財政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思考

董文華

[摘 要] 財政支持在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施中發(fā)揮著重要作用。本文以山東省為例，圍繞財政支持鄉(xiāng)村振興的必要性展開論述，梳理山東省財政支持鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)狀及存在的現(xiàn)實障礙，積極探索山東省財政支持推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的路徑。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村振興;財政支持;山東省

[中圖分類號] F812.8;F320 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）19-14-3

黨的十九大提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，充分顯示了鄉(xiāng)村在國家現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位，對于促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展具有重要意義，進(jìn)一步拓展了新時期“三農(nóng)”發(fā)展思路。作為農(nóng)業(yè)大省的山東省，為堅決落實習(xí)近平對新時代山東工作的總要求以及關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要指示，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，立足本省實際，制定了《山東省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，力爭以實際行動打造鄉(xiāng)村振興的齊魯樣板。

1 山東省鄉(xiāng)村改革發(fā)展主要成效

改革開放以來，山東省積累了許多鄉(xiāng)村改革發(fā)展經(jīng)驗，形成了“諸城模式”“濰坊模式”“壽光模式”，為全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。2019年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，山東省農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為4 678.3億元，僅次于河南省，居全國第2位，占全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的7.61%;山東省農(nóng)業(yè)機(jī)械化總動力10 415.2萬kW，居全國第1位;山東省農(nóng)村居民人均可支配收入從2013年的10 868.9元增長至2018年的16 297.0元，高于全國農(nóng)村居民人均可支配收入14 617.0元;農(nóng)村衛(wèi)生室數(shù)量53 246個，居全國第3位;城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達(dá)到4 551.9萬人，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險參保人數(shù)達(dá)到7 364.9萬人，保險覆蓋面不斷擴(kuò)大。2019年，全省家庭農(nóng)場增加9 000多家，農(nóng)民專業(yè)合作社增加7 000多戶;休閑農(nóng)業(yè)持續(xù)升溫，省級休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范縣增加至11個，示范點增加至21個，山東省最美休閑鄉(xiāng)村增加至37個，齊魯美麗田園增加至24個，休閑農(nóng)業(yè)精品園區(qū)（農(nóng)莊）增加至32個。這些都為山東省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施創(chuàng)造了良好的條件和基礎(chǔ)。

2 財政支持鄉(xiāng)村振興的重要性

鄉(xiāng)村振興是一項長期且艱巨的重大戰(zhàn)略任務(wù)，其實施與推進(jìn)離不開多方力量共同努力。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，連接政治、經(jīng)濟(jì)和社會三大子系統(tǒng)，涉及經(jīng)濟(jì)、政治等多個領(lǐng)域，其政策手段更是多樣化。因此，通過財政手段可以撬動多方資金，調(diào)集多方力量，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供支持。

2.1 財政支持是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要政策工具和手段

通過財政政策手段（稅收、購買性支出、財政轉(zhuǎn)移支付、公共支出和專項補(bǔ)助等）保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中所需的資金，為鄉(xiāng)村振興提供物質(zhì)基礎(chǔ)和財力保障，并在此過程中不斷引領(lǐng)社會資金、企業(yè)資金等各種資金投向“三農(nóng)”領(lǐng)域，提高資金使用效率，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。2019年，山東省成功發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債券，發(fā)行總額為1.38億元，破解鄉(xiāng)村振興資金瓶頸，拓寬融資渠道;另外，設(shè)立鄉(xiāng)村振興重大專項資金，并制定《山東省鄉(xiāng)村振興重大專項資金管理暫行辦法》，以規(guī)范和加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興重大專項資金管理，集中財力支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

2.2 財政為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供基礎(chǔ)性制度保障

財政直接影響政府與市場的關(guān)系，加大財政投入與支持，會引導(dǎo)政府和市場兩種機(jī)制相互融合、共同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。財政制度的改革與創(chuàng)新、現(xiàn)代財政制度的建設(shè)，有利于推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度和體制創(chuàng)新，進(jìn)而為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供制度保障。

2.3 財政是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)和重要支柱

鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)必然涉及鄉(xiāng)村治理。而目前我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，各種利益矛盾突出，但可以通過財政來化解、緩和矛盾，進(jìn)行利益和社會整合，從而起到價值引導(dǎo)和推進(jìn)治理能力提高的作用。因此，財政改革會通過價值引領(lǐng)和經(jīng)濟(jì)社會整合功能，引領(lǐng)其他領(lǐng)域體制機(jī)制改革，化解鄉(xiāng)村治理中的各種利益糾紛，促進(jìn)形成包容、和諧的鄉(xiāng)村治理格局。

3 山東省財政支持鄉(xiāng)村振興現(xiàn)狀

3.1 財政投入持續(xù)增長

從山東省一般公共財政預(yù)算收入來看，收入總量由2014年的5 026.83億元增長至2018年的6 485.4億元，雖然增長速度放緩，但是收入總量一直處于增長狀態(tài)（見圖1）。

從山東省農(nóng)林水支出項目的預(yù)算來看，支出總量由2014年的772.48億元增加至2018年的998.50億元，但2016年略有下降;農(nóng)林水支出項目預(yù)算在一般公共預(yù)算支出中所占比重從2014年的10.8%下降至2018年的9.9%，但占比基本上均保持在10.0%左右（見圖2）。

3.2 統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金使用

長期以來，由于涉農(nóng)資金名目數(shù)量多、分配管理限制多，2018年將中央（部分）和省級涉農(nóng)資金進(jìn)行歸并整合，設(shè)立鄉(xiāng)村振興重大專項資金，并從設(shè)置體系、管理體制、資金分配方式3個方面創(chuàng)新管理機(jī)制，力爭形成資金合力，充分發(fā)揮涉農(nóng)資金的社會經(jīng)濟(jì)效益。改革后，鄉(xiāng)村振興重大專項資金由山東省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組集中統(tǒng)一管理，并將其劃分為省級統(tǒng)籌安排資金、切塊分配市縣使用資金兩大類。對于省級統(tǒng)籌安排資金，實行任務(wù)（項目）管理，由省財政進(jìn)行預(yù)算評審并配置資金。對于切塊分配市縣使用資金，主要采取因素法切塊下達(dá)，實行目標(biāo)到縣、任務(wù)到縣、資金到縣、權(quán)責(zé)到縣的“四到縣”管理模式。

3.3 積極拓寬融資渠道

為解決山東省農(nóng)業(yè)發(fā)展中“融資難”“融資貴”“融資慢”等問題，加強(qiáng)財政、金融、保險、擔(dān)保多方聯(lián)動，積極構(gòu)建完善的財政優(yōu)先保障、金融重點支持、社會積極參與的多元化投入格局。

2017年，山東省農(nóng)業(yè)發(fā)展信貸擔(dān)保有限責(zé)任公司成立，并與41家金融機(jī)構(gòu)簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，意向授信額度1 200多億元，引導(dǎo)信貸資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，緩解農(nóng)業(yè)融資瓶頸，放大財政支農(nóng)的政策效應(yīng)。截至2020年3月，已在全省128個縣設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，覆蓋全省主要農(nóng)業(yè)縣;已累計提供擔(dān)保貸款81.54億元，惠及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體2.36萬戶;在服務(wù)范圍上，以種植養(yǎng)殖類項目為主，占比約為70%;在服務(wù)對象上，以種養(yǎng)大戶、社會化服務(wù)組織為主，占比約為85%;省財政出臺一系列扶持政策，降低經(jīng)營主體融資成本。數(shù)據(jù)顯示，2019年，山東農(nóng)擔(dān)公司擔(dān)保客戶平均融資成本低于市場平均水平，約為3.33%。

2019年2月，山東省投融資擔(dān)保集團(tuán)成立，引導(dǎo)市縣擔(dān)保機(jī)構(gòu)提高小微企業(yè)和“三農(nóng)”主體的擔(dān)保比重;9月，設(shè)立1億元省級再擔(dān)保風(fēng)險補(bǔ)償資金，加快構(gòu)建政策性融資擔(dān)保體系，突出鼓勵擔(dān)保機(jī)構(gòu)支小支農(nóng)、降費讓利。

3.4 大力支持鄉(xiāng)村全面振興

加大“四好”農(nóng)村路、農(nóng)村危房改造、農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村“廁所革命”、農(nóng)村生活污水治理等方面支持力度，改善農(nóng)村人居環(huán)境;支持省級“美麗鄉(xiāng)村”示范村、“美麗村居”試點村和“美麗移民村”建設(shè);從教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化服務(wù)和社會保障體系方面，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平;推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，建設(shè)全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展;提高縣域內(nèi)村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費最低保障標(biāo)準(zhǔn)，支持村（社區(qū)）法律顧問、人民調(diào)解員開展工作，提升鄉(xiāng)村治理水平。2019年9月，山東省內(nèi)14家單位和社會團(tuán)體共同發(fā)起成立了非營利性行業(yè)組織——山東省鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，并專門成立了高規(guī)格的省委農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會，構(gòu)建了“1+1+5+N”政策體系，設(shè)置鄉(xiāng)村振興5個工作專班。

4 山東省財政支持鄉(xiāng)村振興存在的現(xiàn)實障礙

4.1 鄉(xiāng)村振興資金投入渠道過于單一

由于國家投入和社會各界資金支持力度有限，加之大部分村集體經(jīng)濟(jì)實力薄弱，所以大部分村基本上主要依靠財政轉(zhuǎn)移支付或各類撥款維持村級組織的正常運轉(zhuǎn);山東省各級鎮(zhèn)政府受所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制，在鄉(xiāng)村振興資金投入上存在不足。

4.2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略宣傳不到位

部分村民對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略缺乏深刻認(rèn)識，主要表現(xiàn)在受傳統(tǒng)觀念、經(jīng)濟(jì)收入的影響，部分村民自主投資建設(shè)家園的積極性不足，對鄉(xiāng)村建設(shè)漠不關(guān)心，而是一味地遵從上級安排，缺乏自主性和積極性，甚至少數(shù)村民存在一定的抵觸心理。

4.3 農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境欠佳

我國長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村大量的勞動力、土地、資金等要素資源流入城市，農(nóng)村發(fā)展受到嚴(yán)重制約。近年來，政府越來越重視“三農(nóng)”問題，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村都經(jīng)歷了長足的發(fā)展，取得了很大的進(jìn)步，但與城鎮(zhèn)相比，在要素、服務(wù)、設(shè)施、經(jīng)濟(jì)上仍存在較大差距。要素方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶受到限制，農(nóng)村人才緊缺，農(nóng)村零星閑散土地資源整合不足，鄉(xiāng)村金融服務(wù)體系不完善等;服務(wù)方面，在教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、公共文化服務(wù)體系、社會保障體系和治理水平等方面仍與城市存在差距;設(shè)施方面，基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃、一體化建設(shè)、一體化管護(hù)的水平、效率不高。

5 山東省財政支持推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的路徑

5.1 構(gòu)建推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財力保障機(jī)制

當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施進(jìn)入關(guān)鍵期，將“三農(nóng)”領(lǐng)域作為財政投入的優(yōu)先保障領(lǐng)域，既要繼續(xù)加大財政投入，又要確保農(nóng)林水預(yù)算支出項目的比例有所提高;充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，利用財政資金積極引導(dǎo)金融資金、企業(yè)資本、社會資本投向“三農(nóng)”領(lǐng)域，形成財政、金融、社會和農(nóng)民多元投入格局;優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，向“三農(nóng)”重點領(lǐng)域、打基礎(chǔ)、管長遠(yuǎn)的重點項目傾斜;進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村振興專項資金管理水平，提高資金使用效率，完善績效考核、監(jiān)督機(jī)制[1]。

另外，積極探索建立以市場為導(dǎo)向的經(jīng)營靈活、管理有效、運行穩(wěn)健的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展新機(jī)制，增加村集體經(jīng)濟(jì)收入，提高村級組織自我發(fā)展和服務(wù)能力，消除集體經(jīng)濟(jì)空殼村，為鄉(xiāng)村振興多渠道籌集資金，提供財力支持。

5.2 推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度性供給

首先，進(jìn)一步理順各級政府之間的關(guān)系，明確省、市、縣和鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任。發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)基層政府財力，進(jìn)而帶動整個地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成某些特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，縮小城鄉(xiāng)差距。

其次，通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿學(xué)校、小規(guī)模學(xué)校、農(nóng)村幼兒園建設(shè)提升工程等均衡配制城鄉(xiāng)教育資源;通過補(bǔ)齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生人員、完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等方式健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系;通過打通公共文化服務(wù)“最后一公里”，鄉(xiāng)、村兩級綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)，培育“非遺”村落等，健全城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系;通過提高居民基本醫(yī)保和大病保險籌資標(biāo)準(zhǔn)，健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系等，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保體系[2]。通過以上措施，把農(nóng)村變成安居樂業(yè)的家園，提高農(nóng)民地位，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)。

最后，充分利用財政資金推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃、建設(shè)和管護(hù)，優(yōu)化“四級”國土空間規(guī)劃，以市縣域為一個整體，合理統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，整合城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施資源，提高設(shè)施使用效率。

5.3 通過財政引導(dǎo)構(gòu)建多元共治鄉(xiāng)村治理格局

黨的十九大報告指出，鄉(xiāng)村治理要按照自治、法治、德治的原則積極開展，實現(xiàn)三者的良性互動，最終取得良好的鄉(xiāng)村治理效果。通過一系列法制活動，開展山東省掃黑除惡專項斗爭，為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造安全、穩(wěn)定的社會環(huán)境;充分利用財政資金及其杠桿作用，結(jié)合地區(qū)特色，積極探索發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，保障村組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費，增強(qiáng)村委會作為群眾自治社會組織的獨立性;對于部分地區(qū)村組織渙散的情況，要積極進(jìn)行治理;有條件的村級組織可在上級政府指導(dǎo)、群眾廣泛參與的情況下，結(jié)合村情、歷史狀況積極探索村規(guī)民約，強(qiáng)化道德激勵約束，充分調(diào)動群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性，構(gòu)建以自治為基礎(chǔ)、群眾積極參與鄉(xiāng)村治理的平臺。積極開展講文明、樹新風(fēng)活動，在社會治安、消防安全、環(huán)境保護(hù)、清潔家園、鄰里關(guān)系和婚姻家庭等方面選拔一批文明示范家庭，通過德治引導(dǎo)，引領(lǐng)健康向上的鄉(xiāng)村治理[3]。

積極鼓勵社會鄉(xiāng)賢、社會力量和社會組織參與鄉(xiāng)村治理，轉(zhuǎn)變政府職能，積極向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，將主要精力用于提供鄉(xiāng)村公共服務(wù)、培育鄉(xiāng)村主體和扶持小農(nóng)戶，積極探索村級組織自治、社會組織協(xié)同、民間機(jī)構(gòu)參與、部門幫扶共建的鄉(xiāng)村治理格局，形成多元共治鄉(xiāng)村的氛圍，從而推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

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