017年廣西高等學校生均運行經費撥款標準為本科生5600元/生、高職生4200元/生，博士生、碩士生相應折算為本科生計算。2018—2019年提高到本科生6800元/生、高職生6000元/生，撥款標準有了進一步提高，但仍顯偏低。根據《教育部國家統計局財政部關于2017年全國教育經費執行情況統計公告》，2017年廣西普通高等學校公共財政生均教育事業費支出為16124.80元/生（教育事業費支出包括運行經費支出和專項經費支出兩部分），2017年廣西高等學校運行經費撥款僅相當于全年撥款支出的三分之一不到。

高等學校生均撥款是指當地政府用于高等教育的財政經費支出與區域內所有高等學校在校學生的比值。如果在校學生數量不變，政府撥付的經費越多則生均經費越多，反之生均經費越低。目前，我國衡量中央及地方政府對教育支出的指標是財政性教育經費占GDP的比例，我國已經連續7年財政性教育經費占GDP的比例超過4%，說明我國中央及地方政府對教育事業的支持力度是很大的。但是廣西作為老、少、邊、山、窮地區，相對于發達地區及周邊省份，廣西經濟發展模式單一且地區間經濟發展不平衡，導致廣西財政收入不足。盡管廣西區政府大力支持教育事業，出臺多項政策支持財政經費向教育事業傾斜，但由于財力有限，限制了廣西對教育事業的支出力度，因此，廣西生均撥款基數與發達地區及周邊省份的差距很大。

（三）辦學成效占經費分配的權重不明顯

為了體現辦學成效，廣西在現行高等學校投入機制中加入專業認證系數、就業率系數、高水平大學折算系數等三個分配因素對撥款金額進行補充完善，但就業率影響較小、專業認證系數尚未實際落實。關于就業率系數，廣西規定以全區高校平均就業率為基準，以高校為單位，學校平均就業率高于全區平均就業率1個百分點，撥款系數提高1個百分點，最高上浮10%;反之則相應調減，最低降低10%。就業率對于撥款金額的影響一般幾個百分點以內，效果不明顯。對于通過國內外專業認證的專業，目前實際采取的做法是通過是一次性給予100萬元獎勵，認證有效期內并未安排。

三、深化廣西高校“生均撥款”制度改革的對策建議

（一）財政投入上體現辦學層次及專業成本差異

高職院校在師資及辦學條件上與本科院校存在差異，因此相同專業培養成本也具有差異，因而應在本科院校分配系數0.92、1、1.1三檔的基礎上分別下浮10%作為高職院校相同專業的分配系數。另外，本科院校及高職院校各學科、專業之間的撥款分為三檔，同檔內各學科辦學成本也存在差異，像文科類專業，辦學成本僅限于師資成本;而理工類專業除了師資之外，還需要建立實驗室;農學專業還需要有試驗場地及采購種子的支出;醫學類專業投入更大，需要有實訓基地及購買昂貴的醫療教學設備，因而在分配系數上如果理工類為1，那文科類要下浮10%，農學類相應上浮10%，而醫學類應上浮20%體現成本差異。

（二）明確政府主導地位，加大財政教育投入力度尤其是中央政府財政撥款力度

高等教育屬于準公共產品，教育經費應該由政府及市場共同分擔。學生接受高等教育必須支付相應的學費;中央及地方政府作為教育事業的主辦方，應該加大對教育事業的支出。由于廣西經濟基礎整體較薄弱，財政收入有限，地方政府對教育支出心有余而力不足，教育經費投入與周邊省份及發達地區差距明顯。因此，廣西政府應該出臺支持教育政策，加大對教育事業的投入力度。同時中央政府應該統籌全國的財力，對存在教育發展不平衡的地區，通過轉移支付方式加以扶植，避免出現因教育經費相差懸殊而導致的地區間教育發展不平衡。

（三）建立動態撥款機制，增加辦學成效撥款權重

地方政府對本區域的高等教育撥款應建立動態的撥款機制，并把辦學成效作為撥款的參考因素，避免因物價水平等多種因素變動導致辦學經費緊張及區域內各高等學校存在同質化專業嚴重的現象。一是地方政府根據當年財力狀況對區域內的高等學校進行撥款，財力雄厚時多支出，財力不足時相應減少;二是地方政府針對本地區的高等學校創建“一流大學、一流學科”建設情況，綜合考慮就業水平、辦學成本等因素，相應在財政撥款系數上浮一定的比例或者給予一次性獎勵作為對高校在辦學成效上的激勵;三是地方政府對于一些同質性高的專業，采取減少財政撥款直至取消財政撥款，以達到限制本地區高校間同質化嚴重的專業招生;四是地方政府要依靠社會評估機構對從事高等教育的學校辦學條件、辦學成果等指標進行評估，并將評估情況交地方政府作為財政撥款的依據。

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【基金項目】廣西中醫藥大學2017年課題“財務管理助推高校教育事業發展研究”（P16015）

【作者簡介】趙 斌，廣西全州人，廣西中醫藥大學賽恩斯新醫藥學院副院長，高級會計師，研究方向：高校財務管理。

（責編 盧 雯）