淺談國有企業的監察對象范圍

摘 要：關于國有企業監察對象范圍的界定一直存在爭議，文章通過梳理《監察法》、《刑法》中關于國有企業的規定，對國有企業形成了一個統一的認定，從對比法律、以案剖析的角度，對國有企業監察對象的范圍進行認定，明確判定是否為監察對象主要取決于是否從事公務活動。

關鍵詞：國有企業;監察對象;公務活動

2018年3月，《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）正式實施頒布，實現監察法與刑法、刑事訴訟法“法法銜接”。但《監察法》實施后，各界對監察對象的范圍因“公權力”、“從事公務”、“國家工作人員”理解不一致而持不同意見，其中，一個爭論的焦點，就是對國有企業監察對象范圍的清晰認定。因國有企業是由國家或地方政府出資建立的企業，所以準確認定國有企業的監察對象，有利于保障國有資產的安全。

一、國有企業的認定

《監察法》釋義和《國家監察委員會管轄規定（試行）》規定，“國有企業包括國有獨資企業、國有控股企業、國有參股企業及其分支機構（含國有獨資金融機構和國有控股金融機構）。”

《刑法》中的“國有企業”是國有獨資或全資企業。2010年，最高人民法院、最高人民檢察院根據刑法的規定和相關政策精神，結合近年來反腐敗工作實踐，下發了《關于辦理國家出資企業中職務犯罪案件具體應用法律若干問題的意見》，提出“國家出資企業包括國家出資的國有獨資公司、國有獨資企業，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。”

《企業國有資產法》第五條“國家出資企業，是指國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。”

綜合以上法律法規，雖然《刑法》中的國有企業指國有獨資或全資企業，相比其他法律法規來說范圍較窄，然而在2010年，“兩高”根據辦案實踐，把國有資本參股企業和國有資本控股企業也納入了國有企業的范疇，這是因為國有參股公司是基于有無國有股份而非國有股份比例大小進行確定的。據此，可以得出關于國有企業清晰、準確的認定，國有企業應包括，國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股企業、國有資本參股企業。對國有企業進行界定，為認定其監察對象范圍提供了一個基礎條件。

二、國有企業監察對象范圍的認定

《監察法》第三章第十五條規定了六類監察對象，第（三）項監察對象為“國有企業管理人員”。

《<監察法>釋義》中對“國有企業管理人員”進行了列舉，指出“根據有關規定和實踐需要，作為監察對象的國有企業管理人員，主要是國有獨資企業、國有控股企業（含國有獨資金融企業和國有控股金融企業）及其分支機構的領導班子成員，包括董事會的企業中由國有股權代表出任的董事長、副董事長、董事，總經理、副總經理，黨委書記、副書記、紀委書記，工會主席等;未設立董事會的企業的總經理（總裁）、副總經理（副總裁），黨委書記、副書記、紀委書記，工會主席等。此外，對國有資產負有經營管理責任的國有企業中層和基層管理人員，包括部門經理、部門副經理、總監、副總監、車間負責人等;在管理、監督國有財產等重要崗位上工作的人員，包括會計、出納人員等;國有企業所屬事業單位領導人員，國有資本參股企業和金融機構中對國有資產負有經營管理責任人員，也應當理解為國有企業管理人員的范疇，涉嫌職務違法和職務犯罪的，監察機關可以依法調查。”

《國家監察委員會管轄規定（試行）》第二章第四條第（三）項規定，“國有企業管理人員，包括國有獨資、控股、參股企業及其分支機構等國家出資企業中，由黨組織或者國家機關、國有公司、企業、事業單位提名、推薦、任命、批準等，從事領導、組織、管理、監督等活動的人員。”

《刑法》第九十三條“國家工作人員的范圍本法所稱國家工作人員，是指國家機關中從事公務的人員。國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。”

最高人民檢察院、最高人民檢察院《關于辦理國家出資企業中職務犯罪案件具體應用法律若干問題的意見》第六點關于國家出資企業中國家工作人員的認定：“經國家機關、國有公司、企業、事業單位提名、推薦、任命、批準等，在國有控股、參股公司及其分支機構中從事公務的人員，應當認定為國家工作人員。具體任命機構和程序，不影響國家工作人員的認定。經國家出資企業中負有管理、監督國有資產職責的組織批準或研究決定，代表其在國有控股、參股公司及其分支機構中從事組織、領導、監督、經營、管理的人員，應當認定為國家工作人員。國有出資企業中的國家工作人員，在國家出資企業中持有個人股份或者同時接受非國有股東委托的，不影響其國家工作人員身份的認定。”

縱觀以上法律法規，大致可以分為兩類，一類是《監察法》等從規定主體身份角度對國有企業監察對象進行的界定，一類是《刑法》等刑事法律從追究刑事責任的犯罪主體角度對國有企業中的國家工作人員的界定。通過比較《刑法》與《監察法》關于國有企業中國家工作人員和監察對象的界定，這兩者所界定的范圍的并不完全一致。部分國有企業“職務犯罪”人員不在所列舉的“監察對象”范圍之內，但是在具體應用實踐中，把這部分職務犯罪人員劃到監察對象范圍之外是否合適呢？我們可以結合一些案例進行分析。

案例：琚某通過勞務派遣的方式進入某市屬國企天然氣公司工作，前期擔任市場專員，職責內容包括市場調查、客戶跟蹤、參與談判、催收工程款和氣款，后擔任市場工作組組長，負責牽頭開展市場開發工作，具體負責用戶開發、客戶服務及營業廳管理。其任職期間，通過和不同單位簽訂合同達到拆分合同套取工程款項的目的，并利用收取資金的便利，挪用支付給天然氣公司的費用用于個人消費。

在這個案例中，琚某雖在國企工作，但屬于勞務派遣的用工形式，那他是否屬于國家工作人員，是否屬于監察對象？

對內而言，對于以從事經營業務為主的天然氣公司，開發用戶、營業廳管理等是天然氣公司經營業務的重要組成部分。對外而言，琚某進行的市場調查、合同談判、客戶維護、催收款項等行為活動所代表的都是天然氣公司，所以才能讓其他單位在簽訂合同時產生一種認同感、信賴感，因而，這些活動是典型的公務行為，和普通的勞務活動不同。根據刑法，犯罪人員雖然是特殊主體，在認定行為人是否符合國家工作人員的身份時，應當堅持“職能論”的標準，即根據行為人所實際從事的工作內容是否符合“從事公務”這一本質特點來綜合認定，勞務派遣等特殊的用工形式并不是認定國家工作人員這一犯罪主體的阻卻條件，因此，琚某應以國家工作人員論處。琚某在天然氣公司工作期間，和其他單位進行合同談判、簽訂，實際上是代表公司從事國有資產處置活動，這是國有企業賦予他的資產管理權限，其催收的款項屬于國有企業天然氣公司的資產資金，催收款項職責也是公司賦予他管理資金的權限。因此，琚某符合《監察法》和《管轄規定》對監察對象“從事領導、組織、管理、監督等活動的人員”的界定，應屬于監察對象。

根據《監察法》的立法目的，對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋。公職人員是指在國家的政治、經濟和社會生活中行使公共職權、履行公關職責。判斷一個人是不是公職人員，關鍵在于其行為是否在履行公職，是否在行使公權力，是否從事公務活動，而不是看他是否有公職。關于國有企業監察對象的認定，也應該用是否從事公務活動做評判標準，因為公務活動是組織、領導、監督、管理、經營的活動，關系到多數人或不特定人的利益，這也使其與一般勞務活動、技術服務活動區別開來，不是國有企業中的所有活動都是公務活動，不是國有企業中的所有人員都屬于監察對象。例如國有企業的普通臨時工、合同制工人、參與招投標人員等，只有其在從事公務活動時，才具有對國有資產資金進行監督、經營、管理的職責，其身份屬于監察對象，但是如在國有企業中，只從事技術開發、駕駛車輛、機械維修等，則不應納入監察對象的范圍。

三、結語

綜上所述，國有企業應包括，國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股企業、國有資本參股企業。判斷國有企業的監察對象時，最重要的原則是是否從事公務活動，從事公務活動的人員，是以國有企業信用為背書，代表國有企業行使公權力，負責對國有資產進行組織、領導、監督、管理、經營。

參考文獻

[1] 中共中央紀律檢查委員會中華人民共和國國家監察委員會法規室.中華人民共和國監察法釋義[M].中國方正出版社，2018.

[2] 最高人民檢察院最高人民檢察院關于辦理國家出資企業中職務犯罪案件具體應用法律若干問題的意見.中國刑事審判指導案例[M].法律出版社，2017.

作者簡介：李文倩（1993- ），女，四川省武勝人，佛山鐵路投資建設集團有限公司紀檢監察室。