內蒙古基層協商民主現狀及實踐路徑研究

摘 要：本文分析了內蒙古基層協商民主現狀，提出了，要加強基層協商民主建設可遵循一定路徑，劃分清楚各級組織的關系，堅持制度化規范化程序化發展，充分發揮好群眾的主體作用，使基層協商民主的發展為內蒙古經濟社會的發展創造良好的環境和提供充足的動力。

關鍵詞：基層協商民主;路徑探索;制度化;程序化：規范化

基層協商民主指的是圍繞本地城鄉規劃、工程項目、征地拆遷以及群眾反映強列的民生問題等，組織有關方面開展的協商。黨的十九屆四中全會提出“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，基層協商民主是處理新形勢下人民內部矛盾有效機制，對于促進社會和諧穩定、形成“共建共治共享”的社會治理體系具有重大的現實意義。

一、內蒙古基層協商民主現狀

近幾年來，內蒙古在基層協商民主實踐層面做了大量地探索和嘗試。赤峰市阿魯科爾沁旗嘎查村級事務實行契約化管理、通遼市開魯縣探索“532”民主決策監督管理機制、包頭市青山區推行“群眾共商共治”社區協商民主、包頭市東河區北梁棚戶區改造的“北梁棚改工作法”，以及其它基層街道和鄉鎮探索的基層社會治理創新模式，貫穿其中的具體辦法和方式無不體現出基層協商民主的理念和精神。內蒙古基層協商民主實踐模式的共同特點是將影響面廣、利益相關者分化、社會爭議大、容易激化矛盾的問題引入群眾直接參與，從而得出具體的有價值的方案。從調研走訪的感受來看，內蒙古基層協商民主已取得初步成效，政府官員和民眾均表示認可基層協商民主在解決實際問題上發揮的作用、以及相對于傳統方法的比較優勢。

同時也應看到，內蒙古基層協商民主仍然存在很多不足，例如：一是基層政府管理人員習慣于剛性行政，即“政府說了算”的管制思維，不注重與群眾平等協商，或只注重協商而不注重決策。基層政府雖然在話語體系上主張治理，但實際的觀念和管理方式仍然是管理，甚至是管制式的，無法真正做到與群眾平等協商。二是群眾參與社會治理的積極性不高、參與能力不足。一直以來，農民是處于社會底層的一個群體，既沒有一種平等的文化鼓勵他們協商，他們自身也沒有較好的經濟能力和較全面信息來支撐協商。因此，這個群體也就很難掌握作為協商主體該有的話語權，對于政治體制變革、發展和變化也就沒有發言權。三是缺乏常態化發展和長效機制保障。當前內蒙古基層協商民主的探索創新層出不窮，但真正能創造出模式的并不多，很多做法興起之后兩三年的時間就不再實踐了。長期下去，群眾對于基層政府探索的治理模式也失去了信心和參與的動力。

盡管內蒙古基層協商民主實踐有不盡如人意之處，但發展基層協商民主已經具備了必須的前提條件。其一，商品經濟的發展催生了協商民主。隨著各地商品經濟日趨發達，很多經濟問題，通過協商就能很好的解決，民眾能夠感受到協商的效能。可以說商品經濟催生了市場主體自由、民主、公正、妥協、談判等意識，這為協商民主的發展創造了基本條件。其二，中國傳統文化中的誠信、講理等品質也是當下鄉村治理中協商民主的歷史文化資源，尤其是蒙古族善良、豪爽的民族性格又使得社會整體氛圍和諧融洽，協商民主發展具有天然優勢。因此，我們必須在理論上進一步深化，實踐中也要不斷創新，逐步地探索出適合內蒙古各地實際情況的發展路徑。

二、內蒙古基層協商民主的實踐路徑

發展基層協商民主應結合內蒙古各地實際情況，做好頂層設計和長遠規劃，不能過于急躁、或想要一步到位。因此，基層協商民主發展應該遵循一定路徑，在當前發展的基礎上進一步理清發展思路、找準發展著力點。

1.在發展方向上，要實現自下而上到自上而下的發展

協商民主的發展，往往是先由基層政府在問題導向下進行探索創新，經過實踐的不斷檢驗、修正和鞏固之后成為一種習慣和常態，之后由上級黨委政府經過頂層設計，形成一套規范的穩定的制度，來保證協商民主的規范化發展。例如浙江溫嶺市的“民主懇談會”，最初制度設計僅僅是松門鎮舉辦的帶有官民對話性質的“農業農村現代化建設論壇”，黨委、政府、人大等各部門領導參與，并解答人們提出的問題。這種方式受到好評之后，市委多次發文逐步形成了一套規范的文件，用于規范當地協商民主的發展，以避免協商隨意化、形式化的現象出現。所以，內蒙古各盟市市委市政府要主動發現并鼓勵旗縣甚至是鄉鎮政府的探索和創新，借此形成協商的氛圍和風氣。在發展的過程中，通過提煉成熟的經驗和做法，逐步建立一套科學、易于操作、行之有效的制度體系。該制度體系不僅應包括具體指導思想、基本原則和程序設計，還應配套有保障體系，如監督制度、責任追究制度、獎勵考核制度等，使其在實踐中能夠運行暢通且行之有效，表現為既能約束黨組織、政府及相關部門權力的隨意使用，也能保證人民群眾的有序政治參與，還能使協商常態化、規范化。

2.在功能發揮上，要實現由對話到決策、循序漸進的發展

從協商民主的不同發展階段來看，其最初目的是實現對話，其次是質詢和監督，最后才是決策。在對話階段，政府需要做到政務公開，對群眾不了解的信息要做到有問必答，知無不言，實現與群眾正面地、主動地和真誠地對話和交流。在質詢和監督階段，政府要對群眾針對政府財政預算、換屆選舉、工程和項目實施等方面提出的質詢要進行詳細地準備和應答，并對群眾反應的問題及時調查整改，必要時嚴肅追責和處理相關責任人，給群眾一個滿意的答復。第三階段是決策。協商民主的最終目的是要實現協商主體圍繞公共利益通過辯論、審議的形式達成共識形成決策，也就是通過協商形成的決策來最大限度地體現民意。這個發展階段，本質的決定因素在于參與協商的雙方的能力限制，協商民主不能一蹴而就，通過對話與監督，協商雙方的意識和能力都會得到不斷地提升，達到一定程度后，才能進行決策。反之，即使通過協商能達成決策，這個決策也無法真正實現公共利益的最大化。

3.在發展渠道上，要實現先政協、基層，后人大、政府再到其它主體的擴展

按照中央文件的精神要求，人大、政府、政黨和社會組織等主體都是協商民主的重要渠道。從當前內蒙古基層協商民主的發展情況來看，政協協商民主和城鄉社區協商民主有所發展，但其它渠道的協商還在止步不前。這些渠道認為其與協商民主沒有關系，或是關系不大，而不愿或不善于發展協商民主。溫嶺參與式預算模式是由公民直接參與預算過程，影響資金分配使用，充分激活了人大職能，尤其是鄉鎮一級的人大，有效地實現了公眾對預算支出過程及對其結果實施監督的目的。因此，從溫嶺的經驗來看，協商民主在這方面大有作為，而全國各地的基層人大的職能都有待于激活。當然，所有渠道的協商民主既可以同步推進，也可以考慮先政協、基層，后人大、政府再到其它主體的擴展。選擇這一路徑的出發點在于考慮先發展渠道的經驗對后發展渠道的帶動。先發展渠道應不斷創新和開發有效的協商民主形式，后發展渠道因為經驗缺乏也不必過于生硬的發展協商民主，除了可以向先發展渠道學習經驗外，也可以到區外協商民主發展較好的地區觀摩學習，最終激活本渠道協商民主功能。

4.在發展地區上，要實現先個別地區后全區、由點帶面的推廣

基層協商民主的發展應首先在適合的地區進行協商民主試驗，再根據試驗情況逐步推廣，總體路徑表現為：“準備——試驗——總結——推廣——深化”這樣一個完整的過程。基層協商民主應重點在有需要的地區發展，而不必要在所有地區統一推行。當前，三類地區更適合發展基層協商民主。第一類地區，是民主法治建設較為成熟的地區，如赤峰市阿魯克爾沁旗和通遼市開魯縣。調研發現這些地區發展“5321”工作法時間較早，群眾認可度較高，基層干部的執行能力較強，因此發展基層協商民主較有群眾基礎。第二類地區，是社會矛盾多發、上訪問題較為突出的地區（可根據地方信訪部門統計的數據反映當地社會治理情況）。從“5321”工作法的發展情況看，其最早的發展就源自于解決地方社會矛盾多發這一情況。因此，進行基層協商民主的試驗，也可選取這類地區，通過開展實踐工作，檢驗其真正實效，從而也更有利于在全區各地推廣經驗和模式。第三類地區則是經濟發展迅速的地區。這類地區，村民（居民）參與程度較高，例如征地、拆遷、合作社運營等等事務客觀需要政府、村民（居民）和第三方共同協商才能有效處理。

5.在目標設定上，要實現由社會治理方式最終形成公民文化

基層協商民主的參與主體是平等、自由的，與協商議題存在利益相關的全體基層群眾。南開大學的徐行教授認為，要研究我國改革開放以來的農村協商民主發展，重要的是要厘清“為什么要發展協商民主，要發展的是誰的協商民主，它從哪里來，為誰服務，它到哪里去”等問題，所有這些問題歸根到底就是一個主體性的問題。因此，基層政權應該主動采取各種有效措施暢通基層群眾的參與渠道，在制度的框架下滿足廣大農民日益提高的政治參與意識和參與能力。一是要努力形成農民參與管理村級集體事務的氛圍，落實好農民的知情權、參與權和監督權。除了通過制度化的形式規范農民的民主權力之外，基層政權組織還應創新非正式的參與渠道實現農民的參與需求，并對農民非制度化的參與行為進行耐心地引導和教育，使其自覺形成遵守制度規范，維護正常秩序的習慣和精神。例如一些地方通過建立“信息反饋日”、“政務公開日”、“信訪接待日”等制度，聘請“鄉村互動聯絡員”，開展“鄉村互動面對面”等活動，在這一過程中，既要做好制度的頂層設計，理順基層政府與自治組織的權責關系，同時還要鼓勵和積極引導農民有序參與，實現政府治理和基層民主有機結合。其次，還應該努力增強農民參與協商的各種“知識”，確保農民在協商中擁有和其他主體平等的話語權。要想使協商民主成為基層社會治理和群眾自治的有效方式，必須重視對農民相關方面的培訓，如對規則的把握能力，辯論、質詢的能力、分析信息的能力和語言表達的能力等。同時要加強調動農民群眾參與鄉村治理的積極性，重視培育農民的公共利益優先考慮的主體意識和公共精神，使他們成為名副其實的鄉村治理主體。

三、結語

黨的十九屆四中全會指出，我國國家制度和國家治理體系具有堅持人民當家作主，發展人民民主，密切聯系群眾，緊緊依靠人民推動國家發展的顯著優勢。協商民主正是實現人民當家作主的制度形式，并且是我國各項制度中的特有形式和獨特優勢。這一特征已經被實踐所證明，并持續不斷地發揮著制度實效。習近平總書記歷來非常重視協商民主的發展，并一再要求要“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐”。制度化實踐是當前協商民主發展的主要方向，這是實現國家治理體系和治理能力現代化題中應有之意。制度化發展切不可閉門造車、紙上談兵，制度不是憑空創造出來的，而是從廣泛的社會實踐和大眾參與中總結和提煉出來的。無論采用哪一種路徑探索，其核心一定是要強調“從實踐中來、到實踐中去”的原則，使這種制度真正符合實際要求、符合人民利益，從而促進經濟社會更好更快發展。

參考文獻：

[1]基層協商民主典型案例選編[J].人民出版社，2015年8月1日

作者簡介：

蘇蓉（1985--）女，漢族，內蒙古鄂爾多斯市人，現供職于內蒙古黨校政治學教研部，講師，碩士研究生，研究方向為國家治理與馬克思主義中國化。