最新戶籍制度改革釋放哪些信號？

李鐵

談到要素和資源的市場化配置，戶籍管理制度改革是繞不過去的坎兒。

從2001年開始，黨中央、國務院頒發了一系列文件，由簡到難，在縣以下小城鎮率先放開落戶管理，之后延伸到地級城市;在全面取消城區常住人口300萬以下城市落戶限制的基礎上，現在又放開放寬城區常住人口300萬～500萬的大城市的落戶條件。

雖然在人口流出地區，對于各類地級城市來說，戶籍的重要性已經不再如以前那般。但是在人口流入地區的城市，無論是大城市還是小城鎮，幾乎沒有落實任何有關戶籍管理制度改革的政策，甚至還設置了各種落戶門檻和條件，提高了外來人口的落戶難度。

戶籍管理制度改革是涉及到一個更廣泛人群的利益結構調整的問題。

改革開放前，戶籍管理制度之嚴格，重點是在城鄉關系上。那個時期，城市間的公共服務水平和供給能力差別不是太大，除少數個別城市外，其他城市間的人口流動并不存在太大障礙。當然，在不同人口規模和不同行政等級的城市，人口流動還存在著一定的條件限制，但至少沒有像現在這樣，落戶條件如此嚴格。而不論哪一類城市，戶籍管理制度的限制重點都是在城鄉上，所謂非農業戶口和農業戶口，有著天壤之別。有了城市非農業戶口，就可以確保商品糧的供應和各種輕工業品和副食品的票證供應;而農業戶口，則只能靠自己種的糧食和蔬菜以及飼養的牲畜來養活自己。

對于進城落戶之所以嚴格限制，是因為在物資短缺、經濟貧困的時代，農產品供給嚴重不足。政策制定者一方面擔心如果更多農業戶口的人進城落戶，那么將無法確保就業，形成很多的流浪人群，造成城市不穩定;另一方面則是擔心農產品和依賴于農業的輕工業原料的供給嚴重不足，影響到城市里工人的生活保障和各種利益。

所以，從那個時候沿襲到現在的戶籍管理制度，不僅是農民難以進城落戶，而且城里人也難以到農村落戶。因為農村集體經濟組織的土地也不夠城里人到農村來參與分配，而且有限產出也確實無法保證更多的城里人在農村占用更多的農村資源。

盡管為解決城市就業的困境，上世紀六七十年代曾經先后有2000多萬應屆中學畢業生上山下鄉，擠占了部分農村資源。但隨著后來進城落戶政策的調整，絕大部分下鄉知青基本都返城，從事各類工作。城鄉人口變遷的格局就此相對穩定了一個時期。但是并沒有改變因戶籍制度形成的日益固化的城鄉利益新格局。

改革開放前后，農村人要進城，除了通過高考、部分軍人復員轉業安置和婚姻等方式可以進城落戶之外，也有因城市征地安排一部分被征用土地的村莊農業戶口進城落戶和就業。要想通過其他途徑進城落戶則十分艱難。可見當時的城鄉差距之大。

現在討論的戶籍問題可能與當時的戶籍管理制度有著根本的區別。但至少隨著改革開放，社會經濟條件已經發生了天翻地覆的變化。

舉例來說，本地農民進城落戶的條件已經大大放寬，可以說沒有更多的障礙。原因在于，城市郊區農民手中的土地比戶口還要值錢，在盼望著征地拆遷獲取高額補償費用的預期之外，農村集體經濟組織的各項福利也在水漲船高。雖然一部分遠郊區農村集體經濟組織的土地紅利不高，但隨著城市產業向遠郊區的轉移，還是會有升值的潛力。可以說，對于一個城市管理轄區的農村，進城落戶的變遷壓力不大，只要有錢買房，農民就能進城落戶。

而相比之下，城里人到農村落戶幾乎沒有任何可能。因為一方面有嚴格的政策限制，嚴禁城里人進入農村購買宅基地，限制城鄉要素流動;另一方面，村里宅基地、各項福利和基于集體經濟組織的選舉行為，絕對不允許更多外來人口分享村集體利益。

這也說明了，人們經常提到的所謂戶口的城鄉界限，已經從原來的進城難變成現在的進村難。當提到要素和資源按照市場化進行配置的時候，無論是從戶口，還是基于戶口的土地以及福利分配，都存在著城鄉反向流動的巨大阻力。

回過頭來再看，涉及城市的戶籍管理制度改革，難點不在于進城，而在于本地人口和外來人口的差異。其實道理和村莊一樣，基于原來戶籍管理體制的公共服務供給系統，也是按照行政管理區域提供的。例如某個城市的各項公共服務，特別是教育、社保等是嚴格限制只提供給本市城鄉戶籍人口的。

曾經有個發達地區城市的市長表示，他們有外省教師數萬名，服務于外來人口子女教育。在職期間，這些外地戶籍的教師可以享受與當地戶籍居民和教師同樣的待遇，但是一旦退休，他們只能回到家鄉去享受原戶籍所在地的社保。因為這個城市的財政無法承擔這些外來人口退休后的養老負擔。

大到上千萬人口的城市，小到十幾萬人口的建制鎮，不在于城市人口規模的大小，而在于外來人口所占比重的高低，未來會給當地財政增加多少社保負擔。盡管這些外來人口已經給就業所在地的城鎮做出了巨大的貢獻，但是他們仍然不能完完全全地享受與本地城鎮居民同等的所有公共服務待遇。

戶口和行政管轄區域公共服務提供的關系，決定了在人口流入地區的城市，戶改難度類似于現在村莊。因為有限的財力大多提供給本地戶籍居民的公共服務，不希望再有更多的新增外來人口來平攤未來可能的公共服務增長預期，而且也不希望因外來人口分蛋糕而影響到本地戶籍居民可能享受到的各項待遇。

之所以限制公共財政對外來人口的支出，還存在著另一個重要原因，就是城市公共服務水平的差距。如果在改革開放前，全國城市的發展差距不大，可能在城市間流動人口的矛盾并不那么突出。但是隨著改革開放，我國區域間和城市間經濟發展水平拉開了巨大的差距，也不可避免地拉大了城市間公共服務水平的差距，而且這些都是需要財政支出來保障的。

對于人口流出地區和城市，希望得到更多的發展機會，希望增加更多的產業和人口;而對于人口流入地區和城市，則是希望外來人口保持增長，創造并留下更多的財政收益，但是人不能在這里落戶。

而且長期以來，由于戶籍管理制度改革進展較慢，財政支撐的公共服務把更多投入和利益分享給了本地戶籍居民。而當戶籍居民的利益增長之后，更不希望有更多的外來人口平攤這部分利益，因為這會直接影響到每一個戶籍居民的切身利益。除非外來人口身懷絕技，可能為本地發展做出超常規的貢獻，或者是花大價錢投資和購買住房，才有獲取落戶權利并享受與本地城鎮居民同等公共服務的可能。

回看一下我國戶籍管理制度改革的進程，也就清楚，當經濟發展水平沒有形成足夠差別，或者是資源和要素可能提供無限供給時，戶口身份變遷的影響并不是特別大。但是一旦形成了供給能力的差距或當資源要素供給有限時，就會通過戶籍制度來限制外來人口落戶，人為限制可能額外增加公共資源消耗。

當這種體制維持了較長時期后，利益格局就會相對固化，也導致了改革中會遇到的屏障。無論是城鄉間戶籍制度的反向限制，還是城市間戶籍管理制度的強化，都在當前形成了嚴重的改革阻力。因為是針對城市內部更為廣泛的社會群體，或者是全國較普遍的農村社區群體和組織，所以這項改革的推進就會受到各方面的阻礙。盡管中央有關政策和文件一再頒發，但是遭遇到地方、城市和農村社會的全面阻擊，也會影響到政策的進一步落實。

在這次中央新近頒發的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中，在促進要素市場化配置方面，提出了“放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制”之外，還提到了“探索實行城市群內戶口通遷、居住證互認制度”。

這至少說明：一是堅持戶籍管理制度改革的方向和政策決心不變，這是推動要素市場化配置的一個重要組成部分。二是在推進改革的操作過程中要實現先易后難，而不是先啃硬骨頭而造成不必要的麻煩。城市群內部公共服務差別不大，容易穩步推進，取得效果。三是在經濟高速增長的過程中，可以加速推進改革。發展的成果可以緩解社會矛盾。而在經濟增長遇到困難時，可以調整改革力度。特別是面臨著新冠肺炎疫情對全球化產生的巨大影響，對我國經濟發展也造成了前所未有的局面，我們可以先解決容易操作的問題，再逐步擴展公共服務城市間戶籍和居住證識別和認證的推廣面，把未來可能要攻關的矛盾面逐漸縮小，也是一個比較符合現實國情的考慮。