“17+1合作”的動力與路徑研究

黃海濤 陳茂哲

中國-中東歐國家合作機制①（Cooperation between China and Central and Eastern European Countries，簡稱“17+1合作”）自2012年正式建立以來，得到快速推進。其原因在于：一方面，中國和中東歐國家在實現經濟合作、發展利益共享和強化中東歐區域認同并促進其加入歐盟等方面擁有共同意愿；另一方面，“17+1合作”通過“軟制度”建設、自由開放的議程設置促進參與國形成了合作的習慣。但需要注意的是，在“17+1合作”成功的背后，中東歐17國在與我國的經濟合作中，會在不同程度上受到國內政治、地區政治和國際政治的干擾[1]。

成果概述

“17+1合作”從多方面推動了我國與東歐國家的務實合作，展現了較強的發展韌性。雙方在政策溝通、經貿合作和人文交流三個重要合作領域舉辦的會議與簽訂的協議保持穩定并呈逐年增長的態勢[2]。

1.政策溝通

2012-2018年，在“17+1合作”框架下我國和中東歐國家召開了43次高級別官員會議，其中最引人注意的是每年召開的中國-中東歐國家領導人峰會。該會議推動“17+1合作”不斷開辟新的合作領域，并大力推進各合作項目的落地實施。在領導人會晤機制下，參與國在其他具體領域上的合作工作會議和協調會議次數不斷增加，從最初一年2次增加到2018年的11次（見圖1）。這說明隨著合作的逐漸深化，對應領域的政策溝通已成為各方的切實需求。

2.經貿合作

“17+1合作”以經貿合作為導向，參與國在該領域投入的精力最多（見圖2）。經貿合作主要集中在互聯互通、商貿和金融合作等方面。互聯互通建設以基礎設施建設項目為主，其以服務相關領域的經貿合作為目的，該項目會議數量所呈現的先升后降趨勢說明我國與中東歐國家合作的基建項目數量是有限的，且要以經濟社會發展需求為標準，因此不可能持續保持高增長；商貿合作談判協調會議數量總體呈先增長后穩定的態勢，從開啟年的1次增至最多時（2017年）的15次，這表明經貿合作領域快速擴大和成熟領域合作已實現深度發展。因為“17+1合作”更注重實體經濟領域的合作，導致金融合作會議每年召開的次數相對較少。

圖1 2012-2018年“17+1合作”政策溝通的會議數量

圖2 2012-2018年“17+1合作”互聯互通、商貿合作和金融合作會議數量

圖3 2012-2018年中國與中東歐國家社會人文交流會議數量

3.人文交流

人文社科領域的交流活動多，涉及范圍廣，發展速度最快。從2013年的8次增加到2017年的30次，且多為延續性的文化交流活動，如“17+1非物質文化遺產保護”“17+1文化創意產業論壇”和“中國-中東歐國家舞蹈夏令營”等，體現出我國與中東歐國家文化交流的逐漸深入（見圖3）。而智庫交流在人文交流活動中占據很大比重，也為“17+1合作”延續穩定打下了堅實的人才基礎。人文交流的擴大和深化有助于擴大我國與中東歐國家之間民眾的相互了解和認知，隨著參與國政策溝通和經貿合作的開展，以及基礎設施建設提供的便利交通條件，將促進社會人文交流取得更大發展，為我國與中東歐國家合作可持續發展培養更扎實的民眾基礎[3]。

動力與原因

1.動力

“17+1合作”以自愿互惠互利原則開展合作。該模式最突出的特征就是“務實與自愿”合作，在充分溝通的基礎上制定具體合作協議，領域不斷拓寬，成果愈益顯著。具體體現在四方面：

（1）領導人峰會。“17+1合作”自2012年創建至今，已經舉行了八屆中國-中東歐國家領導人峰會。領導人峰會由參與國依據各自意愿輪流舉行。由于與會的領導人級別高、代表團人數多且不乏企業家團體，因此各參與國往往都主動爭取承辦的機會，一方面可以展示本國形象；另一方面主場外交對主辦方來說具有將自己訴求加進會議議程和吸引外資投資的便利條件。

（2）戰略協調。“17+1合作”中多個大型合作項目由我國牽頭將自身的對外發展戰略與17個國家自身發展需求進行相互照應協調，以避免出現脫離現實或將一國戰略設計強加于其他參與國的情況。習近平主席2015年在北京會見出席蘇州峰會的中東歐國家領導人時指出，中國支持將“17+1”合作同各國自身發展結合起來。

（3）協議簽訂。“17+1合作”采用各國經過平等協商和談判，在合作協議達成目標后，再簽署協議的模式。談判過程中相關國家會首先建立起協商機制，磋商合作協議。特別是并不要求全部成員國參與所有的會議，充分尊重各方意愿，只有認為協議符合自身利益的國家才會選擇自愿簽署。

（4）執行機制。“17+1合作”通過建立由單個成員國自愿牽頭領域的聯合會形式，充分激發主導國積極性，挖掘其在具體合作領域的優勢，進而調動各國自愿參與，進一步強化了各參與國合作的有效性。

2.原因

“17+1合作”成功的原因在于參與的國家有著共同的合作意愿，以及對國家經濟發展和國家主權平等合作的追求。

（1）“全球化”背景下，各國利益日益交融。我國與中東歐國家經過改革和轉型，開始逐漸融入經濟全球化浪潮中，均將經濟建設和發展視為本國的主要發展戰略之一。“17+1合作”適應“全球化”發展的趨勢，是典型的多邊主義合作，符合當今時代發展的要求，這是“17+1合作”具有強勁生命力和持續動力的根本原因[4]。

（2）中國和中東歐國家都是發展中國家或次發達國家，具有強烈的國家主權和國家平等意識。各國都十分重視本國經濟發展，希望找到新的經濟增長點，我國推動的“17+1合作”和“一帶一路”合作重視基礎設施建設，這與中東歐國家改善基礎設施建設，加強區域內互聯互通的目標是一致的。

（3）在制度建設方面，“17+1合作”機制突出“軟制度”的特征，不存在將某國的意志強加于“17+1合作”，也不存在任何硬約束規定。“17+1合作”機制滿足了參與國家對經濟發展、不干涉別國內政及平等合作的追求，并且建立在協調18個國家的發展戰略和利益訴求基礎之上。在制度框架下，我國負責任的合作行為推動參與國形成了積極合作的習慣。

■ 仙從云降 董年龍/攝

面臨的困難與解決路徑

1.面臨困難

（1）在17個中東歐國家中，有11個國家同時還是歐盟成員國，其他國家也多在爭取加入其中。歐盟通過超國家組織特征和使用制度化約束方式推行區域合作，這與“17+1合作”呈現的政府間合作和“軟制度”約束完全不同。目前，我國將“17+1合作”視為拉動中歐關系發展的“三駕馬車”之一，但未來在處理“17+1合作”與中國-歐盟關系、“17+1合作”與“一帶一路”倡議相配合方面仍需投入更多精力。

（2）對大多數中東歐國家而言，“17+1合作”機制和“一帶一路”倡議為其重新確定國內和國際政治角色提供了新的平臺，也讓中東歐國家有了更多的外交選擇，但我國和中東歐國家的政治追求并不一致。因此，未來“17+1合作”機制該如何突破合作瓶頸，更好推進“一帶一路”建設，需要我們在履行投資承諾、協調各方利益和重視中東歐各國國內政治社會變化方面投入更多的智慧。

2.解決路徑

（1）相互尊重。隨著綜合實力的增長，我國已經成為世界政治舞臺重要的行為體之一。習近平主席曾明確表示：中國人民張開雙臂歡迎各國人民搭乘中國發展的“快車”“便車”。“17+1合作”在每年領導人峰會后的政策文件中都一再強調各國主權獨立和發展道路必須受到尊重，如在2015年制定的《中國-中東歐國家合作中期規劃》中強調，“17國將相互尊重各自主權獨立和領土完整，加深對各自發展道路的理解”。我國并未因國力強大而對中東歐國家施加政治壓力，在合作中一直是平等相待，符合追求平等獨立的中東歐國家的意愿。

（2）認同構建。我國推進“17+1合作”有助于中東歐區域一體化建設，有助于建構和強化中東歐國家身份認同，從而增強相關區域組織和其他區域行為體在區域中的作用發揮。李克強總理在布加勒斯特舉行的中國-中東歐國家領導人會晤時明確指出：“中東歐國家是歐洲的重要組成部分，中國和中東歐的關系也是中歐關系的重要組成部分……中國支持歐洲一體化進程，理解中東歐國家加入歐盟的愿望，希望看到一個團結、繁榮和發展的歐洲。”“17+1合作”使得中東歐地區作為合作行為體形成了更強的區域凝聚力。

（3）利益共享。共同利益是“17+1合作”啟動和持續發展的核心基礎。該機制運行特點就是充分照顧各國的發展水平和利益需求，并在此基礎上形成共同的合作目標和利益訴求。我國與“東歐劇變”前的中東歐國家都是社會主義國家，我國在改革開放后，中東歐國家在冷戰后都走上了經濟體制改革的道路，類似的經歷容易引起雙方共鳴。所以，在我國與中東歐國家“17+1合作”進程中，應強調挖掘利益契合點，注重各方合作的協同性、互補性和平衡性，從而有效構建“17+1”利益共同體[5]。

注釋：

①中國-中東歐國家合作機制：2019年4月12日，在第八次中國-中東歐國家領導人會議上，希臘作為正式成員加入“16+1合作”機制，該機制更名為“17+1合作”。即中國和中東歐17國（阿爾巴尼亞、波黑、保加利亞、克羅地亞、捷克、愛沙尼亞、希臘、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、黑山、北馬其頓、波蘭、羅馬尼亞、塞爾維亞、斯洛伐克和斯洛文尼亞）。