電子檔案單軌制管理的關鍵問題研究

薛四新/清華大學檔案館

2016年4月，國家檔案局發布《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》，提出“有條件的部門開展電子檔案單套制、單軌制管理試點”[1]要求，旨在引導各單位逐漸地將信息化環境下生成的原生電子文件，無需打印成紙質僅以電子方式進行歸檔和保管，促進電子文件管理走向科學化。這不僅能夠降低電子環境下文件檔案管理的行政運營成本，而且能夠提升管理工作能力和效率，實現電子文件的電子化歸檔和電子檔案的系統化保管。中國石油、中國石化、天津軌道集團、交通銀行、福建福清核電、江蘇核電、國泰君安等33家企業率先被國家檔案局和國家發展改革委遴選為電子文件歸檔和電子檔案管理的第一批試點單位；截止到2019年4月，此33家企業全部通過了試點驗收[2]。試點工作的開展推動了檔案領域信息化系統建設和現代化管理業務開展，促進了以“電子為主紙質為輔”的檔案工作新業態的快速形成，標志著我國電子文件和電子檔案單軌制工作進入了快速發展的新軌道。總結和分析這些試點工作的開展，就會發現推行單軌制，要想達到電子文件電子化可信歸檔和電子檔案系統化安全管理的理想狀態，還有許多難關需要突破，重點體現在以下幾個方面。

一是單軌制政策難以徹底執行。各單位基于系統開展管理工作時，依然會產生一些紙質文件，歸檔時雖然對紙質文件進行掃描處理，但仍然會同時將紙質文件進行歸檔保存。二是電子文件的檔案化處理缺乏標準和規范。歸檔電子文件是否需要電子簽章、電子簽名，是否需要進行唯一標識和編號，歸檔電子文件是否需要進行封裝以及如何封裝等，缺乏系統層面的電子檔案數據結構和存儲標準的質量要求。三是電子檔案的質量檢查不夠全面。目前主要進行電子檔案四性檢測，但缺乏對電子檔案的查重處理、電子檔案存儲格式（如OFD、PDF）的標準符合性檢測。四是電子檔案的入庫處理和數據庫建設不夠精細。電子檔案的“原件”“衍生件”“備份件”是否需要進行分庫保存，如何在網絡環境下保障電子檔案原件的憑證性還有待深入研究。五是電子文件在線歸檔系統的功能不夠全面、自動化處理程度不夠強大。哪些業務可以由系統自動進行，哪些業務需要人工參與，自動化處理過程中系統與檔案人員職責如何界定？這些問題需要認真思考。六是跨網絡、跨平臺的歸檔處理業務如何更方便、更安全地進行？離線的檔案移交和數據交換如何確保電子檔案不丟失、不被篡改？解決這些問題的關鍵在于分析電子文件可信歸檔和電子檔案安全保管的業務框架，細化每個業務過程及其具體的實施策略和方案，從系統功能、數據結構、業務規則和技術實現等方面制定更為詳細的電子檔案管理標準和規范，引導和指導單軌制工作的有效開展。

1 電子文件可信歸檔和電子檔案安全管理的業務框架

歸檔是文件轉變為檔案的關鍵業務過程，是檔案機構及其人員接管文件管理權限的起點。電子環境下，機構各類電子文件是在各業務部門使用的辦公自動化系統（OA）、企業資源管理系統（ERP）、財務系統、電子政務或電子校務等各類前端的業務系統或終端電腦上形成。這些業務系統通常是以圍繞其職能活動過程的“事項”形成各類數據、記錄和文件，并多以關系型數據庫方式在業務系統中進行結構化存儲[3]。早期建設的一些業務系統基本都缺乏文件歸檔功能，由此在啟動電子檔案單軌制工作時，首先需要對這些尚無歸檔功能的業務系統進行升級改造，增加電子文件歸檔處理功能；同時，也需要對檔案人員正在使用的檔案管理信息系統的歸檔接收和登記入庫的功能進行改進，甚至需要重新開發增加新功能。譬如，增加四性檢測功能、電子檔案的憑證性驗證、電子檔案的封裝和格式轉換等功能。圖1梳理了基于系統開展電子文件電子化可信歸檔和電子檔案系統化安全保管的關鍵業務。其中，文件捕獲整理和文件歸檔處置是生成電子文件的業務系統中應具備的歸檔功能，歸檔文件質量檢查、電子檔案入庫處理、檔案管理系統（通常包括檔案長期保存、檔案管理和檔案利用三類系統）是電子檔案系統應具備的必要功能。

圖1：基于系統的電子文件歸檔和電子檔案管理的業務框架

從圖1可以看出，單套制工作模式下，前端業務系統需要新增電子文件的檔案化處理和電子化歸檔功能，后端的檔案管理系統需要增加電子檔案入庫前的質量檢查、憑證性驗證和入庫后的基于“分庫”思想的精細化管理功能。特別的，基于系統開展電子文件歸檔和電子檔案管理需要一個安全可信的公共支撐環境，譬如需要實現電子簽章的CA認證服務、需要有前后統一和管理連續的電子文件與電子檔案接口標準與技術規范。電子檔案來自于不同行業、不同種類的業務及其系統，有電子公文、電子會計檔案、產品數據檔案、工程基建圖紙與三維模型、信息化項目、錄音錄像等各種類型，即便是同一類型的檔案，也會由于業務系統的建設具有技術平臺、數據存儲和技術方案的不同而具有異構性和非標準性。由此，單套制歸檔業務中最基礎、最重要的任務就是確定業務系統中文件、記錄和數據的歸檔范圍、歸檔文件及其元數據的捕獲方式與檔案化處理規范。不同種類文件的檔案化處理要求和方法也需要進行個性化定義和程序化約定。目前，通過試點的33家單位，主要在電子公文、電子會計檔案和CAD文件電子化歸檔方面進行了一些有益的探索和試驗，建立了一定范圍內電子文件單軌制管理的應用系統，積累了一定的基礎和經驗，但依然還有很多難點和重點問題需要進行突破，特別是在電子文件的可信性、電子檔案的憑證性和檔案數據庫的精細化管理等方面，需要進一步結合單軌制業務模式進行深入探索和研究。

2 電子檔案單軌制管理的重點難點及其突破路徑

實行單套制管理，業務系統和檔案系統的升級改造是不可避免的。就目前已經通過驗收的單軌制試點工作情況看，各單位基本上是對某個系統中形成的某個類型的電子文件實現電子化歸檔，其中共性的、重點難點問題還需要進一步提煉和總結，才能夠進一步促進單軌制業務的全面推進。本文針對圖1中提出的單軌制業務框架，重點從可信生態環境的建設、電子文件電子化可信歸檔、電子檔案分庫管理三個方面闡述應進一步重點解決的重點和難點問題。

2.1 可信生態環境的建設

云計算、區塊鏈、人工智能等新技術的快速發展和廣泛應用，推動了各行各業信息化系統的普及與深化，電子文件廣泛生成但缺乏科學有效的管理，造成業務系統因滯留了大量的歷史文件而運轉效率低，系統維護和數據備份的成本高，系統升級時造成數據丟失等系統隱患和數據失信等問題[4]。這是當前單軌制實施最大的障礙，解決這一問題，需要重點從以下幾個方面進行突破。

第一，建立電子文件歸檔和電子檔案管理的標準規范和管理制度體系，促進機構內部電子文件管理文化的逐步建立和單軌制工作的有序開展。機構內部任何一名員工都可能是電子文件的形成者，每位員工應對其制作、使用和歸檔的電子文件的真實性、完整性和有效性負責，電子文件單軌制工作的順利開展必須是全員參與和整體行動[5]，任何一個環節的疏漏都會造成潛在的風險與隱患。

第二，建立面向各個業務系統共享使用的統一數據接口和統一編碼服務系統，保障各類電子文件交換和共享使用時的一致性、便捷性和有效性。電子檔案管理工作是將各業務系統中形成的各種類型的電子文件進行逐步聚合并進行系統化關聯管理的過程，這就需要每類電子文件在共享使用、數據交換，特別是歸檔時按照電子檔案管理的具體要求進行規范化統一處理，需要對每一份電子文件賦予唯一標識，以確定其來源與身份，因此應從機構全局設計和規定每類電子文件的編碼規則，就像為機構內部每個部門、每個人員、每個系統賦予唯一代碼一樣，機構需要從全局角度規定每一類電子文件的編碼規則，確保每份電子文件形成時就具有唯一的編號，以及與每份電子文件相關的文件與附件能夠通過電子文件的編碼建立關聯關系。

第三，建立面向各個業務系統和檔案系統共享使用的數字簽名、身份認證、時間戳等公共服務設施與系統及其使用規范，保障電子文件和電子檔案的法律效力和原始憑證性。推行單軌制工作，不僅僅要在電子文件歸檔時使用電子簽章，更需在電子文件形成的關鍵業務如起草、審核、批復和發布等環節記錄其證據信息，保障關鍵過程的真實可信；同時，還應在檔案接收、入庫、鑒定、處置和格式轉換、數據遷移等可能造成電子檔案被修改的關鍵業務環節使用數字簽名和時間戳，保障電子檔案管理業務過程信息的可追溯性。

由此，各單位在推行電子文件單軌制時，不僅僅是局部的業務系統的功能改造，更重要的是機構全局的電子文件管理文化和可信運作體系的形成。

2.2 電子文件的可信歸檔

電子化可信歸檔是單軌制工作的關鍵業務，它涉及歸檔部門和檔案部門雙方的業務協同與信息交互、標準規范的共同制定和一致遵從，以及電子文件管理對象與權限的轉移和交接。“一鍵自動歸檔”[6]和可信歸檔的實施是單軌制工作需要達到的理想效果，要實現這一目標，還需要重點從以下幾個方面進行突破。

第一，建立歸檔移交的業務規范，開發能夠實現自動化處理的系統功能，確定歸檔移交過程中相關責任者的職能和系統承擔的角色。電子文件歸檔不再像紙質檔案一樣需要進行組卷，而是以“件”為單位進行歸檔，“組件”則成為歸檔系統必備的功能。它是以“事項”為單位將事項辦理過程中的主文件、附件及相關依據性文件進行歸類、排序和編號，形成符合電子檔案管理要求“歸檔件”，這個過程需要檔案部門與文件形成部門（復雜的事項通常會涉及牽頭部門和多個參與部門）對現有系統中文件的形成規律和存在形態進行詳細分析，明確歸檔責任部門、實施歸檔的業務系統、歸檔范圍、歸檔計劃、歸檔電子文件的數據格式與有效性構成要素、歸檔文件整理方法和歸檔實施的技術路線，確定歸檔移交的業務規范和技術標準并基于此開發歸檔移交的系統功能。“歸檔件”移交是歸檔部門與檔案部門之間的業務交互并通過系統進行實現的過程，即歸檔部門需要給予業務系統發起歸檔任務并發送消息給檔案部門及其使用的檔案系統，檔案系統需要對“歸檔件”進行質量檢查、確定是否入庫、返回歸檔成功與失敗消息，并記錄歸檔過程信息。要想完全實現系統自動化處理，則需要預先針對每個業務系統中每類事項形成的每件電子文件進行詳細分析，設計歸檔策略和歸檔業務的處理規則，明確系統自動化處理的功能與歸檔相關責任者之間的角色關系。因此，系統自動化功能的實現是需要預先將責任者的職能及其業務規律和工作標準嵌入到系統中，由系統代替人工完成任務，這將會帶來電子環境下系統自動化處理業務的電子簽名責任，以及文件和檔案人員角色變化等相關問題[7]。

第二，建立電子檔案管理的技術規范，檢查歸檔電子文件的質量，采用技術方法確保電子檔案歸檔過程的可信性。電子檔案的質量要求和長期保存方法決定了歸檔電子文件整理和移交的技術標準，電子文件元數據結構、電子文件的組成要件、電子文件的存儲格式、歸檔時如何“組件”、是否需要進行封裝等都是電子文件歸檔系統功能開發前要確定的技術規范。目前多數檔案系統實現的四性檢測功能是參照《文書類電子檔案檢測一般要求》（DA/T 70-2018）進行設計，主要從電子文件信息包的規范性，電子文件的元數據、內容信息及其關聯性等方面對其真實性、完整性、有效性和安全性進行檢查，但是普遍缺乏對電子文件存儲格式的標準符合性進行檢測，如歸檔的一份OFD文件是否符合國家標準《電子文件存儲與交換版式文檔》（GB/T 33190）中的相關規定和存檔保管的要求。一個符合GB/T 33190要求的OFD格式文件可以是包括元數據、文本和圖像3層結構的電子文件，如果僅以圖像方式進行歸檔形成的電子檔案，是無法支持全文檢索、文件內容信息語義關聯和目錄索引等功能的。另外，電子文件歸檔過程中通常需要采用商用密碼算法對歸檔信息包、歸檔電子文件及其組件生成數字摘要等技術，以保障歸檔過程的可信性，更重要的是可以支持電子檔案“查重”功能的實現，并確保已歸檔的電子檔案信息包不再重復歸檔，已歸檔的多個部門共享使用的一份電子文件不再被重復歸檔。譬如，一份電子合同已由法務部歸檔，在會計憑證歸檔時該份電子合同就沒必要作為合同付款業務記賬憑證的附件再次歸檔，只需要建立記賬憑證與歸檔電子合同的關聯即可。系統“查重”功能的開發不僅能解決各機構內部共享使用的電子文件重復歸檔問題，而且能夠促進機構信息化規劃人員重新思考多個業務系統實現電子文件歸檔業務的協同與集成，甚至會觸發機構人員從全局角度研究如何優化和重組機構內部的跨部門的信息化系統體系結構，通過建立公共的電子文件服務中心，實現系統間的文件共享，增強電子文件的科學管理和有效利用。

2.3 電子檔案的分庫管理

基于分庫思想實現電子檔案的精細化管理，是許多試點單位按照檔案的歸檔件、長期保存件、復制件或利用件等基本形態，以及檔案機構內部的網絡與基礎設施情況而采取的技術方案。要想實現對檔案資源的精細化管理，還需要重點從以下兩個方面進行突破。

第一，依據電子文件歸檔和電子檔案管理的實際環境，科學設計和合理規劃檔案數據庫，支持電子文件可信歸檔和電子檔案的長期保存與有效利用。如圖1所示，一個支持精細化檔案業務管理的信息系統，在數據庫建設時，通常會設計歸檔文件庫、檔案長期保存庫、檔案管理庫、檔案利用庫、憑證庫和備份庫等。其中，歸檔文件庫是臨時的，當歸檔文件通過質量檢查入庫后轉變為電子檔案，歸檔文件就可以刪除；檔案長期保存庫用來保存原生電子文件及其歸檔時按照電子檔案保管要求而形成的電子檔案的“原件”，維護電子檔案的原始憑證性，通常以物理隔離（如刻錄成光盤、存儲在單獨的服務器）方式進行專門保管，有條件的單位可以考慮建立專門的電子檔案庫房與長期保存系統；檔案管理庫支持檔案人員利用檔案管理信息系統開展檔案的歸檔接收、質量檢查、入庫處理、鑒定處置、格式轉換、數據遷移、統計檢索、公開發布和出庫移交等業務，其存儲的數據包括檔案目錄、檔案復制件和檔案業務過程記錄，用于支持檔案管理業務的實現與審計，以及檔案工作的統計分析與輔助決策；檔案利用庫是檔案機構面向用戶提供開放檔案的查詢、檢索和瀏覽的數據庫，或者針對特定或專門的檔案利用者而臨時生成的個性化檔案數據庫，利用庫中的檔案是檔案管理庫的子集。具體實施時，檔案利用庫與檔案管理庫可以是邏輯權限上的區分，也可以是物理上的單獨存儲，這與檔案部門開展利用服務的業務范圍和網絡環境及其安全要求有密切關系；憑證庫是用于支撐電子檔案可信管理而設計的，專門用于記錄電子檔案的憑證信息并支持電子檔案憑證性驗證，是獨立于檔案的長期保存庫、管理庫和利用庫的數據庫；備份是為應對突發事件而由系統運行維護人員開展的一項日常業務，所形成的備份庫內容主要包括檔案系統程序、前述各類檔案數據庫和系統運行基礎數據等。

第二，制定電子檔案相關的數據庫管理和運行維護方案，處理好多個檔案數據庫間的數據同步問題，保障多個檔案數據庫中同一份電子檔案在內容信息上的一致性。檔案數據庫是檔案系統正常運行和檔案業務順利開展的基礎支撐，檔案數據庫中各類檔案的分類、組織、關聯、存儲格式與存儲空間等都需要有明確的技術實施方案，歸檔文件在通過質量檢查后，入庫時應依據長期保存庫、檔案管理庫的要求分別進行處理，長期保存庫中的電子檔案通常以檔案信息包的形式進行整體性的保管，以維持檔案入庫時的“原貌”，因此電子文件的元數據、內容和結構等通常以格式化文件的形式進行統一封裝，譬如文檔類文件三層結構的OFD或PDF就是其中一個典例，也就是說長期保存庫中存儲的電子檔案應為歸檔入庫的“原始件”；對于檔案管理庫，在檔案管理系統接收歸檔文件入庫時，通常需要對歸檔文件信息包進行拆分，形成電子檔案元數據和檔案目錄數據庫，并以關系型數據庫方式進行管理，以方便檢索、查詢和統計，檔案管理庫中的電子檔案通常采取降低分辨率、增加水印、加蓋電子簽名等技術，保障網絡化環境下檔案系統的高效、安全和可靠運行，但是需要保障電子檔案的元數據和內容信息在多個數據庫中是一致的，因此多個數據庫的結構設計和多個數據庫之間的檔案信息的一致性是數字檔案館建設和運行維護需要解決的又一重點問題。

3 結語

電子化單軌制是實現電子文件科學管理的主要途徑，是檔案機構未來開展現代檔案管理工作的一項重要業務。由于各單位的信息化程度、水平和實施范圍參差不齊，同一單位的不同系統中形成的電子文件，在數據結構和存儲格式等方面也不完全相同，因此在實施電子化歸檔時，需要針對每個業務系統中的每類電子文件進行個性化的分析，并設計和開發特定的歸檔處理功能，實現對每類現有業務系統進行功能升級和改造，這其中最重要的還是需要 檔案部門制定電子文件歸檔和電子檔案管理的統一標準和技術規范，如此才能從系統功能開發和數據結構設計的微觀層面推動單軌制業務的科學開展和規范實施。