扶貧小額貸款在精準扶貧背景下的合法性與合理性論述

喻爽　張少峰

關鍵詞 扶貧小額信貸 精準扶貧 運作機制 戶貸戶用 可持續(xù)發(fā)展

作者簡介：喻爽、張少峰，安徽農(nóng)業(yè)大學。

中圖分類號：D922.28? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.203

近些年來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距問題較為突出，究其原因主要是三農(nóng)問題阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)村的扶貧小額信貸與三農(nóng)問題密切相關，不僅關系著扶貧機構的利益，還關系者扶貧人口的脫貧以及到社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村扶貧小額信貸自實施以來贏得了不錯的成績，得到了各界廣泛的認可，其綜合我國實際發(fā)展國情以及國外的成功經(jīng)驗，具有一定的合法性和合理性，對于解決三農(nóng)問題具有實際意義。但是縱觀目前我國的發(fā)展情況，仍然存在一些問題，當前我國要解決的便是研究出一條農(nóng)村扶貧小額信貸的可持續(xù)發(fā)展之路。

一、扶貧小額信貸的概念及其背景分析

（一）扶貧小額信貸的定義

農(nóng)村貧困戶由于經(jīng)濟實力薄弱，即使自己想要從根本消除貧困，也會受到限制，因此，扶貧小額信貸就運營而生。扶貧小額信貸作為一種消除貧困的手段之一，其在我國發(fā)展的時間較短，[2]在學界沒有一個統(tǒng)一的定義，中國國內學界對于扶貧小額信貸的觀點和認識存在分歧。總的來說，扶貧小額信貸調整的是政府、貧困戶、銀行、農(nóng)業(yè)企業(yè)四者之間的關系。具體的行為方式為縣級及以上的扶貧辦對建檔立卡的貧困農(nóng)戶進行評估，選出建檔立卡的貧困戶，然后再對他們進行信用評級，對于信用良好，然后可以發(fā)展的建檔立卡貧困戶提供5萬元以下，3年以內的不再需要抵押，也不需要擔保，完全由政府貼息的一種信用貸款。它的建立是為了幫助建檔立卡的貧困戶貸款，貧困戶從銀行獲得信用資金，從而可以從事一些小型的商業(yè)活動，暫時沖破貧困的限制，它與正常的貸款不同的是更加偏重于解決農(nóng)村扶貧事業(yè)的發(fā)展。

（二）扶貧小額信貸的背景分析

1.扶貧小額信貸的經(jīng)濟背景。2013年，習總書記調研后提出了精準扶貧這一新概念。而金融扶貧作為精準扶貧的重要組成部分，[3]有著其不可或缺的作用。扶貧小額信貸的是金融扶貧的重要手段，[4]它可以幫助貧困人群脫貧，也可以幫助促進國家經(jīng)濟的發(fā)展。因為農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展速度慢，貧困人口較多，基層機構對于保障貧困人口的能力較弱，很難解決基層人口資金不足的問題。而扶貧小額信貸作中國政府的一項新的政策，將各方力量凝聚在一起，更好地發(fā)揮了金融機構的力量，對于幫助基層貧困群眾脫貧起著不可代替的作用，更加體現(xiàn)了國家關于精準扶貧中的精準二字。

2.扶貧小額信貸的政治背景。習總書記提出，要重點把握好金融扶貧在政府工作中的作用。扶貧小額信貸是政府主導的一項工作，而中央也極度重視。因為國家政策將脫貧作為一項重要的政策，為了保障這一政策的實施，將金融作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組成部分是極其重要的。扶貧小額信貸的是好的決策，這其中有許多非常有利的影響。大力發(fā)展扶貧小額信貸不僅在本質上保證了農(nóng)民的生存，同時也鼓勵他們發(fā)展農(nóng)村的小型經(jīng)濟。

（三）小額信貸的特性

小額信貸作為一種獨特的扶貧方式，其具有以下幾個方面的特性：其一，小額信貸的額度不高。銀行根據(jù)貧困戶的發(fā)展的需要，制定相應的額度，滿足貧困戶初步發(fā)展，待一定的時間后，要求其還款。其二，無需擔保。貧困戶的經(jīng)濟實力本來就很弱，如要求其做擔保，將使貧困戶的生活雪上加霜，銀行基于其貸款的依據(jù)就是信用，無需考慮還款能力。其三，貸款的利率低。一般三年內無利息，由政府出資做補貼。其四，沒有監(jiān)督，使用自由。小額信貸沒有相應的規(guī)定小額信貸的用途，自由出入，沒有機構、機關監(jiān)督，這也是小額信貸的問題所在。

二、扶貧小額信貸的合法性、合理性分析

（一）扶貧小額信貸現(xiàn)狀分析

解決扶貧工作是中國乃至世界各國的難題。而其中，最本質的原因就是因為資金的支持不足。通過調查，筆者了解到安徽省宿州市泗縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)通過精準扶貧，獲得了極大的利益，帶動了45戶貧困戶分享扶貧資產(chǎn)的收益。扶貧小額信貸是農(nóng)村生產(chǎn)資金的來源之一，一定程度上處理了農(nóng)村村民、貧困戶貸款難的問題，緩解了農(nóng)村村民之間貸款被不平等對待的問題。減少了農(nóng)村村民向不正規(guī)的貸款機構貸款的現(xiàn)象，一定程度上可以維護社會的穩(wěn)定，保障農(nóng)民的權益。就目前的實際狀況來看，農(nóng)村扶貧小額信貸確確實實可以解決農(nóng)村金融扶貧方面的問題，并且取得了一定的成效。

（二）扶貧小額信貸法律依據(jù)

扶貧小額信貸有著較為充分的法律依據(jù)，在立法上就什么是扶貧小額信貸，參與扶貧信貸的貧困戶的標準是什么都做出了明確的規(guī)定。各個省份對于扶貧小額信貸的都有著具體的“意見”。比如說安徽省宿州市泗縣人民政府出臺了“關于全縣扶貧小額信貸的指導意見”中，將扶貧小額信貸的目標導向、關鍵環(huán)節(jié)、具體措施、確定額度、風險防控、監(jiān)測機制都做出了明確的規(guī)定。且將其指導性目標任務進行了分解，各個鎮(zhèn)各個鄉(xiāng)的建檔立卡戶的數(shù)量，貧困戶的信息都有明確的記錄。

（三）政府對扶貧小額信貸工作的支持

各個省份對扶貧小額信貸任務都有著詳細的要求，要求保持“戶貸戶用”的目標方向，消化存量“戶貸企用”貸款。政府還要求相關部門對于有發(fā)展能力以及信用意識的建檔立卡的貧困戶進行一定的培訓。同時，政府還會給予相關的金融機構補貼，除了政府自身要求政府部門的工作人員對于扶貧小額信貸工作的認真開展，還采取相應的措施促進扶貧小額信貸的順利進展。政府部門還將扶貧小額信貸這一項任務，作為年度考評的重要指標，足以看出政府對于扶貧小額信貸工作給予了極大的支持與幫助。

三、扶貧小額信貸在實踐中存在的問題及解決措施

（一）扶貧小額信貸在實踐中的問題與不足

1.立法政策不完善。扶貧小額信貸沒有統(tǒng)一的立法規(guī)定，立法層級較低，多散件一些規(guī)章、法規(guī)、通知、決定、意見。在相干扶貧小額信貸的文件中，多規(guī)定行為的一些規(guī)范，并沒有明確的規(guī)定如果不履行相應的義務，應該承擔什么責任。在實踐中，建檔立卡的貧困戶并不是將借貸款來的錢用于小型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，而是其他用途的比比皆是，但是在實踐中并沒有任何規(guī)制的方法和法律。

2.農(nóng)戶素質較差，信用度偏低。農(nóng)民因為接受教育的程度較低，所以普遍素質較低，信用度偏低。故此很容易出現(xiàn)這樣的情況，就是當農(nóng)民用完扶貧小額貸款之后，而不償還貸款。這樣極大的損害了金融機構以及政府的利益也容易帶動不良風氣的發(fā)展。同時，因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險較大，而相關貧困戶承擔風險的能力也較弱，這樣很容易出現(xiàn)建檔立卡的貧困戶無法、無力償還貸款的情況。

3.目標對象對扶貧小額信貸政策的支持力度不大。由于建檔立卡的貧困戶對扶貧小額貸款的認識不夠，也不知其作用是什么。因為其守舊的思想，所以其對于扶貧性小額信貸的理解不夠，也不愿意支持這一政策的推廣。扶貧小額信貸不愿意去使用扶貧小額信貸。同時，農(nóng)村扶貧小額信貸的目標對象現(xiàn)在大多都是建檔立卡的貧困人口，而這其中很多都是孤寡老人，其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營不懂，也沒有這個意識。他們沒有這個需求也沒有這個能力申請扶貧小額信貸。

4.外部監(jiān)管存在問題。扶貧小額信貸的監(jiān)管主要是由金融機構和政府有關部門負責的。如果有關政府部門對于扶貧小額信貸的監(jiān)管力度不夠的話，那么按期還款的可能性也會更小，并且關于現(xiàn)實當中的戶貸企用現(xiàn)象十分嚴重，也沒有相應的機構監(jiān)督和管理，這是對貧困戶合法權益的一種侵害。如果完全靠目標對象自身來調節(jié)的話是不夠的，政府等有關部門需要加強監(jiān)管貸款的用途，引導農(nóng)民正確使用申請成功的扶貧小額貸款。

（二）扶貧小額信貸的相關建議與解決措施

1.完善立法，從根本上解決農(nóng)村小額信貸風險高的問題。農(nóng)村小額信貸的風險較高，對金融機構來說，普遍情況下，很多銀行都不愿意貸款給農(nóng)村的貧困戶，而政府大力倡導的扶貧小額信貸政策，[5]使得農(nóng)村的貧困戶可以貸款，但是這其中還有很多讓金融機構承擔的風險，想要從本質上解決這一問題就要從立法上與以規(guī)制，制定《小額信貸法》，明確哪些行為是權力，哪些行為是義務，哪些行為是可為，哪些行為是不可為，并將相應違反義務的行為予以明確的立法歸責。

2.加強宣傳，提高建檔立卡貧困戶的素質。建檔立卡貧困戶作為扶貧小額信貸的目標對象，如果提高了其積極性的話，那么扶貧小額信貸將會在農(nóng)村普及。想要他們對扶貧小額信貸這一政策產(chǎn)生信任，就需政府及其有關部門加強宣傳，比如說專門在農(nóng)村地區(qū)開。比如說專門在農(nóng)村地區(qū)開講座，為他們普及相關的扶貧小額信貸的相關知識、具體的措施以及存在的好處。并且可以邀請知名度較大的農(nóng)戶和養(yǎng)殖戶，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的知識，為其教授農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本技能。

3.加強監(jiān)督，完善風險監(jiān)管。扶貧小額信貸有著諸多的問題，比如說銀行會有較大的風險，建檔立卡的貧困戶不愿意貸款。在現(xiàn)實生活中，很多企業(yè)將扶貧小額信貸的貸款，用于企業(yè)資金的周轉，這樣都與扶貧小額信貸的初衷相浡，增大了貧困戶的風險。另一方面，一些建檔立卡的貧困戶在使用信用資金上，并不是為了脫離貧困，而是奢侈享樂，真正的脫離小額信貸的初衷。因此，明確監(jiān)管的行為主體，實行“政府-村委會-銀行”三連體的監(jiān)管措施，保障小額信貸落入真正貧困的農(nóng)戶手中，同時，在使用小額信貸上給予相應的監(jiān)管，讓小額信貸用到實處以，杜絕這種現(xiàn)象的發(fā)生，讓扶貧小額信貸真正的做到“戶為戶用”的目標。

4.建立小額信貸使用引導模式。一些建檔立卡的貧困戶，由于文化水平有限，在使用上往往出現(xiàn)問題，容易陷入金融風險。因此，建立起小額信貸使用引導措施，前期，對小額信貸的使用者進行培訓，提高專業(yè)素質。中期，對小額信貸的收益進行評估，對于盈利的，鼓勵其繼續(xù)從事所屬商業(yè)活動，對于虧損的，及時止損，防止虧損進一步擴大，造成不必要的損失。后期，及時把握小額信貸的收回，使資金能夠有效的運轉。

四、結語

扶貧小額信貸自從在我國發(fā)展以來就帶來了許多好處，但是其中也存在著諸多的問題需要解決，有許多的風險需要防控。這需要多主體共同的努力多方面的著手，需要立法者完善立法;政府主導金融市場秩序;貧困戶要提高自身的素質;金融機構需要進行嚴格的資格審查以及監(jiān)管貸款的用途。從而讓扶貧小額信貸順利進行，推動金融扶貧的開展，進一步推進精準扶貧的發(fā)展。

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