烏蒙山貧困地區鄉村振興與精準扶貧銜接融合分析

（昭通學院 馬克思主義學院，云南 昭通 657000）

烏蒙山集中連片特殊貧困地區是國家扶貧攻堅的六大片區之一，是集革命老區、民族地區、邊遠地區、貧困地區為一體的全國貧困程度最深的片區之一。自2012年2月23日國務院扶貧開發領導小組在云南昭通召開會議正式啟動烏蒙山片區區域發展與扶貧攻堅以來，烏蒙山區扶貧事業取得歷史性成就，貴州貧困人口從2013年746萬減少到2018年的155萬，云南貧困人口從2013年661萬減少到2018年的137.79萬，四川貧困人口從2015年380萬減少到2018年的71萬。按照國家精準扶貧戰略要求，必須在現行標準下于2020年實現所有建檔立卡貧困戶脫貧、貧困村出列、貧困縣摘帽，徹底消除絕對貧困。在脫貧攻堅即將取得決定性勝利的時刻，國家提出實施鄉村振興戰略，如何實現烏蒙山貧困地區精準扶貧與鄉村振興兩大戰略的無縫對接、順利過渡，有效推進二者實現承前啟后和相互促進，開展烏蒙山貧困地區鄉村振興與精準扶貧銜接融合要素要點分析意義重大。

一、烏蒙山貧困地區鄉村振興與精準扶貧銜接融的必要性、必然性和銜接融合邏輯

從理論上和實踐上把握鄉村振興與脫貧攻堅銜接融合的必然性和必要性，厘清兩者銜接融合的邏輯關聯，對推進烏蒙山貧困地區鄉村振興與脫貧攻堅有機銜接、深度融合的研究和實踐非常必要，不厘清兩者的關系和銜接融合邏輯，就會出現認識不到位、實踐無根據、推進無章法的問題。

習近平總書記在第十九屆中央政治局第八次集體學習會上發表重要講話強調：“打好脫貧攻堅戰是實施鄉村振興的優先任務。貧困村和所在縣鄉當前的工作重點就是脫貧攻堅。目標不變、靶心不散、頻道不換。2020年全面建成小康社會之后，我們將消除絕對貧困，但相對貧困仍將長期存在。到那時，現在針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉村振興戰略架構下統籌安排。這個問題要及早謀劃、早作打算。”[1]中共中央、國務院發布的《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》也單列第十章指出：把打好精準脫貧攻堅戰作為實施鄉村振興戰略的優先任務，推動脫貧攻堅與鄉村振興有機結合相互促進。推進貧困地區脫貧攻堅與鄉村振興銜接融合相關工作已經刻不容緩、時不我待。

可以說，推進烏蒙山貧困地區鄉村振興與精準扶貧銜接融是貫徹落實國家發展戰略的重要工作，也是烏蒙山貧困地區鄉村振興與精準扶貧銜接融合的必由之路。梳理烏蒙山貧困地區鄉村振興與脫貧攻堅之間的關系和銜接融合邏輯研究，一是要梳理清楚兩大戰略在烏蒙山貧困地區“三農”發展中的歷史階段定位和關系，二是要梳理清楚兩大戰略之間的相互作用。

（一）精準扶貧與鄉村振興兩大戰略是烏蒙山貧困地區“三農”發展中相互銜接又各有側重的兩個歷史階段，兩個階段統一于烏蒙山貧困地區與全國同步建成全面小康和農業農村現代化過程

2017年黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，中央、國家2018年頒布《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》、《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，云貴川三省也相繼出臺了各省鄉村振興戰略規劃、實施方案等，在這些指導意見、規劃和方案中，都提出要求：促進鄉村振興戰略與脫貧攻堅的銜接融合，在政策層面對二者的銜接融合提出了方向和要求。

從二者關系看，鄉村振興與脫貧攻堅既相統一又有區別，既相聯系又各有側重。鄉村振興與脫貧攻堅同為解決我國農業農村農民發展問題的兩個不同歷史階段，脫貧攻堅主要解決農民貧困問題，鄉村振興則要解決農業農村現代化和農民生活富裕問題，產業、生態、鄉風、治理等在脫貧攻堅中作為手段服務于脫貧目標和任務，但在鄉村振興中，產業、生態、鄉風、治理等則從手段轉化為發展目標，兩大戰略各有側重，但我們不能由此割裂兩者的聯系與統一，兩者在時段上有重疊、要素上有融合、措施上有銜接、性質上有共性、目標上同向。兩個階段既分工又合作，分別重點攻克烏蒙山貧困地區與全國同步建成全面小康和同步實現農業農村現代化各階段的任務和難題。

（二）精準扶貧為烏蒙山貧困地區鄉村振興提供了堅實基礎，脫貧攻堅的成功與成效決定了鄉村振興的起點與起步，鄉村振興的起步與發展決定了貧困群眾的持續發展與貧困問題的根本解決

鄉村振興離不開脫貧攻堅，脫貧攻堅是鄉村振興的前提和基礎，2013年習近平總書記提出精準扶貧以來，烏蒙山貧困地區減貧事業取得歷史性成就。從農業農村歷史發展階段來看，脫貧攻堅旨在徹底消除絕對貧困，通過脫貧攻堅行動，農業農村農民生產生活基礎條件改善，解決了貧困農村發展路徑和平臺初步建設、領導保障機制和外部資源匯聚引導機制探索和經驗積累、農村勞動力素質初步提升、發展動力開發啟動等問題，為下一步烏蒙山貧困地區的鄉村振興奠定了堅實基礎。

鄉村振興作為新時代“三農”工作的總抓手，直指農業農村現代化目標，關乎烏蒙山貧困地區農業農村農民發展大計，脫貧攻堅成效和經過脫貧攻堅改善的條件、打造的產業基礎、培育的貧困人群發展能力等直接影響到烏蒙山貧困地區鄉村振興的基礎是否牢靠和起點高低。同時，烏蒙山貧困地區鄉村振興的啟動與發展反過來能鞏固和擴大扶貧成果，為實現共同富裕提供堅強保障和根本解決路徑，鄉村振興中產業、環境、鄉風、村治、致富等方面全面發力，是徹底解決烏蒙山貧困地區農村貧困現象的根本途徑。

國務院參事室特約研究員劉奇提出：“脫貧攻堅戰正處于三年攻堅期，鄉村振興正處于‘三年取得重大進展’關鍵開局年，兩大戰略的政策契合度、實踐銜接度關乎后三年工作事半功倍還是事倍功半。”[2]可以說，兩大戰略相互銜接、相輔相成、互為促進，銜接融合得好，則事半功倍，大成可期，銜接融合不好，則事倍功半，農業農村現代化和農民致富就有可能要走彎路。

二、烏蒙山貧困地區鄉村振興與精準扶貧兩大戰略構成要素

“精準扶貧戰略是涉及政治、經濟、文化、社會、生態等多個要素的有機系統。”“包括人才、資金、物料、信息、技術、資源、產業、組織、教育、文化、環境等。”“鄉村振興戰略的實施同樣涉及資源的合理配置，涉及人、財、物、信息技術等資源與產業、組織、文化、環境等的科學結合及合理作用問題，是一個包含人才、資金、物料、信息、技術、產業、組織、教育、環境等異質要素的復雜系統。”[3]這些構成要素的耦合形成一個銜接融合體。（見圖1）。

圖1 鄉村振興與精準扶貧構成要素耦合圖

山東行政學院相學梅副教授提出的這套系統要素較為準確地反映出當前兩大戰略的銜接融合構成要素和一般運動機制，但是，在具體運用此要素體系和運動機制分析問題、指導實踐的過程中，則需要具體問題具體分析，因地制宜，精準施策。亦即要素還是這些要素，但要素表現的形式和所處的地位則不盡相同，機制還是這個一般機制，但機制在不同的縣域、村落甚或行業、具體某個問題中則可能運行各有差異。

因此，我們在分析烏蒙山貧困地區精準扶貧與鄉村振興兩大戰略系統的構成要素時，應在充分調研的基礎上，準確把握烏蒙山貧困地區政治、經濟、文化、社會、生態等特征，比如政治上具有優秀的傳統革命基因滋養，云南、貴州、四川烏蒙山區歷來被譽為中共革命圣地，云貴川三省在抗日戰爭和解放戰爭中擴紅擴軍輸送了大量革命戰士，政治上擁護習主席、擁護黨中央的領導深入人心深入骨髓，烏蒙山貧困地區群眾深受這種政治基因的影響，這也是烏蒙山區政治基因里面獨特的要素。

經濟要素上的表現也各有不同，四川作為西部經濟條件較好的大省，其經濟結構、經濟體量、經濟活力等長期處于西南三省領先位置，這幾年貴州在大數據等新技術領域發展較快，云南有較好的自然資源優勢等等，可以說各具特色，在發展烏蒙山貧困地區的鄉村振興和開展精準扶貧時，要清楚看到，經濟要素在烏蒙山云貴川各區域的表現形式、發展模式和一二三產業所處的地位不盡相同、差異不小，有的鄉村可能就會出現無經濟產業的情況，所以有的地方采取易地搬遷等形式，重新聚集要素，發展產業，激活經濟要素，帶動脫貧，促進鄉村發展。在社會、文化、生態等方面，也存在這樣的差異性。

總之，要充分把握烏蒙山貧困地區精準扶貧和鄉村振興兩大系統各要素的特殊性，一是厘清這片區域精準扶貧和鄉村振興與其他集中連片特困區有何區別，二是要充分把握烏蒙山貧困區域各縣區、鄉村兩大戰略要素的表現特征。做到了精準掌握，形成了科學認知，才能準確把握好兩大戰略的銜接融合節奏和整體推進。

三、烏蒙山貧困地區鄉村振興與精準扶貧銜接融合的要點和內容

基于對要素體系分析，我們便可根據要素結合邏輯和框架體系，分析兩大戰略銜接融合的要點，結合我國烏蒙山貧困地區精準扶貧的特點和鄉村發展的實際，可從以下六個方面對烏蒙山貧困地區鄉村振興與精準扶貧的銜接融合進行分析。

（一）推進烏蒙山貧困地區鄉村振興與脫貧攻堅“發展經驗”的銜接和融合

脫貧攻堅與鄉村振興的銜接和融合首先要充分認識、繼承和創新前者的發展經驗以更好地推動后者的發展，促進共同發展。脫貧攻堅（精準扶貧）經過6年的實踐，烏蒙山貧困地區已經探索出一條行之有效的農業農村扶持發展之路，以地處烏蒙山集中連片特困區核心地帶的昭通市為例，形成了“堅持以脫貧攻堅統領經濟社會發展全局、以黨的建設統領推動各項工作落實,探索實踐以群眾工作為主線的‘133’工作思路”，“實施精準扶貧精準脫貧基本方略，精準把控每一環節，扣好脫貧攻堅‘四粒扣子’，切實做到‘量身定制、對癥下藥’”，“不當愚公當智叟、搬不動山就搬人，探索創新‘進城、入鎮、進廠、上樓’模式，以大規模易地扶貧搬遷推動貧困群眾既‘挪窮窩’更‘斷窮根’”，“堅持以高度組織化為根本，突出抓好‘三個全覆蓋’，用新理念新機制新技術補齊高原特色產業發展短板，為脫貧攻堅提供強有力的產業支撐”，“建立精準對接平臺機制，以高度組織化推動勞動力穩定有序就業，將人口包袱轉化為人力資源優勢”，“緊扣村出列戶脫貧標準，扎實推進農村基礎設施建設，讓廣大群眾在看得見、摸得著的實惠中共享發展成果”[4]等經驗，可以說貧困地區各級黨政機關和干部已經能非常熟練地掌握工作方法，具有較強的識別和施策能力，在資金引進與管理、產業項目立項與實施、人財物的調配與統籌、農村治理方法與能力等方面都有了極大的提升，這些脫貧攻堅中積累的發展經驗和能力，極大地提高了貧困地區各級領導干部工作的整體素質。在鄉村振興中要不斷強化和發揮脫貧攻堅積累下來的經驗，繼續發揮精準識別和精準施策在鄉村振興中的運用，做到政策上、產業上、治理上、人居環境改善和自然環境保護上、發展目標上精準把握情況和精準施策，把“脫貧經驗”升級推進形成下一步指導鄉村振興的“振興經驗”，實現兩種經驗銜接和融合效益倍增。

（二）推進烏蒙山貧困地區鄉村振興與脫貧攻堅“時間空間”的銜接和融合

脫貧攻堅與鄉村振興兩大戰略時間上的銜接和融合分為絕對時間和相對時間兩個層面。從絕對時間上看，從2018年到2020年兩大戰略同時推進，脫貧攻堅要在2020年完成，2020年鄉村振興要取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成。從相對時間上看，從2020年至2050年甚至更長時間，2020年脫貧攻堅完成，絕對貧困消除，但相對貧困在相當長一段時間內還會依然存在，廣大農民與城市居民之間的收入還需相當長的時間來縮小差距以最終實現共同富裕，在相對貧困現象未消除之前，扶貧與鄉村振興兩個戰略依然在時間上相互疊加。緊緊把握時間上的銜接和融合，是要防止思想上的松懈和人為地從時間上割裂二者銜接融合等問題的出現。

推進脫貧攻堅與鄉村振興兩大戰略空間上的銜接和融合要把脫貧攻堅所涉及到的地理、土地、人口、資源、產業等空間布局與鄉村振興相應空間布局統籌起來。比如，《云南省鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》提出：“優化城鄉空間布局。堅持鄉村振興和新型城鎮化雙輪驅動，統籌城鄉國土空間開發格局，優化鄉村生產生活生態空間，分類推進鄉村振興，構建城鄉協調聯動的發展格局。”比如在易地搬遷中形成的新人口聚居地，鄉村振興規劃的制定應充分考慮因易地搬遷所形成的新人口布局空間等帶來的變化，抓住人口重新匯聚集中帶來的鄉村振興發展機遇。產業扶貧中推進的鄉村旅游產業、資源匯聚型產業、新興資源引進開發組建型所帶來的產業布局空間和資源匯聚流動空間，鄉村振興在推動產業興旺中應充分考慮因扶貧而產生的資源流動和產業布局的新變動，合理布局鄉村振興產業發展空間結構。可以說，推進鄉村振興與脫貧攻堅空間融合是有效增強兩大戰略發展科學性和效率度的必然選擇。推進空間銜接融合過程中，要“堅持人口資源環境相均衡、‘三區三線’劃定相銜接、鄉村生產生活生態相協調、經濟社會生態效益相統一，打造綠色集約高效生產空間，營造宜居適度生活空間，保護山清水秀生態空間。”[5]

（三）推進烏蒙山貧困地區鄉村振興與脫貧攻堅“政策制度”的銜接和融合

脫貧攻堅的政策制度從對貧困人口的精準識別、五個一批制度安排、項目資金政策支持、易地搬遷、危房改造、基礎設施建設、教育扶貧、東西部合作、產業扶貧等都進行了全面的制度政策安排和配套，要全面推進這些制度政策與鄉村振興戰略進行銜接融合，在頂層設計和技術操作兩個層面進行政策疏導，打通兩大戰略中政策銜接融通的梗阻，防止政策赤貧或斷裂，在制度政策上做好進一步融通，比如貧困創業貸款還款政策中存在還款周期短，支持扶持貧困戶創業致富的持續性較弱等問題，在遵循市場規律的基礎上，應該進一步緊跟貧困對象或剛脫貧的人群，以更加科學有效的方式繼續保持或加大金融扶持力度，做到政策的升級更新和前后銜接，否則就會出現釜底抽薪、新增矛盾甚至再次返貧情況，這也不利于鄉村振興的實施。

2019年3月7日，習近平總書記在參加甘肅代表團審議時提出：“貧困縣摘帽后，也不能馬上撤攤子、甩包袱、歇歇腳，要繼續完成剩余貧困人口脫貧問題，做到摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管。”國家也提出了“摘帽不減政策”的工作要求，在具體操作中不能簡單機械理解摘帽不摘政策，求是網發表評論也提出：“各項利民、便民舉措和政策的傾斜不應該因為地區的“摘帽”而停止，而要對脫貧攻堅實踐中暴露出的突出問題和薄弱環節跟進出臺相應的政策措施，使脫貧政策更接地氣、更為精準、更有底氣。”[6]

也就是說，政策傾斜的方向不變，但政策制定要堅持問題導向和實事求是原則，隨著問題、任務、要求的變化而進行調整，對于貧困程度深、貧困面大、貧困現象復雜的烏蒙山貧困地區來講，在堅決貫徹落實“摘帽不摘政策”要求的基礎上，要做好脫貧攻堅和鄉村振興的政策銜接和政策調整的評估論證決策機制。可以說，政策制度的銜接和融合是推進兩大戰略協同發展的重要保障，沒有政策制度的延續和升級，不可能實現鄉村振興戰略和扶貧成果的長期鞏固。

（四）推進烏蒙山貧困地區鄉村振興與脫貧攻堅“目標方向”的銜接和融合

脫貧攻堅的總體目標是“兩不愁三保障”。鄉村振興的目標分為四個階段：2020年鄉村振興要取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；2022年鄉村振興戰略取得重大突破，制度框架和政策體系初步健全；2035年鄉村振興要取得決定性進展，農業農村與全國同步基本實現現代化；2050年要實現鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富目標全面實現。在這四個階段中，要分別對產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕五大方面的主要指標進行量化，科學制定預期性指標和約束性指標。

脫貧攻堅“兩不愁三保障”目標是政治任務，所涉及到的指標必須完成，政府主導、社會參與和市場運作作為輔助的特征非常明顯。鄉村振興中有約束性指標也有預期性指標，從中央的實施意見來看，要充分發揮市場決定性作用和更好發揮政府作用，市場地位更加凸顯。不管通過什么方式，兩大戰略的目標方向是一致的，在鄉村振興中，必須充分發揮政府的引導作用，防止資本下鄉與民爭利等情況發生，在土地流轉、資產變資本、資金變股金、農民變股東以及產業規劃的導向等方面要始終保持清楚明白的政治方向和脫貧富民的目標不變。

（五）推進烏蒙山貧困地區鄉村振興與脫貧攻堅“路徑方法”的銜接和融合

推進兩大戰略“路徑方法”銜接融合要堅持應用盡用、共用共享、開拓創新的原則，把脫貧攻堅路徑方法延伸拓展到鄉村振興中來。比如昭通市脫貧攻堅“133”工作思路、五個一批、六個精準、十大行動等路徑方法成效顯著，在推進鄉村振興戰略中，應做好路徑方法對接。“應用盡用”是對工作成效顯著、符合鄉村振興發展規律的路徑方法要盡量沿用；“共用共享”是在推進脫貧攻堅和鄉村振興時路徑方法盡量要做到一套措施，雙重效益，脫貧攻堅中探索出來的優秀路徑方法要在鄉村振興中使用共享；“開拓創新”是對脫貧攻堅中探索出來的路徑方法進行升級優化，根據新問題、新要求、新趨勢的發展變化對脫貧攻堅中形成的優秀路徑方法進行創新和拓展，最終實現兩大戰的路徑方法有機銜接和深度融合。

（六）推進烏蒙山貧困地區鄉村振興與脫貧攻堅“系統戰略”的銜接和融合

從宏觀層面推進鄉村振興與脫貧攻堅的銜接融合，應該用系統思維來思考，實現戰略層面的銜接融合。習近平總書記在談到實施鄉村振興戰略中要注意處理好四個關系：一是長期目標和短期目標的關系；二是頂層設計和基層探索的關系；三是充分發揮市場決定性作用和更好發揮政府作用的關系；四是增強群眾獲得感和適應發展階段的關系。這為我們更好地理解和推進鄉村振興與脫貧攻堅“系統戰略”的銜接和融合提供了指導：一是鄉村振興是長遠目標，最終要實現農業農村現代化，脫貧攻堅則是短期目標，到2020年在現行標準下實現貧困人口脫貧、貧困村出列和貧困縣摘帽。要把短期目標融入長遠目標，用長遠目標引導短期目標。二是鄉村振興頂層設計與脫貧攻堅微觀政策的銜接融合，“鄉村振興戰略側重于從頂層設計角度為農村發展指明方向，是一個系統工程，意在促進農村經濟、文化、社會、生態的全面發展和整體提升。精準扶貧從致貧的因素出發，針對不同原因，采取不同的扶貧措施，幫助每一個貧困戶脫貧，側重于微觀政策。”[7]要處理好頂層設計和微觀政策的銜接融合。三是鄉村振興與脫貧攻堅在充分發揮市場決定性作用和更好發揮政府作用銜接融合方面，鄉村振興要抓住“錢、地”等關鍵環節，政府做好制度政策保障工作，科學引導資本下鄉，充分發揮市場決定性作用，也要抓好公共性、服務性、導向性工作，做好與脫貧攻堅的銜接，共同促進群眾增收。四是融通脫貧攻堅和鄉村振興共同的價值追求目標，補齊農村發展和民生短板，實現增收致富，增強群眾獲得感，同時鄉村振興也要基于脫貧攻堅打下的基礎，結合財政收支情況，制定與烏蒙山區貧困縣（區、市）農業農村發展相適應的后續銜接發展目標。

四、小結

作為國家扶貧攻堅六大片區之一的烏蒙山集中連片特困地區，脫貧攻堅只是發展的第一步，在國家精準扶貧戰略有力推動下，這第一步邁出了堅實步伐，但烏蒙山貧困地區的發展任務依然艱巨，要徹底消除貧困現象，同全國一同實現現代化目標，實現烏蒙山貧困地區鄉村振興是第二步，我們切不可人為割裂二者的聯系，另起爐灶，造成國家資源的巨大浪費，要認真研究從第一步到第二步的跨越，把精準扶貧與脫貧攻堅兩大戰略緊密結合起來，充分激活兩大戰略要素銜接融合機制，才能不斷鞏固和擴大精準扶貧的偉大成果，才能有效推進烏蒙山貧困地區的產業、生態、鄉風、治理和生活水平的全面發展和進步。