湖南鄉村面臨的治理難題、挑戰與對策研究

2020-08-14 10:13:33羅顯成

新絲路(下旬) 2020年9期

摘要：通過調查我們發現，株洲市鄉村普遍存在“人去房空”的環境整治問題、“人去業空”的產業弱化問題、“人去力空”的社會保障問題、“人去心空”的治理秩序問題等四大待治難題。又要面對城鎮化對鄉村治理資源深度“虹吸”、市場化對鄉村治理秩序的持續“肢解”、行政化對鄉村治理空間的雙向“擠壓”等三大風險挑戰。鄉村治理振興必須重構生產秩序、生活秩序和人心秩序，優化鄉村治理的頂層設計，建構鄉村治理的組織體系，織密鄉村治理的機制網絡，綜合使用鄉村治理的多維手段。

關鍵詞：治理難題;治理挑戰;治理目標;頂層設計;治理創新

自2017年10月黨的十九大報告中提出鄉村振興戰略，明確了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的二十字方針以來，為加強鄉村治理、推進鄉村振興，2019年1月中共中央印發新修訂《中國共產黨農村基層組織工作條例》，2019年6月23日中共中央、國務院印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，2019年6月24日中共中央印發議《中國共產黨農村工作條例》，2019年9月4日中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部、中央組織部、中央宣傳部、中央文明辦、教育部、民政部、司法部、文化和旅游部、共青團中央、全國婦聯印發《關于進一步推進移風易俗建設文明鄉風的指導意見》。根據文件，到2035年，我國基本實現鄉村治理體系和治理能力現代化。我們以株洲市為樣本，對鄉村待治問題、面臨的挑戰、治理目標和對策展開了深入研究，以期裨益于鄉村治理實踐。

一、株洲市鄉村待治難題“圖譜”梳理

1.“人去房空”的環境整治問題

我們在調查中發現，株洲農村房屋空廢化現象分為“舊建舊空”和“新建新空”兩種類型。

（1）“舊建舊空”類型

“舊建舊空”型包括四類：一是“違建房”，主要是指易地扶貧搬遷后應拆未拆的老房、享受新富安居工程后應拆未拆單位老房、建新未拆舊的老房等“一戶多宅”違建房;二是“危舊房”，主要是指國有或者集體企業在農村遺留的廢棄的辦公場所、宿舍、生產性用房，拆鄉并村后廢棄的村部、學校等;三是“空心房”，主要是指長期無人居住、無人監管、無合法繼承人的空心房、有安全隱患的空心房、影響村容村貌的殘垣斷壁等;四是“偏雜房”，主要是指零星分布、簡易建設的農村生產管理用房，廢舊棚房、旱廁豬牛欄舍等雜房。

（2）“新建新空”類型

“新建新空”型包括三類：一是“祖宗房”房。主要是指非農人口利用父母名義在農村新建的住房。這類住房出資人和產權人不統一，存在兩類風險，即父母去世后的產權爭議風險和出資人在農村實際持有房產規避政策的風險。二是“名義房”。主要是指在城市購房舉家定居城市的農村富人新建的住房。上述兩類住房都存在“即建即空”的客觀事實。此外，農村還有更為普遍的人口非農業化引起“人走屋空”的“空置房”。在農村住房利用率最高的是留守老人、病人、小孩、婦女居住的“留守房”，但即使是“留守房”，也存在“空層”、“空間”問題。因此，毫不夸張地說，在株洲房屋空置率最高的是農村而不是城市。

2.“人去業空”的產業邊緣化問題

（1）“人去地空”的產業站位排斥

“人去地空”泛指以土地撂荒為表征的農業在國民經濟中的弱勢站位。一方面，隨著我國工業化、城鎮化、信息化進程的不斷加快，一二三產業在國民經濟中的地位持續調整，在現代化標準中，通常將二三產業占GDP比重的提升作為一項重要的經濟發展成就，同時也以農業占GDP比例的降低作為一項衡量經濟現代化的發展指標。因此，鄉村產業發展的站位空間被進一步擠壓。另一方面，由于“蛛網效應”和“谷賤傷農”、“增產不增收”等現象，嚴重戳傷了農民事農積極性，在疊加了個體農民應對市場變化和分享產業價值的能力不足之后，“農地撂荒”等“地空”現象的出現，表明農業在農民心中的站位被嚴重拉低。

（2）“人去勞空”的產業選擇排斥

“人去勞空”泛指以勞動力為代表的產業要素對農業選擇的弱化取勢。在資本方面，農業經濟投入大、見效慢、風險多、產業部配套、規模不經濟，成為以效益為王的工商資本選擇的棄兒。在職業方面，農業生產勞動強度大、職業榮譽度低、工資收入少，農村勞動力紛紛選擇環境更加舒適的城市、收入更多的二三產業。在激勵方面，就政府而言，目前脫貧攻堅、環境保護、風險化解等工作，都有剛性指標的硬約束，在政策、資金、人力、精力等方面具有強磁場效應，排斥了農業關注力。就農民而言，各種農業項目由于主體資格的門檻限制，農民被排斥在外，失去了政策的吸引力。由于糧補和各種兜底政策的實施，農民種地的積極性也日益消退。

（3）“人去市空”的市場份額排斥

“人去市空”泛指農產品的低值性造成的市場占有的疲乏。對農業目前面臨諸多困境，產業主體不強、產業體系不全、產業附加值不高、產業特色不獨特、產業品牌部響、產業服務不優，難以面對激烈的國內外市場競爭，導致當前大量市外農產品因價格低廉涌入市內市場，進一步擠壓本地農產品的市場空間。

3.“人去力空”的養老保障問題

當前我國已經全面進入快速老齡化發展階段。據我們調查，目前株洲地區農村地區人口總撫養比在50%左右，這意味著農村地區平均每2個成年人需要負責贍養1位老人，家庭養老負擔沉重正成為制約我國農村養老的重要障礙。如果考慮到農村地區人口預期壽命低于城鎮5歲這一現實差距，則我國農村地區的養老形勢應更加嚴峻。城鎮化對農村家庭養老體系構成了巨大沖擊，社會化養老體系存在養老機構供給與需求不匹配的問題，子女養老存在道德風險和能力不足的雙重壓力。特別是唱主角的“老年農業”養老方式被進一步壓縮，一方面，外出農民工大多不會選擇回鄉務農養老，老人成為從事農業生產的“最后一輩農民”，城市農民工年老后，由于城市養老能力和自身實力的不足，大多不得已要回農村養老，而他們已經失去務農能力和意愿，屆時農村有可能出現無人務農的困境，農業養老將無以為繼。另一方面，規模農業是農村產業發展的必然趨勢，在政府推動和市場作用下，農地的經營權越來越集中，土地養老變成了土地租金養老和農業補貼養老，將成為常態，顯然，其資金規模是滿足不了養老需求的。

4.“人去心空”的治理秩序問題

（1）治理方式的“三重隔膜”

分治隔膜。在“各種各的地”、“各得各的利”的農民個體主導模式的深度演進中，村民自治的“共建、共管、共享”屬性逐漸消解，村民對公共事務、公共建設參與的參照物只有自身的利益，由于利益視角的狹隘，公共利益和長遠利益成為個體選擇的盲區或者對立面，村民自治更多地變成了村民個體利益的角斗場。村民自治分化為聯系十分脆弱的兩塊：一端是村民自營自利的強化，一端是村民委員會對公共事務的有心無力。在一些地區，很多村民缺乏參與民主管理和民主生活的積極性，公共治理的責任往往由村民委員會內少數人承擔，導致鄉村治理目標達成的難度增加，鄉村社會治理無法與鄉村發展態勢、社會變遷的需求保持同步。

代治隔膜。農村精英的外出和老弱病殘幼留守，深刻影響農村自治的走向，最終催生出“委托--代理”的非正式的治理模式。在這種模式下，產生了諸多問題：信息傳遞的失真和不充分問題;代理能力的表達、決斷問題;代理效果的低效、反復問題等等。由于這種代理的非正式性、間接性、弱質性，嚴重影響了鄉村公共事務的決策效果。加上村里留守老人、留守婦女自主參與公共治理的意愿與能力有限，導致鄉村治理主體缺位，鄉村社會治理的實現難度不斷增加。因此，不能參與、不會參與、不愿參與成為了當前鄉村治理急需破解的難題。

手段隔膜。互聯網的快速發展造成無限擴展的虛擬社會空間，特別是以手機為基本平臺的網絡社會，使人們的生活步入實時、交互、快捷、高頻的“微時代”，自主開放的自媒體話語權，隱蔽性的信息源，交互快速的傳播方式，碎片化、泛娛樂化、真假難辨的海量信息等等，使網絡社會與現實社會高度互動，使社會輿論、社會情緒甚至社會行為以新的機制形成，傳統的管理手段已難以奏效，網絡鄉村治理成為考驗鄉村治理體系和治理能力的熱點、焦點和難點問題。

（2）治理力量的“觸角遲鈍”

黨建觸角“觸”不實。農村基層黨組織承擔著落實國家各項方針政策、加強農村基層黨建、謀劃全村經濟發展的任務，黨建引領是鄉村治理的關鍵環節。但在部分農村仍然存在基層黨組織班子不強、隊伍不優、能力不強、示范不夠的現實情況。隨著農村地區大量農村優秀青年流向城市，黨員隊伍青黃不接，農村黨員隊伍新鮮血液不足;黨員隊伍年齡相對較高，學歷相對較低，能力素質相對較差，且存在創新精神不足、工作思路老化、方式方法單一等問題;相關待遇保障體系不夠完善，工作與待遇之間存在不對等，村黨組織吸納優秀人才的難度增大，能力素質難以保證。與此同時，村級集體經濟弱化，基層黨支部拿不出資金改善村里的設施和環境，難以解決群眾關心關注的問題，難以發展村集體產業帶動群眾致富，導致黨組織威信下降，進一步加大了農村基層黨組織開展治理工作的難度。

自治觸角“觸”不到。隨著撤鄉并村的推進，鄉與村的空間規模和人口都在擴大，鄉村治理的事務范疇涉及到經濟、文化、社會、生態等方方面面，特別是脫貧攻堅和鄉村振興等事務的強勢嵌入，鄉村原有的利益格局的解構，各種問題和矛盾如雨后春筍般冒出頭來，鄉村治理對法治權力的介入需求空前噴張。但警務人員、警務實施的配備，并沒有增強，行政執法與行政調解力量，也沒有增強，雖然有些地方推出了一村一警察一律師的舉措，但駐村度不夠，治理范圍一端大，治理能力一端小的矛盾突出。

法治觸角“觸”不透。由于權力失重、能力缺位導致法治力量缺位。村民在處理鄰里關系時，尚宗族不尚法律。在農村，幾乎每個家族都建有祠堂，不但紅白喜事的操辦依靠家族勢力，處理鄰里糾紛更是訴諸于家族的人多勢眾而不是法律。在處理權力關系時尚信訪不尚法律。把信訪當成打垮干部的尚方寶劍，只要對干部不滿意，就糾集族民一級一級上訪。在處理約束關系時尚自我不尚法律。違法用地、打牌賭博等違法行為，比比皆是。“我是農民，我怕誰”，常常成為不懂法、不信法、不怕法者的口頭禪，關系處理法外求解的現象頻繁。

道德觸角觸不深。在城鎮化市場化沖擊下農村道德財富出現了“負向積累。一是不講誠信。合同明明約定建新房拆舊房，但新房一建，死磨硬泡不拆舊房;合同明明約定房子建好付款，但合同到期拒不付款。明明外出務工，卻說無業，明明有幾千元一月的工資或者勞務收入，卻說沒有那么多。二是不講禮數。不贍養老人的不孝之風，大操大辦的人情之風，建廟問神的迷信之風，執迷不悟的賭博之風等，與農村原本的勤儉家風、樸實民風和文明鄉風格格不入，農村天然的教化功能進一步弱化。明明自己有房有車有收入，卻將父母分戶去爭貧困戶。三是不講公利。基礎設施、公共服務等項目建設涉及到自己的小利時，寸土必爭、寸利不讓、漫天要價，一旦不成就阻工，甚至上訪。只講“伸手”不“動手”。“干部干、群眾看”，“靠著墻根曬太陽、等著別人送小康”，認為國家支持、干部幫扶理所當然。

二、株洲市鄉村治理面臨的三重沖擊

1.城鎮化對鄉村治理資源的深度“虹吸”

目前，株洲市城鎮化正處在加速推進期，城鎮化率已經超過67%，未來每年增長的預期仍然穩定在1%左右。以此速度推算，再過十年株洲的城鎮化率將達到80%左右。鄉村治理必須預估未來城鎮化對農村影響的廣度和深度，在城市與鄉村的博弈中，定位治理目標和策略。我們認為，未來城鎮化會在四個方面影響鄉村治理。一是城鎮偏好會有所緩解，但發展的引擎仍然在城鎮，尤其是一二線城市。精準扶貧、鄉村振興和逆城鎮化是推動城鎮偏好走弱和農村優先發展的三股強勢力量，由于農民的議價能力和話語能力低下演繹的利益聯結機制的不合理，使得鄉村資源和產業利益更多地被城市資本占有。二是鄉村社會持續分化。由于農村人口就業、居住、生活的城鎮化，鄉村原有的傳統熟人社會向“無主體熟人社會”轉向，熟人社會原有人際關系的生產互助、情感互動效應不復存在，鄉村社會約束機制失靈、社會關系疏離、情感共同體解構。三是鄉村經濟結構解體。城鎮化進程中，城市對農村資源要素的吸附能力持續走強，農村人地的緊密關系破解，家本位小農經濟、以地為生的地權結構造就“人不離土”的經濟形態均質化的小農已高度分化，過去依賴勞動投入的土地密集型農業已轉向依賴資本投入的資本集約型農業，加之農村青壯年勞動力外流，農業生產缺乏“深耕細作”的人力基礎，農產品深加工、鄉村服務業更是因為人才、資金等投入不足而發展乏力，形成農村產業對城市的高度依賴。四是農村養老、養小、養病變得更加困難。在城鎮化進程中，由于農村常住人口的減少和空心化的加劇，撤鄉并村后農村的養老、養小、養病資源進一步向城市和中心鎮集聚，與此同時，家庭的“三養”功能日益弱化，農村“三養”問題成為鄉村治理的頭等難題。總之，城市持續的經濟增長與結構變遷投射到鄉村，引起承載鄉土社會的村莊呈現分化和鄉村社會、資本空心化，村落“共同體”有機團結離散，鄉村凝聚力及集體行動能力降低。

2.市場化對鄉村治理秩序的持續“肢解”

市場化對鄉村治理秩序的肢解主要表現為農村社會關系受市場經濟影響而呈現的逐利化與過疏化，衡量人際關系與親疏遠近的指標越來越呈現出“貨幣化、交易化”的特色，功利色彩濃厚，人們對傳統的家風族規、鄉規民約、鄰里互助等鄉土文化逐漸疏離，傳統鄉土社會的溫情、自洽與內生秩序式微。一方面，市場化的利益考量促使大量農村勞動力轉移到城市，由第一產業為主轉變為從事多種行業與職業，實現收入增長，其中一部分人已經有能力在城市定居，由農民轉化為市民，并隨著社會關系網絡復雜化初步實現社會階層分化;另一方面，以戶籍制度為根本，城鄉居民在住房、教育、環保、醫療、社保、養老等基本公共服務方面尚未完全實現一體化，這反過來固化了城鄉居民的階層和身份，產生城鄉斷裂的社會關系模式，導致農村社會治理存在“內卷化”風險。

3.行政化對鄉村治理空間的站位“擠壓”

一方面，在農村存在行政管理與鄉村自治兩種不同的制度安排。行政管理偏向于科層與等級，強調自上而下，下級對上級的服從。鄉村自治偏向于平等與合作，互動與協調，是由下而上，強調自主性和參與性。鄉村自治要激發社會組織的活力，形成多方參與、權利平等，自主性、自治性的鄉村治理體系與結構。由于行政管理和鄉村自治在主體、內容、方式等方面兼容性差，引起二者之間的張力放大，導致行政管理擠壓了鄉村自治的生存空間，使鄉與村的“委托—代理”關系，變成了“領導—被領導”關系。

另一方面，農村作為國家政策執行的一線和前沿，要面對國家治理體系中縱橫交錯的“條塊部門”組成的混亂矩陣，缺乏對各種政策進行統合的能力和資源，無法形成政策合力。并且，隨著精準扶貧和鄉村振興行動的強勢嵌入，大量的涉農項目和資金，分頭下達、分頭建設、分頭驗收，政治性強、時間緊、任務重、考核頻繁、追責嚴格，村務的主要內容是完成上級交辦的各項任務，主要方式是召開各種會議、填寫各種表格、張貼各種標語、應付各種檢查，村民自治形式化趨勢明顯。

三、株洲市鄉村治理振興的目標定位

1.“一轉五治”：重構人心秩序，建設鄉村善治中心

（1）轉變職能，落實治理責任

鄉鎮黨委政府要實現職能從經濟到治理的轉變，把鄉村治理作為“第一要務”，擔當起鄉村治理的直接責任，加強對鄉鎮和村各類組織、各項工作的領導，鄉鎮黨委書記和鄉鎮黨委領導班子要包村聯戶，及時研究解決農村基層黨建、鄉村治理和群眾生產生活等方面的問題。要強化社會治安、食品安全、道路交通安全、矛盾糾紛化解等方面的監督和管理，有效化解農村社會的矛盾隱患。

（2）五治并舉，完善治理體系

發揮政治引領作用：組織廣大黨員干部群眾學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，發揮政治強信心、聚民心、暖人心、筑同心的作用，實現“理性政治”與“情感政治”的貫通，在歷史選擇和中西發展成就對比的大邏輯中，堅定鄉村治理的制度自信和情感認同，切實把黨的領導貫穿于鄉村治理權過程。發揮自治基礎作用：組織開展村規民約、居民公約的制定、清理和修訂工作，充分依靠“一約四會”（村規民約、紅白理事會、道德評議會、村民議事會、禁毒禁賭會），推動民事民議、民事民辦、民事民管。發揮法治保障作用：以法治方式破解鄉村治理難題，確保村規民約的“含法量”、違法行為的“懲處率”、法律人士的“出鏡率”、法治宣傳的“入心率”。發揮德治教化作用：堅持以社會主義核心價值觀為統領，加強社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德建設，使鄉村善治齊于德，上要“感恩”于黨，是老百姓真正認識到沒有共產黨就沒有新中國，就沒有新農村，就沒有新生活。內要“齊禮”于家，做到妻賢子孝、兄恭弟友、善及子女。外要“守信”于人。做到不欺生、不違約。發揮智治支撐作用：以“一件事一次辦”改革為抓手，以智慧鄉村、雪亮工程為牽引，充分運用現代科技推動“馬上辦”“一次辦”“網上辦”“刷臉辦”。群眾還可以通過門戶網站、、手機APP對行政審批和公共服務事項進行網上申請辦理和查詢，群眾在辦理一次事項后，數據信息進入智慧服務大數據中心，今后再次辦理時無需重復提交資料，做到一次提交多次使用。

2.“一臺六單”：重構生活秩序，建設鄉村服務中心

（1）服務平臺體系化

搭建“1+5+N”服務平。即以村級綜合服務中心為載體，對文化服務平臺、教育服務平臺、科技科普平臺、理論宣講平臺和健身體育服務平臺和金融服務站、電商服務站、衛生室、老年服務中心、村民議事堂、便民吧等N站室整合，形成醫療、金融、電商、供銷等重要服務資源全域覆蓋的服務平臺。

（2）服務內容清單化

加強鄉鎮中小學、鄉鎮衛生院、農技推廣站等公共服務和基礎設施建設，豐富公共服務內容。通過提供就業咨詢、就業培訓、社區公益性崗位開發等，對就業困難人員提供針對性的服務和援助。通過家庭養老和托管養老，加快老年化共服務設施和服務網絡建設，為老齡人員提供系統化化養老服務。提供志愿服務，對殘疾人員和最低生活保障對象提供救助服務。通過建立健全衛生服務（站）為主體的衛生和計劃生育服務網絡，推進鄉村衛生和計劃生育服務。發展面向基層的公益性文化事業，逐步建設方便社區居民讀書、閱報、健身、開展文藝活動的場所，加強對社區休閑廣場、演藝廳、棋苑、網吧等文化場所，推進社區文化、教育、體育服務。按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”和“以現居住地為主，現居住地和戶籍所在地互相配合”的原則，為流動人口的生活與就業創造好的環境和條件，推進鄉村流動人口管理和服務。

3.三化齊行：重構生產秩序，建設鄉村經濟中心。

（1）標準化生產保障質量

以標準化生產為引領，嚴把農產品質量關。建設農產品技術規程清單體系，照單作業，出單者強制退產;建設物聯網技術體系，實施精準作業、智能控制、遠程診斷、遙感監測，對生產加工流通環節進行全域全程監管;建設農產品監管索源體系，使農產品生產、運輸、銷售在詳細檔案記載下陽光運行。

（2）品牌化營銷贏得市場

以品牌戰略為抓手，贏得消費升級新市場。市縣鄉政府和市場主體要擦亮區域、企業、產品三張品牌，實施地理產品標志授權，嚴格執行公用品牌使用、退出機制，加大公用品牌使用監管力度，對假冒侵權行為實施精準打擊;鼓勵和支持市場主體開展綠色、有機產品認證，爭創馳名商標、著名商標等商品品牌;加強品牌營銷，通過舉辦農產品博覽會、推進會、市長、縣長、鄉長、村長帶貨等方式，提升品牌知名度和市場占有率。

（3）產業化經營壯大實力

以“龍頭企業+農民專業合作社+家庭農場+農戶”的模式，壯大產業化經營主體;以高標準農田建設為支撐，加快土地經營權流轉，形成產業化經營的適度規模;以優勢資源為依托，發展特色產業，打造拳頭產品，延伸產業鏈、提升價值鏈，塑造產業化經營的產業體系;要支持農產品批發市場、加工流通企業向鎮域集聚，實現加工在鎮、基地在村、增收在戶，支持在鄉村發展農資供應、土地托管、統防統治、烘干收儲等生產性服務業，同時要支持鄉村發展勞動密集型產業，有條件的地方可以建設產業集群。

四、株洲市鄉村治理的策略框架

1.聚類施策，做好鄉村治理的頂層設計

（1）分類設計。株洲市目前有82個鄉鎮，1100來個行政村，在區位、資源、人口構成、發展階段等方面存在巨大差異，根據鄉村的區位條件、人口構成、功能產業、居住條件等指標，可以將鄉村劃分為許多類型。一是以區位條件為標準，可以將農村分為近距城鎮的城郊村，中距城鎮的核心村和遠離城鎮的偏遠村三類村。這種分類的意義在于區分城鎮對鄉村治理的滲透作用。二是以規模為標準，可以將農村分大村、中村、小村三類。這種分類的意義在于治理資源的合理配置。三是以發展要素為標準，可以將農村分為新型鄉村、潛力鄉村、薄弱鄉村三類。這種分類的意義在于對鄉村治理進行行動定位。

（2）取石雕玉。目前世界上大體有八種鄉村治理有效模式可資借鑒。日本的“因地制宜型”，這種模式以挖掘本地資源、尊重地方特色為典型特點，通過因地制宜地利用鄉村資源來發展和推動農村建設，最終成就舉世聞名的“一村一品”治道模式。韓國的“自主協同類型”，主要通過政府努力支持與農民自主發展相配合共同推動與實現鄉村治理的目標，以韓國的新村運動為代表。德國的“循序漸進型”，將鄉村治理看做一項長期的社會實踐工作，在這過程中，政府不斷調適現行的鄉村治理目標、方式和手段，政府通過制度層面的法律法規調整，對農村改革進行規范和引導，逐漸地將鄉村推向發展與繁榮，以德國的村莊更新為典型。荷蘭的“精簡集約型”。精簡集約型模式是指在國土面積不大、鄉村資源相對匱乏的國家，通過整合現有農村資源，充分發揮地區優勢，促進農村社會的和諧發展，以荷蘭的農地整理為代表。瑞士的“生態環境型”。生態環境型模式是以綠色、環保理念為依托，強調將鄉村社會的生態價值、文化價值、休閑價值、旅游價值以及經濟價值相結合，從而改善鄉村生活質量，滿足地方發展需求。法國的“綜合發展型”。綜合發展型模式是在國家整體規劃和科學指導的精神下，通過有效協同的方式，加強了各部門之間的聯系，很好地整合了社會中各個部門的優勢資源，使其共同致力于推動鄉村社會的發展。美國的“城鄉共生型”。城鄉共生型模式以遵循城鄉互惠共生為原則，通過城市帶動農村、城鄉一體化發展等策略來推動鄉村社會的發展，最終實現工業與農業、城市與農村的雙贏局面。加拿大的“伙伴協作型”。伙伴協作型模式是指在互相交流和充分溝通的基礎上，通過跨部門之間的協商合作形成戰略伙伴關系，最終共同致力于鄉村善治目標的實現。

2.黨建引領，完善鄉村治理的組織體系

（1）強化黨組織自身建設

加強基層黨組織政治建設，發揮基層黨組織先鋒堡壘作用，首要在提升黨支部帶領群眾促進發展的能力和思想覺。要認真抓好 “不忘初心，牢記使命”主題教育，促進黨員思想教育的常態化。加強基層黨組織能力建設，扎實推進農村黨支部“五化”建設，從人才、制度等各方面強化基層黨組織建設，優化農村黨員隊伍的年齡、知識結構，在深化改革的過程中，基農村黨組織更要加深對社會治理環境變化的感知，并根據社會變遷狀況積極進行社會治理創新嘗試，提高基層黨組織帶領人民群眾勤勞致富的水平和能力。

（2）強化黨建與治理的銜接

堅持以基層黨建引領基層治理，以基層治理成效檢驗基層黨建，杜絕“兩張皮”現象。以黨建引領村民自治：重點推動村黨組織負責人、班子成員擔任自治組織負責人和成員，健全黨組織領導下的居民自治機制、民主協商機制、群團帶動機制、社會參與機制，明確規定各治理主體之間的職責邊界和事權劃分。以黨建引領公共服務：探索黨組織前期介入社會組織的路徑、舉措，創建市、區（縣）、街道（鄉鎮）、村（社區）四級社會組織孵化中心（站、點），引導群眾根據鄰里互助、公益環保、興趣愛好等公共服務需求建立各類社會服務組織。在孵化這些服務組織時，黨組織要對其負責人的提名推薦進行把關，并進行經常性的教育、引導，確保在黨組織的領導下，發揮社會組織特有的專業理念、專業方法、專業能力，形成“你中有我，我中有你”的相融互動、協商共治模式。以黨建引領經濟發展：探索“村黨組織+新型農業經營主體（合作社）+基地+農戶”新模式，注重推進新經濟、新產業、新業態等新興領域黨組織設置、工作機制和活動方式創新。在產業領域和產業鏈條設立黨組織，構建上下貫通、立體覆蓋、隸屬明晰的組織體系，使黨組織與經濟組織在對話、互動、合作和集體行動中，形成經濟發展的共治機制。

3.上下貫通，強化鄉村治理機制保障

（1）抓領導機制。全面構建“市-縣-鄉-村”四級書記抓黨建促治理的第一責任人制度，定期召開黨建+治理例會和工作調度制度。深入推進街道（鄉鎮）體制改革，重構職責體系，加大鄉村治理職責權重，制定加強鄉鎮（街道）黨（工）委抓基層黨建+治理工作力量辦法，督促鄉鎮（街道）黨委書記嚴格履行第一責任人職責。建立“管理服務規范化、崗位待遇職業化、能力素養專業化、培塑匠心扎根型”的村級治理專職化隊伍，加大從“四類人員”中選拔村級領導班子成員力度。

（2）抓對話機制。一方面，黨委政府站在村民立場上，時刻牢記為人民服務的宗旨，在農村地區建立信息服務系統和電子政務網站，為村民提供信息咨詢服務和專家指導建議。把政府建成推動農村發展、維護村民利益、提高農民生活水平的伙伴。另一方面，定期舉辦農村會議、交流學習、在線討論等活動，及時掌握社情民意，為民眾排憂解難;引導農村各類社會組織與村民在村黨組織統籌協調下共商農村發展、共抓農村治理、共建美好家園。

（3）抓評價機制。把鄉村治理工作納入地方黨委政府政績考核指標體系。以村為單位，探索建立以群眾滿意度為主要衡量標準的鄉村治理評價體系和評價結果公開機制，差異化設置考核指標，健全考核問責辦法，治理成效納入評優選先評價指標。建立健全鄉鎮（街道）和基層群眾性自治組織之間履職履約雙向評價機制，駐村單位和村之間共駐共建責任雙向評價機制，探索非公企業和社會組織履行社會責任積分制度。

4.創新方式，綜合使用鄉村治理的多維手段

（1）以“三治”為內容，推進鄉村治理融合化

按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》，組建統一綜合行政執法機構。將現有站所、分局執法力量和資源，組建統一的綜合行政執法機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，以鄉鎮和街道名義開展執法工作，并接受有關縣級主管部門的業務指導和監督，逐步實現基層一支隊伍管執法。通過深入持久的普法工作，進一步提高依法自我管理的本領，正確行使當家作主的民主權利，正確履行村級民主管理的責任。著力健全和踐行村規民約，將村規民約、法律法規、社會主義核心價值觀與農民生活緊密聯系在一起，引導農民自覺遵守，形成共建共治共享“三共”的社會治理格局和自治法治德治“三治結合”的鄉村治理體系。

（2）以“三實”為目標，推進鄉村治理智能化

為適應新時代鄉村治理新要求，以“建設實體化、運行實戰化、效能實用化”為目標，著力構建“社會治理+網絡”體系，推進縣、鄉、村三級治理中心建設，打造縣域社會治理融合共治新平臺，構建了覆蓋城鄉、條塊結合、橫向到邊、縱向到底的基層社會治理網格體系。一是完善鄉村治理網格，以自然村網格為基本單元，整合范圍內各類基層服務管理資源，推動鄉村治理向末端延伸，構建精細化管理、人性化服務、多元化參與的鄉村治理網格化體系，進一步提升鄉村治理和公共服務水平。二是建立村組網絡平臺，通過移動互聯網工具包，用社交工具實現情感連接、信息連接，引導村民學習并掌握以微信群、微信公眾號為代表的移動互聯網功能和基本的運營技巧，高頻、高質地實現村里外出和留守成員的信息和情感溝通，高效、透明地實現村務管理、活動組織、通知下達、輿情上傳等治理工作。

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