基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對策研究

易遵勤

摘 要：近幾年，全國自上而下全面推行內(nèi)部控制管理，取得一定成效，但從實踐來看，部分基層行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理尚存在一些薄弱環(huán)節(jié)。本文首先闡述行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念，然后從基層行政事業(yè)單位內(nèi)控管理的實踐中，分析總結(jié)存在的問題，最后針對存在的問題提出有針對性的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：基層行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;內(nèi)控有效性

一、引言

由于監(jiān)督管理機(jī)制尚不夠完善，同時伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，行政事業(yè)單位在履職過程中容易滋生違規(guī)現(xiàn)象，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)成為建設(shè)高效、廉潔政府的必然選擇。通過幾年的努力，行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理工作取得較好成績，但從實踐來看，基層行政事業(yè)單位內(nèi)控管理尚存在一些薄弱環(huán)節(jié)和不足之處。分析總結(jié)目前基層單位內(nèi)控管理中存在的問題，有針對性地提出改進(jìn)建議，對基層單位完善內(nèi)控體系，進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)控管理具有重要意義。

二、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

經(jīng)過幾年的努力，目前基層單位內(nèi)控建設(shè)由過去的不成熟、不健全、不完善到目前的基本成熟、基本健全和完善，從一開始簡單的內(nèi)控建設(shè)到現(xiàn)在的建設(shè)、執(zhí)行、評價并重，基層單位已基本建立內(nèi)控管理體系，內(nèi)控管理水平得到明顯提高，但部分基層單位內(nèi)控管理尚存在一些薄弱環(huán)節(jié)和不足之處。

1.未形成內(nèi)控管理常態(tài)化機(jī)制

部分基層單位未形成內(nèi)控建設(shè)、內(nèi)控執(zhí)行、內(nèi)控測試、測試結(jié)果反饋及應(yīng)用的內(nèi)控管理常態(tài)化工作機(jī)制。基層單位雖然按要求成立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組、內(nèi)控工作小組，明確內(nèi)控牽頭部門，但部分基層單位未明確其職責(zé)，未將內(nèi)控建設(shè)工作納入單位年度工作計劃，未對各內(nèi)設(shè)科室提出具體的內(nèi)控工作任務(wù)要求。內(nèi)控管理常態(tài)化機(jī)制未建立，不利于單位規(guī)范管理，不能及時發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，存在不合規(guī)的風(fēng)險。

2.內(nèi)控管理制度體系有待建立健全

一是部分基層單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動內(nèi)控制度不健全。由于工作習(xí)慣，或由于專業(yè)性不足，部分基層單位未建立規(guī)范完整的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)控管理制度，單位相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員通常根據(jù)上級文件要求并結(jié)合自身工作經(jīng)驗開展相關(guān)工作，單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動內(nèi)控管理制度的缺失或內(nèi)容不完整，導(dǎo)致單位在具體經(jīng)辦相關(guān)業(yè)務(wù)時無據(jù)可依。二是業(yè)務(wù)流程未進(jìn)行顯性化管理。部分基層單位業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員習(xí)慣于口口相傳業(yè)務(wù)操作程序，未對單位業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理并形成書面的業(yè)務(wù)流程圖。缺少業(yè)務(wù)流程圖，未明確業(yè)務(wù)關(guān)鍵管控點(diǎn)，不利于業(yè)務(wù)流程分析管理，不能及時發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程冗余環(huán)節(jié)，降低工作效率。

3.未按制度執(zhí)行

部分基層單位未按單位內(nèi)控管理制度辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，內(nèi)控執(zhí)行有效性不足。一是由于歷史工作習(xí)慣原因，認(rèn)為完全按照制度規(guī)定來辦事太煩瑣，影響效率;二是雖然部分基層單位有制定內(nèi)控管理制度，但由于經(jīng)辦人對制度內(nèi)容不熟悉甚至不知曉，在實際經(jīng)辦業(yè)務(wù)過程中并未遵循制度規(guī)定。未按制度規(guī)定來執(zhí)行，曾花費(fèi)大量人力、物力建成的制度束之高閣，工作中不用，檢查時拿出來，內(nèi)控制度成了擺設(shè)，內(nèi)控管理“兩張皮”問題較突出。

4.未定期更新內(nèi)控制度、流程

部分基層單位未定期更新內(nèi)控管理制度和流程。部分基層單位一鼓作氣，通過單位自己或委托第三方機(jī)構(gòu)結(jié)合單位當(dāng)時實際建立了一套完整的內(nèi)控管理制度，之后就未再根據(jù)外部政策變化、單位職能調(diào)整、業(yè)務(wù)內(nèi)容和業(yè)務(wù)流程變化等對相關(guān)制度、流程進(jìn)行修訂，存在“一勞永逸”的內(nèi)控管理心理。未結(jié)合外部環(huán)境、內(nèi)部業(yè)務(wù)變化定期修訂完善內(nèi)控制度、業(yè)務(wù)流程，內(nèi)部控制的設(shè)計有效性不足。

5.內(nèi)控管理信息化程度不高

地方財政部門建立了統(tǒng)一的預(yù)算編報管理系統(tǒng)、項目庫管理系統(tǒng)、固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)、政府采購管理系統(tǒng)等用于單位向主管部門或財政部門上報相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，但大部分基層單位未結(jié)合單位內(nèi)部組織架構(gòu)、工作內(nèi)容及業(yè)務(wù)流程建立適合本單位內(nèi)部規(guī)范化管理的信息系統(tǒng)。由于信息系統(tǒng)建設(shè)專業(yè)性強(qiáng)、成本較高，大部分單位未結(jié)合單位內(nèi)部管理實際建立一套“錢從哪里來”到“錢花哪里去”的完整的內(nèi)控管理信息系統(tǒng)，仍然采用線下“人控”方式開展相關(guān)工作。內(nèi)控管理信息化不足，難以保證及時、準(zhǔn)確、完整提供財務(wù)數(shù)據(jù)信息，存在信息傳遞不暢的風(fēng)險，影響工作效率，且存在舞弊發(fā)生的可能性。

6.內(nèi)控報告結(jié)果應(yīng)用不足

部分基層單位內(nèi)控報告結(jié)果應(yīng)用不足。從2017年開始，行政事業(yè)單位每年都要根據(jù)上一年度的內(nèi)控管理情況編報內(nèi)控報告，從實踐來看，部分基層單位在梳理總結(jié)本單位上一年度內(nèi)控工作開展情況的時候，雖然發(fā)現(xiàn)內(nèi)控管理工作中存在一些薄弱環(huán)節(jié)，但報告提交之后就認(rèn)為完成了任務(wù)，未對存在的問題進(jìn)行深入分析，挖掘問題根源，并針對問題采取有針對性的措施加以改進(jìn)，內(nèi)控報告結(jié)果應(yīng)用不足，不利于單位進(jìn)一步完善內(nèi)部控制體系，從而提高內(nèi)部控制管理工作水平。

三、基層行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的對策

1.建立內(nèi)控管理常態(tài)化工作機(jī)制

單位加大重視力度，指定專人負(fù)責(zé)組織開展內(nèi)控工作，各內(nèi)設(shè)科室指派專人協(xié)助開展內(nèi)控工作，明確內(nèi)控人員工作職責(zé)。同時，將建立健全內(nèi)控體系、提高內(nèi)控制度執(zhí)行力、監(jiān)督內(nèi)控執(zhí)行等納入單位年度工作計劃中，并將其作為單位年度工作重點(diǎn)進(jìn)行推行，且每年至少開展一次內(nèi)控風(fēng)險評估工作，可借助第三方機(jī)構(gòu)力量開展評估工作，評估范圍需覆蓋組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、關(guān)鍵崗位、制度體系、信息系統(tǒng)等單位層面，以及預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、國有資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、建設(shè)項目管理、合同管理業(yè)務(wù)等業(yè)務(wù)層面。

2.建立完善內(nèi)控制度體系，編制內(nèi)控手冊

內(nèi)控管理落實“三化”，即管理制度化、制度流程化、流程表單化。一是建立完善經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)模塊內(nèi)控制度。結(jié)合本單位實際，建立完善內(nèi)控管理制度，包括預(yù)算管理制度、預(yù)算績效管理制度、收支管理制度、采購管理制度、固定資產(chǎn)管理制度、合同管理制度、基建管理制度等內(nèi)控制度。二是梳理經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，形成業(yè)務(wù)流程清單，針對關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程建立完善業(yè)務(wù)流程圖，編寫流程說明，并明確關(guān)鍵風(fēng)險控制點(diǎn)。三是根據(jù)制度規(guī)定，結(jié)合業(yè)務(wù)實際，設(shè)計表單，最終將制度、流程落地執(zhí)行。

3.加強(qiáng)內(nèi)控管理，提高內(nèi)控執(zhí)行有效性

一是在單位內(nèi)部全面宣貫內(nèi)控制度，可通過開展培訓(xùn)的方式提高制度的周知性，營造人人了解制度、人人懂制度的良好氛圍，強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行的重要性，提高內(nèi)控執(zhí)行有效性。二是單位可采取業(yè)務(wù)科室自查與內(nèi)控管理科室抽查相結(jié)合的方式檢查內(nèi)控制度的執(zhí)行情況。內(nèi)控管理初期階段，業(yè)務(wù)科室和內(nèi)控管理科室可加大檢查頻率和檢查覆蓋面;內(nèi)控管理成熟階段，可每半年檢查一次。檢查過程中詳細(xì)記錄內(nèi)控執(zhí)行過程中存在的問題，并深入分析其原因，針對問題找措施，及時查漏補(bǔ)缺。

4.定期更新完善內(nèi)控體系

單位應(yīng)根據(jù)內(nèi)外環(huán)境變化、業(yè)務(wù)管理實際，并結(jié)合日常內(nèi)控測試中發(fā)現(xiàn)的問題對內(nèi)控體系進(jìn)行修訂完善。一是修訂完善內(nèi)控制度。內(nèi)控人員組織各科室對單位業(yè)務(wù)活動進(jìn)行梳理，對內(nèi)控制度執(zhí)行過程中存在的設(shè)計有效性問題，以及業(yè)務(wù)發(fā)展變化導(dǎo)致制度不適用問題等進(jìn)行梳理，修訂完善內(nèi)控管理制度，提高內(nèi)控設(shè)計有效性。二是修訂完善關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程及表單。梳理關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程及崗位職責(zé)權(quán)限，更新完善業(yè)務(wù)流程圖及表單。

5.強(qiáng)化內(nèi)控信息化管理

單位建立內(nèi)控信息系統(tǒng)，將內(nèi)控管理制度、流程及表單固化到信息系統(tǒng)中，強(qiáng)化各科室之間的聯(lián)系，減少信息不對稱帶來的風(fēng)險，降低“人控”成本，提高工作效率。

一是經(jīng)費(fèi)保障。內(nèi)控管理信息系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入較大，單位需在編制預(yù)算時統(tǒng)籌安排，將相關(guān)支出納入預(yù)算管理。二是充分借助外力。單位從自身管理需求出發(fā)，可購買或委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開發(fā)內(nèi)控管理信息系統(tǒng)，制定內(nèi)控信息化建設(shè)規(guī)劃方案，將開支范圍、支出標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)流程等嵌入內(nèi)控系統(tǒng)，分步建立各業(yè)務(wù)模塊信息系統(tǒng)，形成預(yù)算編報、績效目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算執(zhí)行、采購管理、合同管理、資產(chǎn)管理、基建項目管理、績效管理及財務(wù)核算結(jié)算一體化業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)，同時要做好與外部相關(guān)業(yè)務(wù)模塊信息系統(tǒng)的對接，提高信息共享性、可比性、工作的效率性。

6.提高內(nèi)控報告結(jié)果應(yīng)用水平

一是單位根據(jù)財政部內(nèi)控報告編報文件精神，明確內(nèi)控關(guān)注重點(diǎn)，梳理單位內(nèi)控管理工作開展情況，整理內(nèi)控管理中的薄弱環(huán)節(jié)，通過編報內(nèi)控報告的契機(jī)，查漏補(bǔ)缺，進(jìn)一步完善本單位的內(nèi)控管理體系，并將各項制度措施落地執(zhí)行。二是上級部門可定期或不定期對單位內(nèi)控體系的建設(shè)及執(zhí)行情況進(jìn)行抽查，促使單位進(jìn)一步完善內(nèi)控管理。三是將單位內(nèi)控體系的完善情況及制度流程的執(zhí)行情況納入政府績效考核，建立考核指標(biāo)，為完善內(nèi)控管理提供機(jī)制保障。

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（責(zé)任編輯：王文龍）