《上海市食品安全條例》企業認知與監管對策

徐璞，李玉峰

上海海洋大學經濟管理學院（上海 201306）

2017年3月20日，被稱為“史上最嚴”的《上海市食品安全條例》（簡稱“新條例”）開始實施，自新條例實施以來，上海市食品企業對新條例的知曉情況如何？實施現狀如何？實施過程中存在的問題和難點有哪些？政府部門如何進一步優化對上海市食品企業的監督管理措施？針對這些問題，研究小組通過實地走訪、深度訪談、問卷調查等方式對監管部門、食品企業展開研究。

1 調研方法

為了解上海市食品企業對新條例的知曉與執行情況，在前期訪談基礎上，針對農產品種植養殖企業、食品生產企業、食品批發與零售企業、小型餐飲店4類不同食品企業，分別設計調查問卷并開展實地調研。

1.1 調研方式與調研對象

前期訪談走訪政府管理部門和食品企業16家。基于文獻研究[1-6]和訪談情況，分類設計了企業調研問卷并發放給各類食品企業，共收到有效企業問卷181份，其中農產品種植養殖企業問卷94份、食品生產企業問卷16份、食品批發零售企業問卷24份、小型餐飲店問卷47份。

1.2 調研內容

問卷主要內容包括：對新條例的知曉情況、新條例頒布后企業食品安全管理工作的變化、企業執行新條例的難點與主要問題、企業期望得到的政府支持與幫助。

2 調研結果分析

2.1 企業對新條例的知曉情況

對新條例的頒布與施行時間，被調查企業知曉率為100%。新條例的重要內容與重點變化，各類食品企業也進行了學習。

然而，對于食品安全違法行為的處罰措施，各類企業的了解程度均不太理想。如表1所示，食品生產企業與小型餐飲店對違法后果具備一定了解程度，農產品種植養殖企業與食品批發零售企業對違法后果的了解程度偏低。只有認識違法行為的后果，才能倒逼企業在生產、經營過程中不抱有僥幸心理，積極降低、杜絕安全隱患，更規范地進行經營和管理。因此，在這一方面，所有食品企業應進一步加強。

企業所接受的政府部門培訓存在一定欠缺，如表2所示。農產品種植養殖企業、食品批發零售企業在培訓方面與前兩類企業相差較大，這可能導致企業在執行新條例過程中，存在理解不到位、不知如何執行的問題，應引起相關部門的重視。

此外，雖然新條例鼓勵各類企業積極投保食品安全責任險，但調查發現，農產品種植養殖企業與食品生產企業中，仍有大部分尚未投保食品安全責任險且無投保計劃。各類企業食品安全責任險投保情況如表3所示。

表1 各類食品企業對新條例中處罰措施的了解程度

表2 各類食品企業接受政府培訓的情況

表3 各類企業食品安全責任險投保情況

2.2 《上海市食品安全條例》的企業執行現狀與主要變化

2.2.1 農產品種植養殖企業對新條例的執行情況

1）管理制度方面，根據新條例的要求更新、修訂了企業內部食品安全管理制度，樹立更嚴格的食品安全企業標準。2）源頭管理方面，嚴格執行了新條例對準入門檻的要求，同時加強了農業投入品的管理工作、種植養殖過程的控制工作。3）食品追溯方面，加強了食用農產品的信息追溯工作以及散裝農產品的追溯工作。4）質量管理方面，積極進行無公害農產品、綠色食品、有機食品認證及農產品地理標志的申請及登記工作。5）人員管理方面，更加關注從業人員食品安全知識的培訓與考核工作。

2.2.2 食品生產加工企業對新條例的執行情況

1）生產制造方面，大部分企業在新條例頒布前已比較規范，內部管理要求也嚴于新條例。2）源頭管理，大部分企業對供應商的管理也比食品安全法和新條例的要求更為嚴格，供應商自身也得到提升。3）運輸環節，加強了對第三方運輸服務商的管理，于2018年3月份開始實施運備案制。4）回收食品的管理，部分企業建立了自查制度，及時處置問題食品。5）從業人員培訓工作方面，根據新條例的要求，做到每人每年60 h，培訓方案、記錄、考核、簽到等材料完整。6）食品安全的宣傳教育工作方面，生產企業的內外交流比較積極。

2.2.3 食品批發零售企業對新條例的執行情況

1）源頭管理方面，加強了供應商查驗管理、外埠進滬食品和食用農產品的信息登記。2）管理制度方面，樹立并推行了更嚴格的食品安全企業標準。3）信息追溯工作方面，重點完善了食品追溯系統信息和資料。4）在臨期和超期食品的管理工作上進行深化，嚴格進行排查，并對不符合要求的食品進行處理，與相關上游企業也及時進行溝通。5）人員管理方面，增加受訓時間，每月總結食品安全的培訓、教育和考核情況。

2.2.4 食品攤販及小餐飲店對新條例的執行情況

1）嚴格執行了對無證照餐飲的備案制。根據新條例，各區對口的食品安全辦公室也出臺配套的備案實施辦法，對環評辦不出、證照辦不出、但周邊居民確實有需要的餐飲店進行備案，就無證照餐飲店的衛生條件要求、食品安全管理規章制度、廚房建設、人員管理、采購等內部管理措施，進行更明確的規定并進行培訓和告知。對于加工場所，備案之后，通過現場實地查看、審核，市場監督管理所按標準提出改進和改善的建議，給出整改期限，進行復審，符合條件的予以通過。如南匯新城鎮備案60余家，浦東新區備案的近300家。2）對無證照餐飲的執法更加人性化。給了無證照餐飲經營者一個3年的緩沖期，對無證照餐飲的處罰力度也相應地減輕，執法相對更容易落地，并統一處罰口徑，提高基層執法人員的辦事效率。3）小餐飲店內部管理方面，經營業主都結合培訓相關內容對店鋪的食品安全管理制度進行明確和細化；保障食品加工環境的衛生程度，增加保障食品安全的相關設備，盡量使餐飲制作過程更加公開、透明；對原料的采購及票據的管理工作也按照細則做得更加細致嚴格，同時加強餐飲配送過程的衛生維護和員工衛生健康的管理。4）新條例實施后，對無證餐飲的投訴數量有所減少，目前舉報內容多集中于居改非（居民樓內半成品加工）、無證餐飲、飯菜質量、油煙擾民。

各類食品企業在食品安全管理工作上的積極變化與分布情況匯總，如表4所示。

2.3 《上海市食品安全條例》的企業執行難點

2.3.1 農產品種植養殖企業的執行難點

1) 制度管理方面。一方面，新條例只是一些通行性的要求，落到企業實際工作中，有一些細節并未清晰解釋，使得不同企業在執行條例時，可能存在理解不一致。另一方面，農產品種植養殖范圍覆蓋較廣，不同企業間由于制造工藝不同，標準在企業間也難以統一或相互參照，使得一些企業在制定內部標準時遇到較大困難。

表4 新條例頒布后各類食品企業食品安全管理工作的積極變化與分布

2) 生產管理方面。農業投入品的來源渠道復雜、銷售無固定場所，且上級部門對農業投入品制造方的檢查監督較為滯后、流通管理也存在缺口，使得企業按照新條例的要求管理農業投入品時，可能有一些信息和資料無法獲得。種植養殖過程由于各環節變量因素多，使得對各環節的控制可能會存在一些缺漏。農產品的自檢完全依靠企業的自覺性，一些企業會存在投機行為。

3) 追溯管理方面。一方面，食用農產品產量大，追溯成本高；另一方面，沒有業界所公認的可靠的追溯方式。

4) 人員管理方面。農產品種植養殖企業的從業人員文化水平普遍一般，使食品安全知識的培訓與考核工作具有難度，培訓和考核時可能出現受訓人員不能準確、深入理解受訓內容的情況，培訓效果受到影響。

2.3.2 食品生產企業的執行難點

1) 物流運輸與銷售環節的食品安全管理存在難點。常溫運輸產品問題不大，市面冷鏈原物料運輸商無法做到全程GPS溫濕度監控并符合冷鏈原物料貯存溫度，且為普遍現象，工廠如擬定嚴格的管控要求，可能導致所有原料運輸企業均不合格。此外，銷售場所的產品貯存管理也是一個難點，由此導致的產品變質，如消費者進行投訴，最終也是由食品生產企業承擔相應后果。

2) 從業人員培訓方面。生產企業員工更多的時間都在從事生產活動，休息時間極少，培訓活動安排得太滿、一線員工的文化層次較低，都會影響培訓效果。另外，企業也不知道如何獲取相關政府補助。

3) 回收食品管理方面。新條例中給出的定義并不很明確，生產過程中一些成形不良的半成品是否屬于回收食品？如果不使用，企業面臨的損失就非常大。

4) 新產品備案工作比較難。企業通過創新研發出的一些新型食品，可能不屬于現有食品分類中的任意一類，新條例對這種創新產品的備案工作沒有明確的規定，從而影響企業后期的宣傳和銷售。

5) 食品追溯方面后端問題較多。一方面是零售端未能嚴格執行企業要求，企業也無法做到24小時全方位跟蹤。另一方面，銷售終端業態多樣化，自由市場、小賣店往往更容易出現問題。上海市統一搭建的食品安全信息追溯平臺使覆蓋比較有限，對食品追溯工作造成一定限制。

6) 對企業的抽檢工作，新條例流程發生變化。以前抽取產品后，會讓企業簽字確認，但新條例省略了這個步驟，導致不合格產品可能是假冒偽劣產品，造成誤會。

2.3.3 食品批發零售企業的執行難點

1) 最大的難點在于追溯系統的建立。全市的追溯系統比較混亂，不同領域有不同的追溯系統，且進度不一。同一企業內，由于商品品項較多，追溯工作也相對更為復雜。

2) 供應商管理上也存在一些困難。如供應商查驗準入時符合要求，之后若供應商供貨時進行變動則無法及時察覺其是否符合要求；供應商在委托第三方送貨時，批次管理達不到送貨要求，造成下游企業食品安全追溯困難等。

3) 管理制度方面。由于食品批發零售企業處于食品產業鏈的中下游，要統一企業的內部標準和外部標準，許多企業感到比較困難。

4) 在從業人員的食品安全知識培訓與考核工作上，培訓內容如何促進新條例的落地？如何獲得政府更多的經費支持？都是企業面臨的現實困難。

2.3.4 食品攤販及小餐飲店的執行難點

1) 難點在于攤販和小餐飲店加工場所的不規范（比較簡陋、廚房設置廁所間、三合一居住等），以及居改非（食品加工窩點）的整治。

2) 無證照餐飲的備案時限是3年、1年1審，3年以后原則上應該辦理正規證照，但具體實施條例里面并沒有說明。在條例可操作性上，還應重視補充條例及相關文件。

3) 對允許備案的無證照餐飲經營者的培訓工作成本較高，新備案的小型餐飲店數量不多時，高頻率培訓工作的組織會增加管理成本，委托給居委會進行培訓，可能無法保持質量，復審次數也會增加。

4) 對部分小型餐飲店打擦邊球的行為（如水果店售賣現切水果及鮮榨果汁），監督難以全面覆蓋。

2.3.5 網絡食品經營監管的執行難點

1) 最大的問題是準入門檻，有很多小餐飲店不具備網絡經營資質，并沒有食品經營許可證，但第三方平臺為了自身利益，會主動造假。調查中，21.28%的小餐飲店承認第三方平臺有輔助小餐飲店取得網絡訂餐經營資質。

2) 監管時證據難以掌握。執法時小餐飲店與第三方平臺均不配合，對平臺沒有辦法處理，只能移送平臺所在注冊地的管理機構。相關部門接到投訴后，只能是要求店鋪下架，但在網站上并沒能完全刪除相關信息。在這方面，缺乏對第三方平臺更詳細的法律法規。

各類食品企業執行新條例時的主要難點及分布情況如表5所示。

表5 各類食品企業執行新條例時的主要難點與分布

3 政府監管與立法改進建議

通過對食品企業的訪談和調研，發現新條例擴展了食品安全法，相比舊條例實用性得到增強，法規體系總體來說比較完善，但具體內容可能存在瑕疵，主要還是體現在落實的問題、人的誠信和教育問題。針對這些問題，對政府部門提供如下建議。

3.1 立法改進建議

3.1.1 進一步細化新條例的操作細則

調查發現，所有企業在執行新條例的過程中最大的困惑在于條例的細化與具體條款和標準的解釋，這不僅對于企業落實條例要求很重要，也影響到執法人員的工作難度與工作效率。

政府部門可根據不同的食品企業類型，邀請企業一線管理人員、行業協會人員、一線執法人員等組成專家小組，共同討論、確定具有可操作性的標準解釋細則，以供企業學習、參照實施。

3.1.2 改進食品安全培訓工作的認定方式

關于食品安全培訓的形式，政府部門最好能有進一步明確規定。新條例僅有關于培訓時間的規定，但沒有關于培訓形式的說明。有企業指出，工人每天上崗前都會進行崗前訓話，訓話內容都與食品安全有關，如果這一學習形式能被政府認可，企業從業人員培訓時間就遠遠超出每人每年60小時。許多企業也認為，為對員工而言，法規學習是一方面，但更重要的是掌握操作要點，在生產過程中完善實際操作和工作。

政府部門可針對企業內不同層次的人員，規定不同的培訓內容、培訓時間和培訓標準，為企業提供一些標準化的培訓資料，便于企業組織培訓內容。同時應劃分、公示不同企業對口的具體行業協會有哪些，明確相關的信息，供企業去對接。在培訓證據的提供方面，政府的要求可更加人性化。有時企業會去參與地方監管部門的培訓，這也應納入要求的培訓時間，但由于監管部門不記錄，企業拿不出證據，檢查時都不納入培訓時間，也給企業造成困擾。在對企業的食品安全培訓補助方面，企業期待政府公示清晰的申請流程和負責部門，便于企業申請補貼。

3.1.3 及時補充對新興食品業態的監管辦法

政府對新興事物的監管和反應要及時，如一些現制現售的自動售賣機，食品安全條例的規定并沒有覆蓋到，企業希望可以有一個明確的指導意見，便于開展工作。此外，關于近幾年新出現的網絡訂餐現象的管理，仍存在一些欠缺，需要進一步細化與不斷完善。

3.1.4 企業新產品備案工作的完善

很多食品企業堅持進行新產品研發，然而研發出新產品后，上市銷售備案時卻存在多重阻礙和困難。條例中可補充對新產品備案工作的規定，如可否先有臨時的備案類別、頒發臨時的生產許可，等同類產品更多以后，再頒布相關的分類和細則。調查中，許多企業也表示，在這方面企業可以、也非常愿意為政府提供協助。

3.1.5 補充傳謠、惡意投訴的處罰條款

在食品領域，惡意投訴、不良職業打假人也大有存在，針對這些現象，政府可以出臺相關的條例或法規進行約束，對企業予以支持。同時，對食品安全傳謠的處罰，也缺乏具體規定，需進一步完善，以幫助維護企業的正常利益。

3.2 政府監管建議

3.2.1 優化食品追溯管理與抽檢工作

政府應在銷售終端的追溯和管理方面增加一些規定和措施。另外，可將抽檢工作的流程進一步優化，在抽檢之前政府與企業共同確認所抽取產品的正規性，政府派出檢測部門能更專業一些，避免由于抽檢產品非正品所引起的與企業間的矛盾，同時也可以提高政府的工作效率。

3.2.2 加強對食品企業食品安全懲罰的落實

食品安全法與新條例中，對于食品安全違法行為的罰責過輕，違法成本低，加上在食品生產經營過程中，犯罪的認定困難，給投機分子留下可乘之機，因此，法規的落實、執行和落地，需要強勁有力的懲罰措施加以配合，這方面需要政府進一步地完善。

3.2.3 改善對食品攤販和小餐飲執法難的現狀

在對食品攤販和小餐飲的管理工作中，居改非是監管執法工作的一大難點，僅靠舉報，處理方式是和居委會合作，勸離或強行逼停，由于房東信息無法調用因而無法對房東進行處罰，公安、消防部門無法配合，市場監督局只能打游擊戰，執法成本非常高。相關方面也希望政府有指導文件可以規范管理部門的權責。

3.2.4 促進行業協會對企業食品安全管理工作的作用

行業協會對食品安全管理工作起到有效的輔助作用，如支持培訓、認證，新政審核等，政策可以多鼓勵。企業希望跟學術界、其他企業、行業協會的交流能夠多一些。企業和政府互動、媒體宣傳等，也可以加強。

3.2.5 加強食品安全知識的宣傳普及工作

公眾參與食品安全治理是建立科學食品安全風險決策機制的關鍵。政府對消費者、國民、員工的意識教育也需要加強。目前對居民進行食品安全知識宣傳的方式比較單一，且效果如何尚不明晰。宣傳工作不能臨時抱佛腳，需要常期滲透。

3.2.6 對食品安全控制體系完善的企業進行嘉獎

條例中應設計一些獎勵措施，以提升企業食品安全工作積極性，并形成獎罰分明的常態機制。