法治背景下開展氣象災害綜合防御服務的思考

田慧 湯光玉 鄧戰滿

摘要 ? ?氣象災害作為災害的子領域，具有自然和社會雙重屬性。為了做好氣象災害防御工作，在法治背景下對氣象災害防御綜合服務是值得深入研究的問題。本文從我國氣象災害防御法律體系的構建及氣象災害防御綜合服務的定義和內容著手，通過研究國外氣象防災及氣象服務模式，思考在法治背景下發展氣象災害防御綜合服務，提出結合法律法規拓展氣象災害防御服務領域內容，開展氣象災害司法鑒定，為社會提供專業法律服務，為氣象事業發展提供經濟支撐。以岳麓山為例闡述氣象災害防御綜合服務的內容，以期為氣象災害防御綜合服務提供借鑒和參考。

關鍵詞 ? ?氣象災害防御;氣象服務;司法鑒定;風險評估

中圖分類號 ? ?P411 ? ? ? ?文獻標識碼 ? ?A

文章編號 ? 1007-5739（2020）15-0195-04 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

Abstract ? ?As a subfield of disasters， meteorological disaster has both natural and social attributes. In order to perform a good job in the prevention of meteorological disasters， the comprehensive service of meteorological disasters defense under the background of the rule of law is an issue worthy of in-depth study. Starting from the establishment of China′s legal system for meteorological disaster prevention and the definition and content of comprehensive services for meteorological disaster prevention， this paper studied the development of comprehensive services for meteorological disaster prevention under the rule of law through examining the development of meteorological disaster prevention and meteorological service models abroad. In this paper， it is proposed to expand the content of meteorological disaster defense services in combination with laws and regulations， and carry out judicial identification of meteorological disasters， thus providing professional legal services to the society and economic support for the development of meteorological undertakings. Taking Yuelu Mountain as an example， the content of comprehensive services for meteorological disaster defense was described， in order to provide reference for the comprehensive service of meteorological disaster prevention.

Key words ? ?meteorological disaster prevention; meteorological service; judicial expertise; risk assessment

自然災害是指在特定地區，由于外部或內部自然原因對人類生命、財產造成破壞性影響，使得該地區喪失其全部或部分功能的社會現象。各種災害只有對人類與人類社會造成危害作用才能稱其為災害，離開人類社會這一受體，所謂災害便沒有意義[1]。一次天氣變化的過程如果造成人員傷亡、財富損失，即具有災害的特性。因此，天氣過程演變造成的自然災害就是氣象災害。氣象災害是自然災害的一種，是災害的子領域，具有自然和社會雙重屬性。

1 ? ?人類對氣象災害防御的歷史變遷

自從有人類社會以來，人類就在不斷與天氣斗爭。從最初茹毛飲血的原始人躲在洞穴躲避自然界風雨雷電的傷害，到后來文明社會的高樓大廈、修堤筑壩，都是人類認識和防御氣象災害的歷史。正因為氣象災害的這種社會屬性，從古至今為了防御氣象災害對人類的威脅，歷代封建王朝當權者就以國家法令的形式把觀察天象、防御災害納入政權管轄的范疇。秦、漢以來就以太史令掌管天象歷法。唐代始設太史局，后又改司天臺，隸屬于秘書省，宋、元時設有司天監。明、清則改名欽天監，是負責掌管觀察天象、推算節氣歷法的機構。同時，歷朝歷代還把防災救災作為鞏固政權、安撫民心的一項基本國策加以實施。還有很多能人異士也從天氣觀測到理論探索進行許多研究，并借助天氣現象為自己服務，最有名的莫過于諸葛亮觀天象借東風，火燒赤壁大敗曹操。到了現代社會，氣象同樣受到當政者的重視。中華人民共和國成立后，氣象事業百廢待興，為使氣象工作更快適應當時經濟社會發展和國防建設的需求，1949年成立軍委氣象局。1954年中央氣象局成為國務院20個直屬機構之一，氣象事業也蓬勃發展起來。可見，氣象災害防御的探索、建設都離不開人類社會的政權管理體系。

2 ? ?我國的氣象災害防御法律體系

隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立、完善，氣象部門的社會管理職能越來越多，只靠單純的行政法規和零散的規范性文件，氣象部門難以完成一些社會管理職能。為此，于2000年誕生了我國第一部規范氣象工作的法律——《中華人民共和國氣象法》。《氣象法》是規范氣象工作的效力最高的法律，在氣象領域具有最高的權威性，更是以后所有關于氣象法律法規規范的母法和上位法。《氣象法》實施后，中國氣象局一方面加快了制定配套法規的步伐，另一方面還加大了執法力度。《人工影響天氣管理條例》《氣象災害防御條例》相繼出臺。中國氣象局先后制定下發了19部部門規章（17部有效）。在《氣象法》出臺后，全國31個省份也陸續出臺相應的地方《氣象條例》，積極推進地方氣象法規建設。至今，全國各地出臺的與《氣象法》相配套的法規規章已經逾100部，逐漸形成氣象法律體系。除了法律法規，中央和地方政府各級政策性文件也是氣象災害防御工作不可或缺的手段，如國務院制定的《國家氣象災害防御規劃（2009—2020）》;中國氣象局制定的《重大氣象災害預警應急預案》《突發氣象災害預警信號發布試行辦法》《氣象災情收集上報調查和評估試行規定》等一系列應急管理預案和制度。以上這些法律、法規、制度的出臺以及相關法規中相關氣象內容的規定共同構成氣象法律體系的法律淵源，最終形成以《氣象法》為核心的氣象災害防御法律體系。隨著治國理政水平的日益提高，黨的十八大、十九大不斷強調依法治國的重要性，強調法治乃國之重器，任何事情都需在法治的框架下開展，才能具備合法性和有效性。同樣，氣象事業的發展也是在法治框架的背景下，才能得以長足發展。那么如何結合當前的法治背景，更好地做好氣象服務，開展氣象災害防御服務工作是一個值得思考的問題。

3 ? ?氣象服務探討

《氣象法》第三條規定：“氣象工作應當把公益性氣象服務放在首位”“氣象臺站在確保公益性氣象無償服務的前提下，可以依法開展氣象有償服務”[2]，從法律的角度明確氣象服務是氣象部門非常重要的工作組成，闡釋了氣象服務的主旨和服務性質。同時，氣象部門一直把災害性天氣的預報服務放在突出的重要位置。結合國民經濟發展需要，在鞏固提高公益服務的基礎上開拓和發展科技服務和專業、專項有償服務既是對《氣象法》的貫徹落實，也可進一步提高氣象服務的社會效益和經濟效益。

3.1 ? ?氣象服務的定義

氣象服務是氣象部門根據社會、經濟、生態、防災減災等需要向社會各界提供的各類服務工作，屬于公共服務范疇，是氣象工作的出發點和歸宿點，是氣象事業發展的立業之本。從性質上來說，氣象服務一般指由政府、相關部門或私人出資生產提供的、由全民共享的氣象產品或服務[3]，具有使用價值和價值。

3.2 ? ?氣象服務的分類

根據《氣象法》的規定，氣象是公益性事業，其服務主要是提供公益性服務，同時也允許氣象部門適當提供有償氣象服務。從公益性的服務對象來看，又可分為對政府的決策氣象服務和對普通公眾的氣象服務。決策氣象服務的對象是各級黨政機關和有關部門，提供的服務是及時發送氣象信息，方便政府決策事關國計民生、宏觀經濟發展等重要問題，對國家整體把控宏觀性的事項具有極其重要的作用;公共氣象服務的對象是社會普通民眾，服務的目的是提前發布氣象信息和預警信息，保護人民生命財產安全。從有償服務的對象來看，可分為專業氣象服務和科技服務[4]。專項氣象服務的對象包括政府部門、企業、行業、學校等，服務內容多種多樣，主要為重點工程、重大項目提供評估、論證，為機場、電力等部門提供預警、分析等服務;科技服務的對象是特殊用戶，比如為房產開發商提供防雷檢測服務。這幾項服務大體構成了氣象服務體系。

3.3 ? ?氣象災害防御綜合服務

我國的氣象法律體系已初具規模，漸趨完善，且隨著經濟的迅速發展，社會對氣象服務的質量和數量提出了更高的要求。在法治背景下，如何在法律的框架下，充分利用法律法規探索氣象服務范疇，拓展氣象服務領域，是非常值得研究的問題。氣象災害綜合防御服務是在改革背景下新興的氣象服務，目前并沒有統一的定義。筆者通過對其服務對象、服務內容、服務性質進行分析，嘗試對其進行定義。首先，其服務對象非常廣泛，涵蓋了公眾、專業、決策、科技四大類。其次，其服務內容既可以是為各級黨、政、軍領導和決策部門指揮生產、組織防災減災提供氣象信息及預警，也可以是在氣候資源合理開發利用和環境保護等方面進行科學決策時為部門提供各種氣象分析數據和信息;還可以是為重點工程、重大項目提供氣象方面的評估、論證，為行業等相關部門提供專門預警、分析等服務。從性質來說既可以是公益性的無償服務，又可以是商業性的有償服務。那么氣象災害防御綜合服務就是指氣象部門根據氣象法律法規的規定，從事的一種涉及天氣變化有可能導致災害發生，為預防災害發生或減少災害發生所造成的損失的一切無償或有償的氣象服務。其服務對象為各級黨、政、軍和決策部門、社會公眾、企事業團體等;服務面非常廣，涵蓋了預警、災害風險評估、項目氣候可行性論證，甚至是氣象防御工程包括站點的布設等。

4 ? ?國外模式考察

4.1 ? ?美國的氣象災害防御模式及氣象服務模式

美國由于特殊地理位置，氣象災害頻發。美國對氣象災害的防御是多方位的。首先，構建災害防御法治體系，通過各項法案的制定為氣象災害防御提供法律保障。例如，制定了《美國聯邦災害緊急救援法案》，該法案對氣象災害防御的基本原則、各部門的責任和義務以法律形式進行了定義。針對不同的氣象災害有不同的法案，例如應對旱災則制定了《國家干旱政策法》等法律。其次，針對不同災害有不同方案。再次，重視宣傳，美國建立了數百個宣傳教育網站，在全國形成宣傳教育的網格化。再次，注重管理，20世紀90年代美國政府就設立了美國緊急事務管理局，面臨突發的災害，即刻傾全國之力進行緊急救援。最后，依靠現代化科技支撐，美國建立了現代化氣象災害預警預報體系[5-6]。

美國的氣象主管部門是國家海洋和大氣管理局（NOAA），隸屬國家商業部。國家氣象局（NWS）是NOAA下屬單位。美國全國氣象服務由NWS 提供。早在1870年2月9日，美國就開始了氣象服務。從1940年到21世紀，美國一直通過各項政令和法案不斷完善氣象服務的商業化模式。1953年，商業部的報告建議國家氣象局積極鼓勵發展私營氣象服務。1977年，NOAA以政令的形式給予民營氣象部門支持。2007年，NOAA以行政令正式頒布《環境信息提供的合作關系政策》，鼓勵發展民營氣象企業。《環境信息提供的合作關系政策》的本質是為政府與私有企業、研究機構之間明晰雙方的分工，從而明確雙方地位，進而開展良性合作。從此，私營氣象服務公司不斷誕生并迅速發展。 NWS主要負責無償提供如天氣、氣候、水文預報預警等公益性氣象服務產品，政府全額提供撥款。NWS提供的服務不與民營氣象機構提供的氣象服務重合，也就沒有競爭。商業氣象服務產品由商業氣象公司負責提供，根據用戶需求提供個性化、專業化、精細化的氣象服務，且完全按商業化方式運作，所需的氣象數據和信息由NWS免費提供或僅按成本收取費用。

4.2 ? ?日本的氣象防災模式及氣象服務模式

日本是一個島國，因其地理位置及地形特殊，一年四季多發氣象災害，因而日本具有很強的危機意識。從20世紀90年代起，成立了以首相為首的中央防災對策本部，構建了中央到地方的災害管理防御體系。由于日本是法治國家，建立了完整的防災法律體系。20世紀60年代日本頒布的《災害對策基本法》是防災的根本大法。《基本法》對氣象災害的各項事宜都有明文規定。同時日本還制定了《氣象業務法》等一系列有關防災減災的法律法規。除了有完善的法律體系以外，日本政府還十分重視氣象災害的起因、氣象災害的預警研究，一直投入大量人力和物力進行研究。在教育和培訓方面建立了防災減災教育和培訓支援系統[7-8]。

日本采取的氣象服務模式與美國類似，是“公私分明”的氣象服務運行模式。國家氣象部門主要無償為政府和人民群眾提供天氣預報和氣象預警服務，而有償的氣象服務則由私營企業負責，互不交叉。國家氣象廳主要向政府提供決策服務和對公眾發布天氣預報。氣象廳的氣象信息無償提供給整個社會包括商業氣象公司。商業氣象公司開展專業氣象服務，以氣象廳提供的氣象信息為依托。用戶要想獲得細致、及時、更具針對性的防災對策建議等深加工的氣象服務產品，只能有償從商業氣象公司獲取。日本氣象廳具有指導、監督、管理私營氣象公司的職能，私營氣象公司只有獲得氣象廳的資格審查獲得相應的許可證之后才能開展相關氣象業務。同時，領取了氣象廳許可證的預報員也可獨立從事營業性天氣預報業務，并且經私營氣象公司經許可，可轉發氣象廳發布的天氣信息和預警預報。

4.3 ? ?英國的防災及氣象服務模式

英國是典型的溫帶海洋性氣候，氣象災害沒有日本和美國嚴重，但英國政府仍然十分重視氣象災害防御建設。發生氣象災害時，采用獨特的“金、銀、銅”救災機制。 金層級解決“做什么”，負責制定目標、制訂行動計劃傳達給下一層級。銀層級則接受金層級的指令，進行任務分配，負責“怎么做”，調配應急資源和人員，簡明扼要地向銅層級傳達命令。銅層級則接受最后指令具體實施措施。這種“金、銀、銅”的救災機制權責清晰，分工明確，傳達命令時如臂使指，在救災時十分有成效。作為老牌的法治民主國家，英國對于氣象災害在法律方面的規定也是比較完善，頒布了《英國突發事件應對法》，該法規定了氣象災害防御規劃等相關義務，是應對災害防御較為成功的法律[9]。

英國的氣象服務模式是“公私競爭”的模式。國家氣象局以提供公益性服務為主，經費主要來源于國家財政撥款，同時與私營氣象服務機構開展競爭，進行一定商業性服務。不過英國的私營氣象服務機構需要交納信息費用給國家氣象部門。英國氣象局面向公眾的氣象服務又分為免費和收費2種。免費服務主要有3種：一是普通天氣預報;二是山區天氣預報;三是海洋休閑天氣預報。收費服務主要是電話、短信訂購特殊天氣預報服務，如某一特定時間點的天氣預報或休閑度假區的天氣預報等。為開展商業氣象服務，英國氣象局下設有商業和產業部，專門負責氣象服務產品的研制、銷售、市場的開發和服務的供給。服務領域也很廣泛，有農林漁牧、建設工程、零售制造、教育、交通、燃氣、電力、能源、旅游、文娛媒體等各行各業。不過英國氣象局的商業氣象服務的市場份額不到10%。美國、日本、英國氣象法律制度及管理模式比較如表1所示。

由此可以認為，當國家氣象部門通過采集氣象數據、分析應用后完成初級氣象產品的加工制作，并且面向社會提供基本氣象服務后，就已經完成了主要的氣象服務。隨著經濟社會的發展，社會大眾對氣象服務的需求愈來愈向精細化、個性化方向發展，那么根據“誰受益、誰買單”的市場準則，商業氣象服務應接受市場規律的調節。國家氣象部門應當為繁榮氣象服務市場制定必要的政策，提供基礎的氣象資源，讓氣象服務朝著規范化、多樣化方向發展起來，最終使人民大眾受益。

5 ? ?開展氣象災害綜合防御服務的思考

5.1 ? ?厘清法條中的氣象災害防御服務職責和范疇

氣象災害綜合防御服務不論是從服務內容還是服務對象來說，涉及面都非常廣，首先要厘清氣象法律法規賦予的氣象災害防御服務職責有哪些。根據《氣象法》第五章第二十七條、第二十八條的規定的氣象災害防御服務如下：縣級以上政府應做好氣象災害防御工作，氣象主管機構應當為本級政府服務，做好重大氣象災害評估，為決策氣象災害防御提供依據。根據《氣象災害防御條例》第十條、十一條、十五條、十八條、二十八條、三十七條、四十二條規定的氣象災害防御服務如下：一是氣象部門應開展氣象災害調查，做好氣象災害風險評估;二是各級政府根據評估結果和風險區域，編制本行政區域的防御規劃;三是國務院氣象主管機構應當編制國家氣象災害應急預案;四是政府部門應當根據氣象災害防御的需要，加強監測設施、緊急避難場所的建設，完善監測體系;五是應急預案啟動后，各級氣象主管機構應當及時向本級人民政府、有關部門提供氣象信息和災害評估結果。通過這些法律條文的規定可以看出，法律對氣象災害防御服務做出了明確的規定。簡而言之，先做防御規劃、應急預案，再做防御措施，防御措施包括監測、預報、評估、完善監測設施、建設避難場所等工作[10]。

6 ? ?結語

氣象與法律分屬于自然科學和社會科學，人類的社會性決定了二者的聯系。法律是調整社會關系的有效手段之一，氣象法律法規是調整氣象活動、規范氣象社會關系的有效手段和必要手段，也是法治體系的重要組成部分。氣象災害綜合防御服務是在改革背景下新興的氣象服務，是氣象服務的重要組成部分，可以產生社會效益和經濟效益。在法治的背景下，充分利用氣象部門自身資源，與政府部門、各行業開展深度合作，針對性地開發氣象災害防御綜合服務產品，提供氣象災害綜合防御服務，既可有效提高氣象災害防御水平，保障國計民生，又有利于我國氣象服務和國際氣象服務接軌，更好更快地推動我國氣象服務事業發展。

7 ? ?參考文獻

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