縣級公共資源交易改革的實踐與思考

許小妍 劉長貴

[摘 要] 為進一步深化“放管服”改革，優化營商環境，各地對公共資源交易進行整合，建立統一交易平臺或綜合監管與行業監管相結合的模式，從公共資源交易體制、交易規則和交易平臺等環節維護公共資源交易市場公開、公平、公正。

[關鍵詞] 縣級公共資源交易；監管；探索；平臺

中圖分類號：D035.4 文獻標識碼：A

我國公共資源交易改革仍處于發展初期，各地在公共資源平臺建設運行和監督管理中暴露出不少問題，如交易市場重復建設、平臺運行不規范、公共資源交易服務和監督職責不清等。因此，整合工程建設、土地使用權、國有產權交易、政府采購等交易市場，建立統一的公共資源交易平臺勢在必行。 2015年8月10日，國務院辦公廳印發了《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（以下簡稱“方案”），對全國公共資源交易改革作出指導性意見。

根據“方案”要求，各地加快對公共資源交易進行了改革，整合各類公共資源交易平臺，提高公共資源交易透明度，要達到平臺之外無交易的目標，但是在改革過程中，仍出現了不少問題，比如：管辦不分、監管體制不一、電子招投標平臺重復建設等。筆者在公共資源交易領域工作多年，同時有幸親身參與了江蘇省公共資源交易改革的工作實踐，對公共資源改革有了一些淺顯的思考，對相關關鍵點的工作感悟如下。

一、公共資源交易改革存在的主要問題

（一）頂層設計滯后，縣級監管模式“百花齊放”。在國務院辦公廳頒布“方案”后，頂層設計中并未對公共資源交易管理體制等方面做出詳細要求，導致各地在貫徹落實方案時，難以建成統一的監管體制。在實踐過程中，不少地區推行“一委一辦一中心”的模式，其中“辦”屬于監管部門，也有地方屬于空掛機構，監管部門仍在各行業主管部門，“中心”屬于服務機構。也有地區實行的是綜合監管，如安徽合肥、重慶模式，實行“集中進場、統一監管、委托執法、管辦分離”綜合監管的模式。但大部分地區仍實行的行業監管、集中辦公的模式。

（二）電子交易平臺重復建設，且信息互認、互通難。根據江蘇省政府辦公廳印發的《關于深化公共資源交易平臺整合共享實施意見的通知》（蘇政辦發〔2019〕89號）文件要求，深化公共資源交易市縣一體化管理，設區市范圍內交易規則、管理規范、操作流程及文件范本保持一致，縣級平臺不單獨建設交易信息門戶網站、電子服務系統和制定制度規范。但是在實際工作中，各行業主管部門各自為政，住建、水利、財政等部門都按照行業建立各自的電子交易平臺，交易平臺不僅存在重復建設，而且不同平臺之間存在技術壁壘，交易信息互認、互通困難。

（三）“平臺”外有“平臺”，“交易”后有“交易”。雖然各地整合的各類平臺不完全一致，但大多數集中在工程建設、政府采購、產權交易等領域，醫療設備、土地使用權、農村產權交易等并未整合，甚至不少地區為應付上級部門檢查，都是形式上的物理整合，并未達到實質性的化學整合。各行業主管部門從自身利益出發，制定各自行業的交易規則，公開透明不高，極易導致圍標串標，容易滋生腐敗問題。

二、對公共資源交易改革的探索

筆者所在阜寧縣，在2010年就對公共資源交易監管體制進行了改革，按照“統一監管、統一平臺”的原則，成立“一委一辦一中心”的管理架構，將工程建設、政府采購、產權交易監管職能從各行業主管部門中剝離出來，統一由公共資源交易管理辦公室統一監管。將分散在各行業的交易平臺整合成統一交易平臺，成立公共資源交易中心，為各類公共資源交易提供服務。經過多年的改革探索，筆者將統一監管改革過程中經驗總結如下：

（一）有利于整合資源，建立統一交易平臺。所有進場交易項目遵循統一受理、統一招標文件發售，統一信息發布、統一保證金收退、統一監管的原則。一是進場項目由業務科室按項目類別統一受理。二是進場項目取消現場發售招標文件，統一實行網上發售。投標人可通過“招標文件發售系統”在電腦上直接辦理信息登記、下載招標文件等業務。三是進場項目均在縣公共資源交易網平臺進行信息發布。四是進場項目的投標保證金由財務科統一收退，同時保證金實現了網上自動電子收退。投標人可以在家繳費，中標公示結束后，自動退還投標人的保證金。五是進場項目統一由縣行政審批局進行全程監管。

（二）有利于推行工作標準化、制度化。按照工程建設、政府采購、產權交易三個類別建立全流程工作手冊，所有項目按照工作手冊標準化操作，實行統一交易流程、交易規則、交易辦法，做到一個項目一個冊子，確保所有項目、所有流程有本可依，有據可查。

（三）有利于堅持全程跟蹤，實現監管常態化。一是圍繞標前、標中、標后監管，建立標前申報、捆綁式招標和投資限額承諾制度，試行合同履約公示制度，實行項目審結集中聽審制度。二是定期聯合審計、財政等部門對政府投資項目招投標工作進行專項整治。主要檢查應招標未招標的項目、有質疑投訴的項目以及重點工程。通過自查和重點抽查，整理出應招標未招標、排斥限制投標人、施工現場管理不規范等問題。

（四）有利于理順關系，完善招投標管理體制。按照“政府主導、市場交易、行業監管、行政監察”的工作思路，緊緊圍繞“統一進場、管辦分離、規則主導、集中監管”的目標要求，深入拓展公共資源交易領域，不斷擴大招標采購交易的種類和范圍。對條件成熟的醫療設備、土地使用權等公共資源交易項目，做好部門之間對接，積極協調，進一步促進“統一進場、統一監管”的交易模式。

（五）有利于規范流程，進一步提升服務水平。一是嚴格項目審批。對進場項目，按照工程、采購和產權交易不同類別，堅持三級審批制度，在招標采購交易方式核準、公告發布、文件發售、中標公示、中標通知書發放等重要環節實行分工負責、層層把關，密切協作。二是強化備案管理。以合同備案為重點，積極做好標后管理，確保中標合同內容與招投標文件相一致，強化履約保證金集中繳納和標后約談制度，督促招標投標當事人嚴格履約，鞏固招標采購成果。

（六）有利于強化對代理機構和評標專家的綜合管理和考核。采取臨界分值提示和扣分告知的辦法，嚴格招標代理機構考核管理；將代理機構的服務質量及時反饋給招標人，實現服務質量與報酬掛鉤；對代理機構的考核每月一統計，每季度一通報，年終對代理機構和從業人員資格進行重新審查驗收。強化對評標專家庫的管理，嚴格執行準入和退出制度；加強對評標專家的日常管理，強化評標現場監管，對評標專家進行動態考核，建立評標工作激勵獎懲機制。

（七）有利于建立不良行為集中曝光臺，提高監管的威懾力。同住建、水利等行業主管部門建立信息共享機制，整合完善公共資源交易不良行為體系，通過行業主管部門不定期將在施工過程中存在的不良行為報送，在縣公共資源交易網設置曝光臺，集中對不良行為進行信息公示。

但是在改革的過程中，筆者也發現不少問題，一是管辦不分，公共資源交易中心和監管部門存在隸屬關系，存在管辦不分的情況。在縣級公共資源交易中心，普遍存在交易中心工作人員在招投標活動中代為履行監管職責的情況。二是體制不順，由于省市縣三級普遍存在體制不同的情況，存在信息傳遞不暢，對公共資源交易工作部署有著很大的影響。三是監管力量薄弱，公共資源監管部門屬于新成立的部門，如不能從行業主管部門劃轉一定業務骨干，前期監管工作會存在業務不熟悉、脫節等現象。

三、公共資源交易改革發展趨勢

（一）推進公共資源交易平臺信息化建設。2013年2月4日，國家發展改革委等八部委聯合發布了《電子招標投標辦法》，加快推進公共資源交易平臺信息化建設。筆者所在的江蘇省早在2013年就對電子招投標進行探索，目前，建設工程電子招投標、遠程異地評標、不見面開標已趨成熟。公共資源交易全領域實現電子化、遠程異地評標、不見面開標是改革的方向。一是將電子招投標、遠程異地評標、不見面開標延伸至建設工程以外的水利、交通工程、政府采購、產權交易等領域，實現政府采購網上競價，產權交易網上拍賣。二是將電子招投標方式由公開招標延伸至所有招標方式，真正實現從招標公告發布到評標結果公示等全過程電子化。

（二）強化監管模式，實行綜合監管。公共資源交易改革的核心是監管職能和體制建設，由于以前公共資源監管都是條線監管為主，工程建設、水利、交通招投標都是各行業主管部門監管，產權交易由國資部門監管，農村產權交易由農業部門監管，政府采購由財政部門監管，土地使用權由自然資源和規劃局監管，各部門各自為政，出臺各行業的交易規則，導致部門之間規則標準不一。江蘇省在機構改革中通過“三集中、三到位”逐步把公共資源交易的審批權和監管權劃到行政審批部門。條線監管模式容易產生同體監督、信息不透明等問題，綜合監管的模式有助于打破行業壁壘，提高綜合監管效能，綜合監管符合公共資源監管改革的發展方向。