養老保險全國統籌政策設計研究

秦愿

【摘要】黨的十九大提出“盡快實現養老保險金全國統籌”， 表明決策層致力于推動我國養老保險制度進一步全面深化改革。 基于政策背景和人口老齡化的國情， 現階段“養老保險全國統籌”只能是“統調”以及如何“統調”， 并建立“保險統籌”與其他經濟變量之間的彈性聯系和邊際均衡。 我國應通過養老保險全國統籌， 解決目前部分省份養老金不足的問題， 使之成為全社會保障體系的一部分。

【關鍵詞】養老保險;全國統籌;統調;邊際均衡

【中圖分類號】F091.3? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）16-0140-5

一、引言

20世紀80年代中期， 隨著城市經濟體制改革的展開， 我國開始了公共養老金領域改革的探索。 1997年， 職工基本養老保險制度替代了以往的退休金制度， 并逐步在公職人員之外的各類工薪勞動者中實施。 2003年， 黨的十六屆三中全會審議通過的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》， 其中明確指出養老保險全國統籌是建立全國統一勞動力市場的必然要求， 我國要逐步實行基本養老金的基礎部分全國統籌。

2010年《社會保險法》提出， 基本養老保險基金實行省級統籌并逐步實行全國統籌。 2015年國家又將這一制度的適用范圍擴展到公職人員， 這就意味著全體工薪勞動者均適用這一制度。 2017年， 國務院 《關于2016年中央和地方預算執行情況與2017年中央和地方預算草案的報告》指出：“在推進各項相關改革工作的基礎上， 研究制訂基本養老保險基金中央調劑制度方案。 ”

2018年6月， 國務院下發了《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》， 明確規定我國實施基礎養老金中央調劑金制度， 自7月1日起， 中央調劑金按季度接受各省份的上解并撥付到各省份。 黨的十九大提出“盡快實現養老保險金全國統籌”， 表明決策層致力于推動我國養老保險制度進一步全面深化改革。 與政策規定相比， 各省市的執行情況相對遲緩， 目前僅北京、上海、天津等部分省市完全實現了省級統籌， 其余地區則多實行省級調劑金制度。

二、我國養老保險全國統籌文獻回顧與述評

養老保險統籌從宏觀上事關國家養老保險金籌資能力的提高、各省份之間養老金調劑、區域之間勞動力流動， 從微觀上關系到企業及勞動者自身的利益。 國內學者對我國養老保險全國統籌的研究由來已久。

（一）文獻回顧

巴萬春和邱長溶[1] 認為養老保險全國統籌實施困難主要在于企業費率不同、地區間經濟發展水平和省級政府間財政狀況存在差異， 并構建了養老保險全國統籌精算模型， 用于預測統籌系統的平衡狀況。 龔秀全[2] 認為我國各省基本養老保險金水平、替代率、繳費率和覆蓋率等都存在比較大的差異， 從而帶來較高的制度成本， 因此必須降低制度轉換成本、增強制度剛性， 并提出把基礎養老金分為兩個部分， 即在均等化全國基礎養老金基礎上建立地方附加基礎養老金， 明確中央政府與地方政府的責任， 平衡各地區利益。

鄭功成[3] 從基本社會保障的角度認為， 基礎養老金作為現代社會最為重要的社會保障， 其基本要求是對所有公民提供無歧視、無障礙、無斷裂的基本福利供給， 以保障每位公民在年老時獲得基本均等化的養老待遇給付。 閆琳琳和穆懷中[4] 從公平與效率角度分析發現， 全國統籌不僅能夠解決勞動力跨統籌范圍流轉的難題， 還能實現養老保險的地區間收入再分配， 更重要的是統籌層次的提升能夠促進各地區基礎養老金給付的改善。

李連芬和劉德偉[5] 分析了我國基本養老保險統籌層次的現狀及其存在的問題， 指出全國統籌比省級統籌更有利于維護社會公平、緩解政府財政壓力、促進勞動力自由流動和增強民眾抗風險能力。 賈洪波和方倩[6] 認為基礎養老金由省級統籌提升到全國統籌有明顯的收入再分配效應， 會縮小不同收入群體間基本養老金待遇的差距， 是堅持基本養老保險公平價值取向的重要體現。 基礎養老金由省級統籌過渡到全國統籌的收入再分配效應， 與全國統籌后基礎養老金計發辦法密切相關， 現階段可以采取漸進式的過渡路徑。

李連芬和劉德偉[7] 基于制度變遷的成本—收益分析框架， 分析了基本養老保險全國統籌的可行性， 認為我國基本養老保險全國統籌中在政府財政、勞動力流動、抗風險能力等方面的收益要大于推進過程中的實施成本和摩擦成本。 龐鳳喜和賀鵬皓等[8] 認為我國基礎養老金的統籌層次長期偏低且不統一， 通過對因我國城鎮職工基礎養老金全國統籌而帶來的財政負擔進行測算， 發現中央財政有能力承擔“兜底”責任， 應盡快實施基礎養老金的全國統籌。

劉偉兵等[9] 認為養老保險全國統籌會引起高收入地區養老金出現“福利損失”， 并設計了“基礎養老金待遇+地方附加基礎養老金待遇”的養老保險全國統籌計發過渡方案， 通過相應模擬測算發現， 該方案能實現養老保險全國統籌的“帕累托最優改進”。 王銀梅和李靜[10] 通過對我國過28省的省級面板數據進行實證檢驗， 認為在控制了參保人數、制度贍養率、平均貨幣工資的情況下， 實現養老保險省級統籌有利于彌補養老保險基金缺口。 趙巍巍[11] 總結了美國和日本養老保險全國統籌模式和經驗， 可為我國的制度設立提供啟示。

（二）文獻述評

通過梳理已有文獻發現， 關于養老保險全國統籌的研究主要從以下三個方面展開：第一， 從地區間收入分配和勞動力轉移的視角出發， 認為實行養老保險全國統籌有助于解決勞動力跨統籌范圍流轉的難題， 并實現養老保險的地區間收入再分配; 基礎養老金全國統籌縮小了地區間的收入差距， 解決了基礎養老保險跨地區流轉問題， 可以長期有效地補償轉移支出者的損失。 第二， 從福利改進和社會公平視角出發， 認為提升統籌層次能夠促進各地區基礎養老金給付的改善， 緩解因統籌層次低而產生的地方利益分割問題， 進而保護養老保險參保人權益， 尤其是農民工群體參保權益。 第三， 從政府養老保險籌資能力與成本的角度出發， 認為實行養老保險全國統籌有利于提升基本養老體系的籌資能力、供給能力， 從而理清相關管理關系， 降低管理成本; 緩解政府財政壓力， 逐步改變各地區養老保險基金收支與結余不均衡的狀況， 提高基金承受能力和資金使用效率。

國內學者鮮有從動態均衡的視角來探討養老保險全國統籌， 本文認為：實現養老保險全國統籌， 從短期看可緩解目前部分省份養老金不足的問題; 就長期而言， 應該通過實現養老保險全國統籌， 使之成為全社會保障體系的一部分， 因此要把養老保險全國統籌放到總目標中去評估和設計。

三、我國基本養老保險現狀、簡單統籌引發的問題及正確的統籌思路

（一）我國基本養老保險現狀

黨的十九大報告明確指出， 要全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系， 全面實施全民參保計劃， 盡快實現“養老保險全國統籌”。 我國當前人口老齡化趨勢日益嚴重， 每年年末城鎮職工基本養老保險累計結余情況和增長速度在不同區域、省份之間呈現出巨大差異， 總體表現為：①東部發達地區結余持續穩步快速上升。 如廣東省從2010年的2471.5億元增加到2018年的11128.8億元， 年均增速約為20.7%; 上海市從2010年結余的462億元增至2018年的2242.3億元， 年均增速約為22.4%。 ②中西部地區結余持續增長乏力， 較多省份于2014年前后相繼出現累計結余連續負增長。 中部地區以東三省為典型， 黑龍江省基本養老保險累計結余自2012年開始出現連續負增長， 2016年累計結余約為-196億元， 截至2018年累計結余約為-557.2億元， 平均降速約為59.3%; 西部地區以青海省為代表， 2014年開始出現累計結余連續負增長， 從2014年的84.3億元降至2018年的46億元， 平均降速約為10.4%， 累計結余轉為赤字的風險較大。

隨著我國老齡化程度不斷加深， 經濟進入高質量低增長發展階段， 在不同區域經濟發展水平仍然不平衡。 例如今年的新冠肺炎疫情導致大量企業無法正常復工等， 類似的客觀因素給養老保險支付新增了巨大壓力。 如果不盡快實行養老保險全國統籌， 部分省份年末城鎮職工基本養老保險累計結余負增長的情況可能進一步惡化， 養老保險區域之間不平衡發展的趨勢也可能進一步加劇， 進而影響社會福利公平。

（二）簡單統籌引發的問題

《關于2016年中央和地方預算執行情況與2017年中央和地方預算草案的報告》中明確指出， 研究制定中央基本養老保險基金調劑制度方案作為養老保險全國統籌的過渡性政策。 養老金調劑金制度是針對不同地區養老保險基金的收支狀況， 由基金盈余地區按一定比例上解調劑金， 并用于補充其他地區基金虧空的一種基金調劑制度。 中央調劑金制度實際上就是各省上交一部分社會保險基金， 供中央政府補貼給困難省份， 根本上來說是一種“抽肥補瘦”的簡單統籌模式。 作為一種全國統籌的過渡性政策和資金調劑制度， 該舉措對于臨時應對部分地區養老金賬戶虧空、調節地區間退休職工生活差距具有一定的現實意義， 但是只能作為一種應急性措施， 調劑金制度不可避免地具有設計簡單、形式粗放以及不可持續等特點。 一般情況下， 簡單統籌的思想至少會帶來以下三方面的問題：

1. 簡單統籌會產生中央與地方之間的權責不對稱。 簡單統籌會使中央地方權責分岔， 造成中央與地方權責不對稱。 “中央主管（行政）事業單位的人員退休， 地方主管人員雇用”， 或者“中央承擔統籌和保障支付退休金， 地方管理和雇傭（行政）事業單位人員”的做法， 都會造成嚴重的“權責不對稱”問題。 養老保險簡單統籌一定程度上是將養老保險的支付責任推給中央， 地方政府權力不減， 這就會造成地方政府在降低稅費、改善營商環境、發展經濟、增加保稅收入、減少行政事業單位雇傭人員、壓縮支出等方面承擔的責任相應減輕。 長此以往， 會造成一個更為嚴重的“權責不對稱”或者負面激勵問題， 無論是對解決現有突出的各地區養老金賬戶虧空問題， 還是應對未來更多的不確定性， 都是不應推崇的做法。

2. 簡單統籌會掩蓋現有制度中的運行矛盾。 單純地依靠資金調劑彌補各省養老金缺口的簡單統籌， 會掩蓋并承認一些現有制度及運行中的矛盾是合理的， 包括承認目前在制在職國家各級政府行政和事業單位雇傭人員的總量和結構是合理的， 目前在制在職國家雇傭人員的工資定價是合理的， 以及目前在制在職國家雇傭人員工資—退休金替代比率政策是合理的。 地方機構龐大、人浮于事是一個不容忽視的事實， 解決問題首先應端正態度、堅定立場， 掩蓋矛盾的做法值得商榷。

3. 簡單統籌會帶來激勵約束問題。 簡單統籌會激勵各省份盡量將矛盾交由上級處理， 同時相應問題也會隨之而來， 包括地方政府發展經濟、增加就業人員、增收養老保險金的積極性會減弱， 現有的制度安排固化（如機構數量、雇傭人員數量、工資高低、退休年齡、工資—退休金替代率）， 缺乏改革的積極性， 這些都不利于推動“保基本、有激勵、多層次、全覆蓋”的社會保障制度的構建。

（三）我國養老保險全國統籌的正確認識

根據已有文獻對我國省際間養老保險不平衡可能帶來的潛在問題探討， 結合我國當前年末城鎮職工養老保險累計結余嚴重不平衡的狀況， 筆者認為實現“養老保險全國統籌”實質上需要滿足兩個目標：通過實現養老保險全國統籌， 解決目前部分省份養老金不足的問題（小目標）; 通過實現養老保險全國統籌， 使之成為全社會保障體系的一部分， 將養老保險全國統籌放到總目標中去評估和設計（大目標）。

然而， 目前認為改革就是以小目標為目的的思想， 已經形成了比較普遍的社會輿論導向和政治壓力。 “養老保險的全國統籌”實質上是一個大統籌概念， 而非簡單統籌， 全盤制度性設計是全國統籌的實現基礎， 各經濟指標之間的聯動關系是全面統籌的現實依據。 我國現階段“養老保險全國統籌”只能是建立“保險統籌”與其他經濟變量之間的彈性聯系和邊際均衡的一致性“統調”， 任何簡單統籌和簡單調劑制度的做法都不可行。

四、“大統籌”改革中的“養老保險統籌”改革

針對目前存在的部分省份養老保險難以為繼的問題， 如長期采用資金統一調配的簡單統籌方式可將矛盾暫時緩解， 但并非長久之計。 在2020年完成推行全民參保計劃的任務要求下， 重點將農民工和靈活就業人員的1億人納入現有8.5億人參保的養老保險大盤中的同時， 如何有效完成政策銜接， 在擴大范圍后實現養老保險賬戶精算平衡和可持續發展是必須關注的問題。 要建立全民覆蓋、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續和多層次的社會保障體系， 需在建立可持續的全社會保障體系的總體規劃下認識和設計養老保險全國統籌制度。

（一）把握大統籌改革的方針

把握大統籌改革方針可以從以下三個方面展開：①建立完善的多層次保障體系（包括國家救濟、社會保險、商業保險和個人資產）， 堅守社會穩定的底線， 保障政策的可持續性， 努力滿足社會的差異化需求。 ②社會保險向“全覆蓋”方向發展， 在完善現有城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險平臺建設的同時， 重點做好保險平臺擴圍， 適當打破階層壁壘， 更好地體現社會的公平與正義。 ③三級、四本精算賬平衡， 并多年滾動。? 任何政策的可持續都要以精確的計算為基礎， 大統籌方針更要以此為基準。 賬目是否平衡、盈虧多少要有事實依據。

要做到中央、省、市縣各級賬目賬賬合理， 行政退休人員、事業單位人員、城鎮職工、城鄉居民四本賬目賬賬清晰。 精算賬就是保障未來若干年收入與支出的平衡賬。 社會保險資金、國有資產收入、資產撥付、財政資金等都歸屬于收入類， 全國所有人的社會救濟和社保支出歸屬于支出類。 對當年、來年、未來3 ～ 5年、連續10年預測賬戶的滾動（比如到2020年， 按照現有的收入渠道能籌集到多少資金、有多少需要的支出、會出現多大的差額）， 真正做到政策可持續， 賬目滾動清晰。

（二）建立科學的精算平衡賬簿

需要建立科學指標如下：某年應收（S）=全部人口×就業比例×平均工資×保險稅率;? 某年應支（Z）=老年人口（行政單位職工、事業單位職工、其他城鎮職工、城鄉居民）×各類平均退休金。 當老年人長壽或老年化等變量改變時要相應調整公式。 比較賬簿是否平衡：S=Z， 或者S>Z， 或者S

建立科學的社會保險精算平衡賬有助于及時發現問題并及時調整， 三級、四本保險精算賬有助于發現哪里有問題并及時找到解決問題的途徑。 對于可能出現的（其實是必然出現的）中央、省、市縣的總賬精算賬不平衡問題， 要將不平衡回歸到政府其他經濟行為中去解決。 中央解決問題不僅要靠總政策調整（調整保障水平、增加稅收負擔， 或者加強管理）， 同時還要靠省級與地方政府在改革中完成。 中央依據保險精算（三級、四本）賬提供的信息和設定的相關指標， 可向下管理和問責。

（三）精算若不平衡， 需建立退休金缺口與其他指標的聯系

將退休金經濟變量與其他相關變量的聯系建立起來， 使他們之間形成彈性關聯。 在養老金賬戶壓力過大和人口老齡化的背景下， 退休金支出將成為政府支出的主要項目。 剛性支出在資金充足的情況下能夠得到保障， 在資金不足時則需要調整。 為了提升地方政府改革的積極性， 要將退休金支出與當地經濟發展、財政總量支出結構、政府機構大小、雇傭人員多少、工資—退休金替代率以及退休金管理效率等變量相聯系， 若精算不平衡， 要進行相應的政策調整（如調整稅收力度、調節財政支出總量和支出結構、減少行政和事業單位雇員并降低工資標準、提高退休管理效率和減少支付成本等）， 調整措施要有利于各變量間彈性關系的建立。

（四）其他相關的選擇

如果挖掘了所有資源之后， 總體精算結果仍然不能達到平衡， 可以有以下幾種選擇：①為體現保險統籌的保護和保障性功能， 要適當弱化退休金功勛補償功能， 壓縮退休金等級和級差， 盡量做到一致公平。 ②Means-test， 即對補助者進行家庭調查， 充分依據被補助者的實際情況發放退休金。 退休金的發放數額要與個人資產多少形成動態聯系， 土地、房產和其他不動產作為個人家庭資產的重要配置， 在政策調整時對這些因素要加以考慮。 ③接受中央調劑補貼的省份， 應當接受上級對省內其他經濟指標的考核和監察。 經濟發展指標應該包括財政支出總量、財政支出結構、政府雇員、工資標準、工資—退休金替代率、退休金管理等諸多方面， 要建立責權相匹配的官員評定選拔制度， 以適應新環境下的政策變化。 ④中央調劑補助與地方改革結合起來。 變化和彈性是養老金統籌改革的關鍵詞， 改革措施之于地方政府激勵應作為重點考察因素， 中央補助要與地方實際情況的變化相一致， 在補助中尋求變化是中央調節制度的原動力， 更是地方改革的驅動力， 要牢牢把握。

五、對策及啟示

（一）對策

對于部分省份城鎮職工保險支付困難可采取以下對策：①制定統一的社會保險稅法， 由國稅和地稅聯合征收、專戶存放。 ②以各地（戶口）外來工和本地工比例為依據， 要求各省繳納適度比例的中央調劑金， 加上其他資金來源， 用于補助保險支付不足省份的缺口。 ③要求被補助的省份交出四本多年滾動精算平衡賬， 特別是未來需要的補助的預算。 ④在遞交平衡賬簿的同時， 必須提交促進經濟發展的改進措施（如減少稅費和改進營商環境， 精簡行政和事業單位雇員， 調整財政支出結構、退休金替代率等）， 并配有專門設計的指標。

在基本建設高潮過去之后， 我國應當有一個提高居民生活質量和水平的高潮， 基本養老和總體消費水平應有一定程度的提高。 財政支出的方向也應向這個方面調整， 可見對保險統籌制度的完善迫在眉睫。 改革要符合經濟學原理， 其方向應該是將“養老保險全國統籌”與“其他經濟約束條件”二者有效結合起來， 并最終建立權責對稱、激勵相容、可持續和精算平衡的、符合中央和地方政府兩方積極性的以及符合私人—公共性物品和公共物品屬性的“大統籌”政策。

（二）啟示

社會保險和保障是一件公共產品， 但它是私人性和公共性結合的公共物品。 個人不能單純依靠政府， 也要承擔一定風險和責任， 特別是在精算不平衡之后。 保險和保障也是中央政府與省和地方政府共同完成的一件公共物品， 完全依靠中央也是不科學的， 必須是在中央政府與省和地方政府共同努力下才能完成。 制度設計必須能夠激勵和約束各級政府， 而不是發揮負向作用。 在中央統籌下， 地方推卸責任、發展經濟不積極等弊病一定要革除。 保險和保障是與其他所有公共部門經濟變量聯系在一起的公共物品， 與政府的經濟發展行為、財政收支行為、政府機構大小和人員多少等約束條件密切聯系在一起。 政策應將保險和保障之間的聯系建立起來， 從而形成通道， 相互制約。

要將保險和保障在個人與政府、中央和地方、經濟發展和政府行為以及財政其他行為之間的關系建立起來， 使社會保險在它們之間有彈性聯系并不斷地達到邊際均衡， 使得全覆蓋、多層次、保適度、可持續的目標得以實現。 任何采用簡單統籌解決問題的想法都是不科學的， 西方國家的經驗和教訓已經證明了這一點：智利的理想主義政策導致其陷入中等收入陷阱; 歐洲其他國家剛性高福利導致長期衰退， 造成目前改革艱難的狀況; 瑞典已經在實行強制精算平衡， 意味著要進行科學的財政支出機構、保險支付數量的改革。 在復雜多變的制度和政策環境中， 任何簡單的做法和調劑制度都是不可行的， 應從全局考量建立符合變化和改革趨勢的“大統籌”制度。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[ 1 ]? ?巴萬春，邱長溶.我國養老保險體系的全國統籌模型建立及預測分析[ J].預測，2006（3）：43 ～ 47.

[ 2 ]? ?龔秀全.中國基本養老保險全國統籌的制度轉換成本與路徑研究[ J].人口與經濟，2007（6）：64 ～ 69.

[ 3 ]? ?鄭功成.實現全國統籌是基本養老保險制度刻不容緩的既定目標[ J].理論前沿，2008（18）：12 ～ 15.

[ 4 ]? ?閆琳琳，穆懷中.養老金統籌層次提升的收入再分配效應研究——以遼寧省級統籌為例[ J].社會保障研究，2012（6）：23 ～ 35.

[ 5 ]? ?李連芬，劉德偉.我國基本養老保險全國統籌的動力源泉與路徑選擇[ J].財經科學，2013（11）：34 ～ 43.

[ 6 ]? ?賈洪波，方倩.基礎養老金省級統籌到全國統籌再分配效應的比較靜態分析[ J].保險研究，2015（1）：100 ～ 111.

[ 7 ]? ?李連芬，劉德偉.我國基本養老保險全國統籌的成本——收益分析[ J].社會保障研究，2015（5）：3 ～ 11.

[ 8 ]? ?龐鳳喜，賀鵬皓，張念明.基礎養老金全國統籌資金安排與財政負擔分析[ J].財政研究，2016（12）：40 ～ 51.

[ 9 ]? ?劉偉兵，韓天闊，劉二鵬等.養老保險全國統籌中的待遇確定方法與“福利損失”研究[ J].保險研究，2018（4）：88 ～ 99.

[10]? ?王銀梅，李靜.提高統籌層次能緩解養老保險基金缺口嗎？——基于面板數據的實證檢驗[ J].河北學刊，2018（5）：140 ～ 145.

[11]? ?趙巍巍.美國、日本公共養老保險“國家統籌”及其啟示[ J].中國社會保障，2013（7）：37 ～ 39.