我國房地產稅改革收入效應淺析—以重慶上海房產稅試點為例

何倩 河北金融學院

一、征收房地產稅的一般理論及相關概念界定

（一）房地產稅的理論依據

關于房地產稅的理論，主要有兩種觀點：受益論和新論。受益論依據的是“受益多者多納稅，受益少者少納稅”的原則，主要觀點是根據納稅人從持有房地產所在地方政府所提供的公共產品中受益的多少，來判定納稅人的應納稅額的高低，因此，房地產稅是一種受益的稅種。新論則與受益論不同，認為房地產稅不具有稅收中性，是一種對地方資本有扭曲作用的稅種，因此房地產稅稅率在地區間的差異，是會造成全國資本存量無效率配置。

目前針對房地產稅是否征收國內學者爭論十分系列，但很多國內學者認同房地產稅屬于受益稅的特征，為完善我國稅制建設，支持開征房地產稅。

（二）房地產稅相關概念界定

從稅收理論上，房地產稅是以土地和房屋為征稅對象的稅種，屬于財產稅體系。

房地產稅（Real Estate Taxation）有廣義和狹義之分。廣義的房地產稅是對房地產，即土地及附著其上的建筑物，在獲得、持有、收益、轉讓等各個環節征收的一切稅種的統稱，涵蓋的領域十分廣，按照征稅對象可以分別歸屬于流轉稅類、財產稅類和所得稅類等。狹義的房地產稅的征稅對象是納稅人所擁有的房地產，即針對居民持有房地產在保有環節的稅收，這也是國際上通常理解的房地產稅。

房地產稅主要有宏觀調控、調節收入分配、籌集地方財政收入和促進房地產市場健康發展等功能。如將房地產稅作為地方主體稅種，則主要發揮其籌集財政收入的功能，這也是本文討論的重點。

二、試點城市房地產稅經濟效應分析

（一）滬渝開展個人住房征收房產稅的試點工作①

2011年1月27日，上海市人民政府印發了《上海市開展對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法》(滬府發［2011］3號)的通知，決定自當年1月28日起對部分個人住房試點征收房產稅。2011年1月28日，重慶市人民政府頒布了《重慶市人民政府關于進行對部分個人住房征收房產稅改革試點的暫行辦法和重慶市個人住房房產稅征收管理實施細則》(重慶市人民政府令第247號)。自此，上海和重慶開始對居民住房保有環節征收房地產稅的試點工作，是我國征收居民房地產稅“實證之路”的開端。

從試點政策的角度來看，滬渝兩市在對居民住房征收房產稅收入的使用及征管方面試點方案基本相同；但是在征稅對象、稅率水平、征稅范圍以及減免標準等方面存在明顯差異。上海的房產稅主要針對新增住房征收，即以上海居民家庭新購第二套及以上住房以及非上海居民家庭的新購住房為課稅對象，一般適用稅率定為0.6%，并且按照人均60平方米免征房產稅；重慶市的房產稅是針對高端住宅征收，即以個人擁有的獨棟商品住宅和個人新購的高檔住房為主要課稅對象，稅率依據住宅價值從0.5%到1.2%不等，稅收減免是以住宅形式不同設定不同的免稅面積。②

（二）重慶上海房產稅試點的收入效應分析

2020年，上海重慶房產稅試點運行已有近十年，因此，可以開始對于征收房地產稅的經濟效應進行分析。征收房地產稅的經濟效應包括社會效應和收入效應，開征房地產稅必然會影響社會經濟效應，對于居民帶來稅收負擔，而房地產稅的收入效應主要體現在籌集地方政府財政收入的測算，本文主要研究的是收入效應。

依據表1我們可以看出，上海重慶兩市房產稅收入均逐年上升。上海市2010年（個人住房試點征收房產稅之前）房產稅收入為62.3億元，2019年房產稅收入為216.8億元，不到十年的時間，增幅高達248%，年增長平均值為15.5%。重慶市2010年（個人住房試點征收房產稅之前）房產稅收入為14.04億元，2018年房產稅收入為67.3億元，不到十年的時間，增幅高達379%，年增長平均值為22.4%。因此，從房產稅的收入總量上來看，是逐年增加，并且增幅較大。

表1.2010-2019滬渝地方財政收入、稅收收入、房產稅收入統計表（單位：億元）上海 重慶財政收入 稅收收入 房產稅 財政收入 稅收收入 房產稅2010年 2873.58 2707.8 62.3 952.07 621.56 14.02 2011年 3429.83 3172.72 73.66 1488.33 881.07 20.89 2012年 3743.71 3426.79 92.56 1703.49 970.17 27.43 2013年 4109.51 3797.16 93.05 1693.24 1112.62 31.4 2014年 4585.55 4219.05 99.95 1922.02 1281.83 40.37 2015年 5519.5 4858.16 123.81 2154.83 1450.93 52.46 2016年 6406.13 5625.9 170.96 2227.91 1438.45 56.88 2017年 6642.26 5865.51 203.69 2252.38 1476.33 64.9 2018年 7108.15 6285.04 213.84 2265.54 1603.03 67.33 2019年 7165.1 - 216.8 2134.88 1541.2 73.1數據來源：《中國統計年鑒》指標年份

（三）關于重慶上海房產稅收入效應的討論

籌集地方財政收入將是全面征收房地產稅后要實現的主要功能。根據2010年至2019年重慶、上海征收房產稅的數據分析發現，房產稅收入占地方財政稅收收入的比重以及房產稅收入占地方財政收入的比重較之前，重慶、上海兩座城市的數值均有增加，但是增幅并不顯著，上海房產稅收入占地方財政稅收收入的比重基本在2.3%-3.4%之間，重慶市房產稅收入占地方財政稅收收入的比重高于上海，在2.3%-4.75%之間③。因此，目前從試點城市來看，房地產稅的收入效應并不明顯。分析原因，主要是因為稅制設計并不完善。

第一，征稅范圍。上海征收房產稅的政策是針對于新增住房，重慶的房產稅政策是針對高檔住房，這使得大范圍的普通居民存量住宅沒有納入征稅范圍，稅源貧乏的結果是使得房產稅收入有限，不能發揮收入效應的同時，還造成了稅負不公。第二，率水平。上海征收房產稅的基本稅率是0.6%，按照70%的評估率征收，重慶市的稅率定在0.5%。兩市的稅率水平均低于國際1%的平均稅率，這也是房地產稅征收收入效應無法發揮的另一原因。

此外，試點城市在稅收減免、計稅依據等方面均存在許多爭議，不過試點城市的數據終將成為我國特定時期房地產稅的歷史，為未來的房地產稅制改革奠定堅實的基礎。

三、發達國家房地產稅征收模式借鑒

從國外經驗看，房地產稅是大多數發達國家地方政府的主體稅種，地方政府的各項支出、公共設施和福利都靠房地產稅來維持，具有穩定性、區域性和收益性等特征。在籌集地方財政收入方面的功能尤為突出，例如，美國房地產稅收入占地方政府稅收收入的50%～80%，而重慶、上海兩個試點城市的房產稅收入最多只占到地方政府稅收收入的4.75%，英國、加拿大、韓國等國家房地產稅收入占稅收收入的比重均高于10%。

目前房地產稅是世界各國通行的均衡社會財富的一種手段。雖然各國征收情況不盡相同，但發達國家的房地產稅基本上具有以下共同特征。

首先，關于征稅對象。由于土地和房屋建筑物存在“房依地建，地為房載”不可分離的物理屬性，因此世界上大多數國家都對土地和建筑物合并征收房地產稅，例如應該、美國、加拿大、法國、印度等國家，但也有的國家單獨征收地產稅和房屋稅，如日本、荷蘭等國家。

其次，關于計稅依據。世界上不同房地產稅體系下的計稅依據也不同。現行征收房地產稅國家計稅依據主要有三種類型，房地產價值、租賃價值和面積。以房地產價值為計稅依據的國家，印度尼西亞、日本、美國和南非等國是以房地產的評估值為計稅依據，而印度、澳大利亞和韓國是以房地產的市場價值為計稅依據。以租賃價值為計稅依據的國家有英國、中國香港和新加坡。以住房面積為計稅依據的國家有俄羅斯、捷克、匈牙利、波蘭等。

最后，關于稅率。各國在房地產稅征收的稅率上有所不同，大多數國家稅率在1%左右。例如，瑞典針對私有住宅的房地產稅率為1%，菲律賓為1%-2%，日本的基本稅率為1.4%，丹麥依據財產價值不同，稅率在1%至3%之間，巴西采用0.2%-1.2%的累進稅率。有些國家稅率較低，荷蘭房地產稅率在0.08%至0.8%之間，意大利在0.4%-0.7%之間，挪威在0.2%-0.7%之間，而俄羅斯的房地產稅率只有0.1%。

四、結論及政策建議

本文主要根據重慶上海試點城市征收房產稅的經驗數據，分析征收房地產稅對地方財政的收入效應，同時依據國際經驗分析了試點城市收入效應不顯著的原因。研究結 果表明：基于稅基流動性差和地區性強的特性，房地產稅作為一種存量稅，能夠為地方政府提供穩定的財政收入，對于建立以房地產稅為主體的地方稅體系有著重要意義。

對我國征收房地產稅的思考：首先，應明確房地產稅的主要職能是籌集地方財政收入，因此在房地產稅稅制設計時，不應賦予太多職能，應關注其收入效應。依據試點城市的經驗，應擴大我國房地產稅征稅范圍，突出其財產稅職能，為地方政府提供充足穩定的財政收入。其次，調整中央和地方政府之間的財政關系，在征稅范圍、稅率設計等方面應有地方政府根據具體情況統籌設計，賦予地方政府更多的自主權，而房地產稅的稅收收入應主要用于當地基本公共服務等方面，增加的房地產稅收入與本地區公共產品和服務緊密結合。最后，房地產稅的征收是一項系統性工程，應做好相關配套制度的建設和完善，包括房地產登記信息平臺、房地產價值評估機構和評估爭議處理機制的建設，完善信息共享機制和稅收優惠政策，加強大數據技術、區塊鏈技術在房地產稅制度建設的應用，這些都是未來需要進一步探討和解決的問題。

注釋：

①該房產稅是指全國征收房地產稅前上海和重慶對房地產流通持有環節征收的稅.

②上海市開展對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法》和《重慶發布房產稅改革試點暫行辦法及實施細則，2011.

③作者根據表1測算得出.