關于推進新疆治理體系和治理能力現代化的思考

習近平總書記在第二次中央新疆工作座談會上明確指出，做好新疆工作要圍繞社會穩定和長治久安這個總目標，以推進新疆治理體系和治理能力現代化為引領。當前新疆和全國一樣發展進入新常態，經濟上面臨著“三期疊加”的特殊形勢，但是新疆還有特殊性，在維護社會穩定和實現長治久安方面也面臨著暴力恐怖活動的活躍期、反分裂斗爭的激烈期、干預治療的“陣痛期”的“三期”疊加的反恐維穩形勢，因而問題特殊而且復雜，凸顯新疆治理體系和治理能力現代化所面臨的突出問題是改革問題、發展問題、穩定問題。

一、新疆治理的現代化在國家治理體系和治理能力現代化中的地位與作用

新疆地緣地理位置優越，歷史文化燦爛而獨特，生態環境脆弱，是影響新疆經濟社會文化發展的重要因素。由此新疆治理體系和治理能力現代化，必然考慮新疆地緣、民族、宗教、生態、社會經濟發展的特殊性，走出一條符合新疆實際情況的特色路徑。

黨中央、國務院高度重視新疆工作，上世紀90年代江澤民同志指出新疆具備加快發展的有利條件，應該成為我國21世紀經濟增長的重要支點。中央第二次新疆工作座談會習近平總書記更是明確指出新疆是我國穩住西北、經略東南的先手棋的核心部分，更加凸顯了新疆在全國的戰略地位。新疆治理的優良程度直接關系到國家治理現代化以及絲綢之路經濟帶的重大布局。習近平總書記強調新疆工作在黨和國家工作全局中的特殊重要性，“事關全國改革發展穩定大局，事關祖國統一、民族團結、國家安全，事關實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興。反對民族分裂，維護祖國統一，是國家最高利益所在，也是新疆各族人民最高利益所在”

二、當前推進新疆社會治理體系和治理能力現代化建設面臨的主要問題和挑戰

近些年在黨和政府高度重視和關懷下，在兄弟省市的大力支持下，新疆現代化建設取得了跨越式的進步和巨大的成就，但是就提升制度的現代化水平方面還有很大的完善和發展空間。具體表現如下：

1.經濟發展面臨瓶頸，治理成本高昂難以為繼

中央新疆工作座談會召開以來，自治區黨委、政府堅持“民生優先、群眾第一、基層重要”，持續加大民生投入，連續多年用于民生建設的財政支出占公共財政預算支出比重超過70%以上，高于全國平均水平，主要用于住房、就業、醫療、教育、扶貧等方面。堅決打好精準脫貧攻堅戰，確保2020年如期實現現行標準下189.78萬貧困人口全部脫貧、28個貧困縣全部摘帽，確保我區貧困地區、貧困人口同全國一道進入全面小康社會。然而自市場經濟改革以來，新疆經濟發展速度和內地相比一直處于相對落后水平，尤其是新常態下新疆經濟發展更面臨較大的下行壓力，雖然2010年中央第一次新疆工作座談會召開以來，國家投入大量人力、財力、物力支援新疆建設，同時新疆作為絲綢之路經濟帶核心區，這些都是促進新疆經濟更好更快發展有利條件，但是新疆的經濟發展主要依靠龐大的固定資產投資和內地省份的對口援建，怎樣實現從全國支援到自我造血，實現習近平總書記強調的新疆的發展要更多的落實在民生、落實在當地、落實在民族團結上，為新疆實現治理現代化提供更多更可靠的財力保障，這是新疆治理首先面臨的突出問題。

2.治理方略上應對性策略多，缺乏長遠性、系統性規劃

影響新疆社會穩定的各種因素錯綜復雜，民族宗教問題疊加，經濟社會問題交織，國內外敵對勢力、分裂組織不斷圖謀，因而在新疆發展與穩定是兩大支撐，穩定工作壓倒一切。在當前維穩的壓力型體制下，基層公務員大多在自上而下的各種指令、任務、考核中疲于奔命，將主要精力和資源用來應對上級下派的各種事務之中，公共治理實際上變成了對剛性穩定的追求，對治理體系和治理能力現代化的價值意義思考不多，因而造成新疆現代化治理系統性、長遠性不足，存在頭痛醫頭、腳痛醫腳的短期行為，甚至會給長遠目標的實現帶來障礙。比如各級政府為了完成上面下達的多重指令，往往用“運動式管理”代替常規制度建設。其次，一些治理策略綜合衡量不夠，沒有考慮客觀條件。

3.治理方式上各自為政，缺少統一性、協調性

黨的十九大提出加強和創新社會治理，打造共建，要求形成多元參與的、共治的、共享的社會機制。實際上現代社會中很多社會問題需要多部門、跨領域、跨地理邊界進行協調治理，只有打造共建共治共享的社會治理格局，才能廣泛動員全體社會成員，激發出強大的社會參與和自主力量。目前新疆在治理方式上統一性、協同性不夠，在維穩上各自為陣、自掃門前雪的問題比較突出，如新疆的流動人口管理，新疆流動人口來源復雜，且素質參差不齊，時間、地點不確定，其中不乏混跡著“三股勢力”等違法犯罪分子，加大了政府實施有效社會管理的成本和難度，這就更需要健全的服務管理機制、有效的協作配合機制予以銜接，譬如南疆由于人多地少，作為流動人口流出地，政府為提高當地農民收入，增長見識，積極組織和鼓勵農村富裕勞動力轉移，另一方面，作為流入地，因為擔心南疆籍少數民族易受宗教極端思想影響，流動人口增多會增加其社會管理成本和難度，往往采取提升進入門檻，增加流入難度等辦法，從而使流動人口更難融入當地社會。

4.治理手段上主要依賴行政命令，社會組織及公眾參與不足

現代社會治理已由過去政府大包大攬轉型為社會多個主體共同參與服務和治理，但是在新疆，黨政機構處于絕對的領導核心地位，受計劃經濟以及“官本位”思想的影響較深，政府正處于職能轉變的關鍵時期，依然習慣于自上而下的命令式手段，而新疆社會組織數量少、經費缺乏，規模小，難以發揮社會組織的積極作用，由此政府、社會團體、公民個人由于自身缺陷，難以發揮公共產品和服務的供給優勢，新疆社會治理的多元主體協同格局發展還很不成熟，這成為阻礙新疆治理體系發展和完善的重要因素之一。

5.法治建設與執法能力不足

推進新疆治理體系和治理能力現代化的過程本身就是法治化的過程。當前法治建設還存在不相適應的問題，有的立法不能緊扣新疆實際和需要，針對性、操作性不強，無法可依的問題依然突出;有的地方和部門保護主義依然存在，選擇性執法、簡單粗暴執法等現象時有發生，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映突出;有的領導干部法治意識不強，認為新疆情況特殊復雜，嚴格依法辦事束縛手腳等，一些黨員干部特別是一些領導干部法治能力不足，不善于運用法治思維和法治方式推動改革發展、化解矛盾糾紛、維護社會穩定;一些干部群眾法律意識淡薄，部分信教群眾“知教不知法，信教不信法”，是治疆面臨的一大難題。

6.干部執行能力不足

干部是決定新疆治理體現和治理能力現代化的最關鍵因素。干部問題主要表現為立場問題、責任問題、能力問題，即通常所說的不會管不愿管不敢管的問題。面對錯綜復雜的社會治理環境和巨大的維穩壓力，有的干部作風簡單粗暴，采取壓制打擊的辦法，導致矛盾激化，有的干部熱衷于以會議落實會議，口號提得多、管用的措施少，強調客觀的多、反思主觀的少，唱功好、做功差，有的干部官本位思想嚴重，宗旨觀念淡薄，處處以管人者自居，不愿意撲下身子為群眾解決實際困難，甚至與民爭利，造成干群緊張。此外，干部隊伍還存在部分干部綜合素質低，基層組織運行經費少和干部待遇差，對黨的民族宗教政策理解不到位等問題，這都影響力干部執行力的發揮。

三、推進新疆治理體系和治理能力現代化的路徑思考

1.政策目標：堅決把維護穩定與積極促進發展相結合

發展是解決一切問題的“關鍵鑰匙”。新疆推進治理體系和治理能力現代化，就要緊緊圍繞社會穩定和長治久安總目標，首先處理好發展與穩定關系，切實推進更有質量、更有效率、更公平的發展。深刻認識沒有發展，穩定只是暫時的，穩定最終要靠發展來支撐和維護。新疆經濟社會發展仍然面臨重大機遇，一定要主動適應新常態，積極融入我國“一帶一路”戰略，打造創新發展新引擎，深化供給側結構性改革，實現經濟高質量發展。構建新疆現代產業體系，推動傳統產業轉型升級，加快發展現代服務業，支持戰略性新興產業的發展，構建節能環保、信息技術、裝備制造業、生物產業、新材料、新能源、電子商務、文化旅游等戰略性新興產業，提高產品和服務的質量檔次水平，推動產業價值鏈從低端向中高端延伸，形成高質量供給體系。

2.加強制度建設，重新界定政府的權責邊界和治理規程

十九大報告強調要完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，黨政作為多元治理主體的核心，以促進社會的公平正義為出發點和落腳點，建成法治政府、開放政府。良好的治理要求各主體都能發揮作用，做到政治治理要主導有力，經濟治理依靠市場機制的作用，社會治理廣泛地自治放開，法律治理要更加地健全完善，思想治理要突出強調社會主義核心價值觀。

3.建立內含法治、科技與數據的完整框架，加強基層社會管理和服務能力建設

新疆基層治理現代化應體現法治思維和科技手段運用的統一。首先重視科學地立法。依法治疆要突出新疆民族區域自治的特點，應從新疆實際出發，同提高新疆治理現代化水平相適應，制定適合新疆區情和特點的法律法規，使依法治疆與新疆工作相適應，為實現新疆工作總目標保駕護航。其次，建設法治政府，全面實施依法行政，堅持既維護人民利益，又維護法律尊嚴，運用法治思維和法治方式實現社會治理，在法律框架內調解沖突和矛盾，規范社會行為，促進民族團結和宗教和諧。

習近平總書記指出，要更加注重科技創新，提高社會治理智能化水平。要探索大數據支撐的社會治理和社會風險預警預測機制，培育社會治理力量的新增點。大數據為社會治理現代化插上了騰飛的翅膀，當前各地積極探索基于大數據、互聯網+創新社會治理，打造智慧社區，提升社區社會治理服務創新。

4.提升基層治理能力，創新群眾工作方法

2011年9月，自治區黨委常委（擴大）會議提出：基層穩則全疆穩、全疆穩則全國穩，表明基層建設在維穩工作中的重要意義。社會治理某種程度上來說就是群眾工作，有效的基層社會治理的一個重要任務應當高度重視群眾意愿，動員群眾、引導群眾、組織群眾、服務群眾，

治理體系和治理能力現代化，要注重頂層設計和地方差異的關系。就新疆來說，新疆各地州存在的差異性較大，針對各地區實際特點的基層管理實踐各有不同，一些較為成熟的經驗應在更高層面上被總結和推廣。

作者簡介：

吳志艷（1971--）女，漢族，甘肅酒泉人，畢業于陜西財經學院，研究生學歷，研究方向：區域經濟。