我國可持續發展目標生態環境評價情況與建議

董戰峰 邵超峰

2019年6月，可持續發展解決方案網絡（SDSN）與貝塔斯曼基金會聯合發布《2019年實現可持續發展目標所需轉變及其指數和指示板全球報告》，該報告基于聯合國可持續發展目標指標（SDGs）①，以2018年世界銀行及相關國際組織或機構發布的相關指標數據為基礎，從全球統一尺度計算了各國SDGs指數并進行全球排名，我國得分73.2分，在全球162個參評國家和地區中排名第39位，較2018年上升了15個名次。評價包括目標和指標兩個層次，其中，生態環境領域主要涉及6項目標和27個指標。

指標分析

1.評估情況

評估報告以不同顏色來表示實現2030年生態環境領域目標所面臨的挑戰程度。其中，綠色表示實現目標面臨的挑戰較小，甚至一些指標已經達到了實現該目標所要求的臨界值；黃色表示存在一定難度；橙色表示具有較大困難；紅色表示面臨嚴峻挑戰。

（1）全球范圍內生態環境指標情況。地球生命系統持續處于超載狀態，各國與生態環境相關的可持續發展目標表現普遍不好。評估結果表明，幾乎所有受評國家和地區的“水和環境衛生的可持續管理”（SDG6）及“消費和生產模式”（SDG12）被評為“橙色”及以上，“可持續城市建設”（SDG11）和“應對氣候變化”（SDG13）是大部分國家和地區，尤其是經濟發達國家實現可持續發展目標的關鍵制約因素，“保護海洋生態”（SDG14）和“保護陸地生態”（SDG15）除歐洲大陸之外整體表現較差，這一結果與其他主流評估報告基本保持一致，表明資源短缺、生態環境破壞和綠色轉型發展是全球共性問題。2018年10月，世界自然基金會（WWF）發布的《地球生命力報告2018》指出，目前全球人均生態足跡是2.9全球公頃、人均生物承載力為1.6全球公頃，生物承載力的需求超過當年生物承載力60%[1]。生態超載加劇了氣候變化、森林萎縮、漁業資源衰退、土地退化、淡水資源減少和生物多樣性喪失。2019年7月，聯合國經濟和社會事務部發布的《2019年可持續發展目標報告》指出，目前全球仍有數十億人（主要以農村地區人口為主）缺乏清潔飲用水和衛生設施方面的基本服務，城市化的快速發展進一步加劇空氣污染和生態超載，經濟增長和自然資源使用尚未實現脫鉤；溫室氣體排放水平持續攀升，氣候變化發生的速度遠高于預期，是全球可持續發展面臨的最大挑戰。2019年5月，《生物多樣性和生態系統服務政府間科學與政策平臺全體會議第七屆會議工作報告》指出，當前生物多樣性正在以比人類歷史上任何時候都快的速度下降，以提升生物多樣性為核心的陸域和海域生態環境保護已經成為全球的共同行動[2]。

（2）我國生態環境指標情況。我國“應對氣候變化”（SDG13）、“保護海洋生態”（SDG14）兩項目標評價為“紅色”，“水和環境衛生的可持續管理”（SDG6）、“可持續城市建設”（SDG11）、“消費和生產模式”（SDG12）及“保護陸地生態”（SDG15）四項目標評價均為“橙色”。從具體指標上看，PM2.5濃度、能源消費產生的人均CO2排放量、受氣候災害影響的人口、海洋生態環境狀況、拖網捕魚治理情況和瀕危物種紅色名錄指數六個指標評級為“紅色”，廢水處理率、公共衛生服務設施覆蓋率、工業二氧化硫排放量和海洋自然保護區面積四項指標評級為“橙色”，表明這十個指標是未來我國生態環境保護工作的重點（見表）。

2.原因分析

我國可持續發展目標指標（SDGs）評級相對落后與國家生態環境保護工作依然相對滯后有關。

（1）“水和環境衛生的可持續管理”（SDG6）面臨較大挑戰。我國在該目標上的得分為71.8分，全球排名第76位，評級為“橙色”。在涉及的五項評價指標中，四項指標表現值較差。其中，公共衛生服務設施覆蓋率、廢水處理率兩項指標評級為“橙色”，自來水普及率、淡水占總可再生水源的比例兩項指標評級為“黃色”。這表明我國各區域之間基層醫療公共衛生服務機構服務水平以及設施資源存在較大差異；污水收集及處理方面城鄉差距較大，目前我國農村污水處理率僅為13%-34%，而城市污水處理率達91.97%；供水管網建設、飲用水水源地保護等方面存在的問題也較為嚴重。

表 2016-2019年我國生態環境領域SDG指數及指示板表現

（2）“可持續城市建設”（SDG11）需加強公共基礎設施建設管護。我國在該項目標上得分為75.1，全球排名第91位，排名略有提升。在我國參與的3個指標評價中，城市地區PM2.5年平均濃度指標嚴重滯后，全球排名第167位，指標評級為“紅色”，距離世界衛生組織推薦的目標值（10μg/m3）差距較大，表明我國仍需持續加大PM2.5減排力度，既要打好攻堅戰，又要打好持久戰。城市管網供水覆蓋率指標全球排名第93位，指標評級為“黃色”，表明市政基礎設施建設滯后于城鎮化、工業化建設進程，距離可持續發展目標尚有距離。對公共交通的滿意程度表現較好，說明城市公共交通體系正逐步完善。

（3）“生產與消費方式”（SDG12）需加大綠色轉型力度。我國在該目標上得分為82.0分，全球排名第86位，評級為“橙色”。在參與評價的六項指標中，工業二氧化硫排放量、廢水處理率兩項指標表現相對較差，標記為“橙色”，說明我國生產與消費的粗放型發展方式仍然未得到全面改變。發電和供暖燃煤所排放的二氧化硫是我國二氧化硫排放量的主要構成；廢水處理率得分較低主要是因為我國部分污水管網及處理設施建設的相關統計數據未及時更新、農村廢水收集及處理設施建設滯后。二氧化硫、活性氮輸入量管控較好，兩項指標一直被評級為“綠色”。活性氮生產足跡和城市固廢產生量兩項指標評級為“黃色”，減量增效是未來的管控重點。電子垃圾產生量逐漸增加，評級由“綠色”轉為“黃色”，主要是由于人們生活水平提升導致電子產品的廢棄、更新速度加塊，綠色消費體系的構建和生活垃圾分類、資源化利用是未來的新方向。

（4）“應對氣候變化目標”（SDG13）需強化減緩與適應行動。我國在該目標上得分為92.0分，全球排名第72位，總體評價結果一直為“紅色”，這也是我國實現可持續發展目標所面臨的重大挑戰。在參與的五項評價指標中，化石燃料出口產生的二氧化碳排放量和二氧化碳輸入量，技術調整指標評級為“綠色”。人均能源消費的二氧化碳排放量、受氣候變化影響的人口數量兩項指標一直被評級為“紅色”，這與我國能源結構、產業結構的高碳化特征短期內難以逆轉，地方應對和適應氣候變化相關的基礎投資與能力建設不夠完善有關。

（5）“保護海洋生態”（SDG14）需提升近岸海域海洋健康水平。我國在該目標上得分為36.2，全球排名第104位，是17項可持續發展目標中表現最差的一項，一直處于參與目標評分的全球國家和地區最落后的20%序列，總體評價結果為“紅色”。雖然由于海洋自然保護區面積大幅度增加，推動該項指標由“紅色”變為“橙色”，但與該項指標的最優值（領海全部為海洋自然保護區）仍有較大差距。海洋生態環境狀況（清潔水域）指標得分較低，排名第142位，評級為“紅色”，主要受我國陸源污染、海洋過度開發以及海洋溢油污染等因素影響。拖網捕魚治理情況指標表現欠佳，排名第96位，評級為“紅色”，表明我國目前的海洋捕撈方式和結構不夠合理。近年來我國雖然采取了劃定禁漁區和禁漁期限制拖網捕魚等措施，但與國際海洋公約的要求差距較大。過度捕撈魚類的專屬經濟海域的比例這一指標雖然一直評級為“綠色”，但仍需實行更高水平的管控。

（6）“保護陸地生態”（SDG15）需提升生物多樣性水平。我國該目標得分為62.7，全球排名第92位，評級為“橙色”。近年來，隨著我國陸地自然保護區面積的整體增加，推動陸地自然保護區面積指標得分和排名也逐漸提升，處于“綠色”或“黃色”狀態。在該目標中，瀕危物種紅色名錄②指數指標近幾年一直評級為“紅色”。中科院2019年發布的《地球大數據支撐可持續發展目標報告》也印證了瀕危物種保護的嚴峻形勢，其原因是全球環境變化、修建水電站和水利設施、水體和土壤污染等影響了水鳥、爬行類、兩棲類和內陸魚類的生存環境。森林面積年變化率整體上呈現不斷向好的趨勢，評級為“綠色”，與我國積極推進植樹造林、推動森林覆蓋率不斷提高的形勢高度一致。生物入侵對生物多樣性的影響指標評級為“綠色”，這得益于我國海關對入境貨物實施嚴格檢疫的行動，嚴禁境外有害生物（包括蟲卵和微生物）流入境內，防止境外物種入侵損害本土生物群落的結構穩定性及遺傳多樣性。

■ 宿鳥鳴蟲 王建/攝

對策建議

1.提升可持續發展目標指數評價能力

一是加快構建我國可持續發展目標指標體系，形成科學有效的數據支撐體系，推動我國與聯合國可持續發展目標指數進展評估相銜接。二是結合我國當前生態文明示范區、國家可持續發展議程創新示范區的建設等推動目標指標評估試點打造，探索生態環境領域指標數據的監測體系和統計路徑。

2.補齊補強可持續發展目標指數短板指標

一是把生物安全納入國家安全體系，以重要生態系統和重要物種保護帶動生態保護修復工作。二是完善海洋生態環境管理體系，以灣區為著力點統籌推進陸海生態環境保護。三是強化產業結構、能源結構調整等源頭管控，開展二氧化碳排放達峰行動，將適應氣候變化納入國家和地方戰略規劃，打造中國氣候變化南南合作③品牌[3]。四是實施城鄉生態環境基礎設施高質量建設重大工程，完善資金項目庫機制與重大工程融資機制。

3.探索區域差異化綠色發展路徑

一是立足東中西部地區社會經濟發展水平和資源稟賦，堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，探索具有特色的高質量發展路徑。二是以京津冀協同發展、長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化和成渝地區雙城經濟圈建設等國家重大戰略為重點，優化區域空間布局與產業結構，加強協同治理、一體保護，實現國家重大區域可持續發展[4]。

4.加強可持續發展目標指數國際交流與合作

一是結合綠色“一帶一路”倡議，基于生態環境領域相關國際公約及共識，建立可持續發展全球伙伴關系，加強評價方法、數據監測統計、生態環境領域典型經驗的交流分享，充分展示我國生態環境保護領域的可持續發展成績和經驗。

注釋：

①聯合國可持續發展目標（Sustainable Development Goals）是一系列新的發展目標，其緣起為2015年9月25日，聯合國可持續發展峰會在紐約總部召開，聯合國193個成員國在峰會上正式通過17個可持續發展目標。旨在從2015-2030年間以綜合方式徹底解決社會、經濟和環境三個維度的發展問題，轉向可持續發展道路。

②瀕危物種紅色名錄是由世界自然保護聯盟于1963年開始編制的全球動植物物種保護現狀最全面的名錄，也被認為是生物多樣性狀況最具權威的指標。一共包括了96951個物種，其中26840種瀕臨滅絕。

③中國氣候變化南南合作：“十二五”以來，我國政府認真落實氣候變化領域南南合作的政策承諾，正式啟動了應對氣候變化南南合作物資贈送項目，特別是支持其中的最不發達國家、內陸發展中國家、小島嶼發展中國家應對氣候變化挑戰，并先后與29個國家簽署應對氣候變化物資贈送社會中心諒解備忘錄。