對新時期PPP模式在我國發(fā)展的幾點(diǎn)思考

王怡

摘要：目前，PPP模式在我國的發(fā)展仍然存在著很多的問題，必須采取相應(yīng)的措施不斷對PPP模式進(jìn)行規(guī)范和升級，以保證其健康可持續(xù)發(fā)展。本文對此進(jìn)行了深入探討分析，不僅分析了PPP模式在新形勢下的發(fā)展，而且也分析了存在的制約因素，并提出有效解決對策。

關(guān)鍵詞：PPP模式;可持續(xù);市場與政府;發(fā)展與制約

引言

近幾年來，在我國改革開放進(jìn)行深化改革持續(xù)推進(jìn)的新形勢下，國家和各級地方政府高度重視新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，而且也取得了一定的成效，并將新興的PPP模式引入到產(chǎn)業(yè)園區(qū)。即便是這樣，PPP模式在我國的發(fā)展仍然存在著很多的問題，比如發(fā)展過程中的項(xiàng)目質(zhì)量、市場和政府有關(guān)部門之間的關(guān)系以及兩者或者幾方在項(xiàng)目實(shí)施過程中的風(fēng)險承擔(dān)比例問題逐漸顯現(xiàn)出來。為此，我國為了健康地發(fā)展PPP模式，必須采取相應(yīng)的措施不斷對PPP模式進(jìn)行規(guī)范和升級，以保證其健康可持續(xù)發(fā)展。

一、PPP模式簡介及主要形式

1. Public-Private Partnership，簡稱PPP，是資本在社會中參與基礎(chǔ)建設(shè)公共項(xiàng)目運(yùn)營的一種制度創(chuàng)新。這種制度是市場相關(guān)盈利企業(yè)與政府的主管部門之間在合作的過程中，讓市場私營部門利用自己的資源參與到公共性的項(xiàng)目建設(shè)中去，通過這樣方法使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)實(shí)施更為有利的結(jié)果。在公共服務(wù)的一些領(lǐng)域，相關(guān)的政府部門采取公開招標(biāo)的方式選擇實(shí)力強(qiáng)、資本充足的私營單位，在法律法規(guī)的指導(dǎo)下按照互惠共贏的原則雙方簽訂具有法律效應(yīng)的合同，然后再有市場的私營部門進(jìn)入項(xiàng)目實(shí)施，政府部門根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的情況進(jìn)行資金支付。狹義的PPP，是指政府在項(xiàng)目實(shí)施的后期針對項(xiàng)目的參與度更多。在項(xiàng)目進(jìn)行過程中參與者之間信息互通的越多，信息也就更對稱。

2. PPP項(xiàng)目依據(jù)我國財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南》，項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包含運(yùn)營的委托、合同的管理、建設(shè)-運(yùn)營-移交和轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交等。項(xiàng)目在運(yùn)作方式上的選擇主要是由項(xiàng)目的定價、項(xiàng)目的盈利情況、風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制、項(xiàng)目的資金需求、項(xiàng)目的擴(kuò)建和改建的需求和期滿后的處置等相關(guān)因素所決定的。

二、PPP模式在我國的發(fā)展歷程

（一）1984—2002年，探索的階段

1984年，中國香港合和公司與深圳市能源集團(tuán)簽署的相互合作，共同建設(shè)的沙角電廠，這個項(xiàng)目是我國首次使用BOT模式進(jìn)行建設(shè)的一個重要項(xiàng)目。從此之后，我國就開始逐漸摸索和使用PPP的新模式進(jìn)行基礎(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè)。直到1992年，PPP模式都主要還是依靠民間的力量記性不斷地探索和發(fā)展。

在黨的第十四次全國人民代表大會上指出我國的經(jīng)濟(jì)體制改革總目標(biāo)就是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)新體制，基礎(chǔ)建設(shè)投資模式在這一決定上為引入市場資本帶來了很多機(jī)會。1993年，國家發(fā)展計劃委員會在研究投投資體制新的改革時，就BOT模式的可行性進(jìn)行了認(rèn)真討論，1995年8月，國家發(fā)展計劃委員會、國家電網(wǎng)有限公司、交通運(yùn)輸部三部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》，這部法律的出臺為PPP項(xiàng)目的進(jìn)行提供了有力的法律支持。國家試行的項(xiàng)目之外，各個地方的政府部門也推出了一些相應(yīng)的PPP項(xiàng)目。1997年，在亞洲遭遇金融危機(jī)的時候，我國PPP項(xiàng)目的發(fā)展也遭受到了嚴(yán)重的影響。直到三年后，PPP項(xiàng)目模式在我國才慢慢開始復(fù)蘇。

（二）2003年至2012年，PPP模式逐步推廣階段

2002年，在黨的第十六次全國人民代表大會上，在建設(shè)領(lǐng)域提出的“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，這一主張為推廣PPP模式的發(fā)展提供了理論依據(jù)。在黨的十六屆三中全會上再次明確提出“允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”這一主張，這一依據(jù)為市場資本更多地進(jìn)入基礎(chǔ)建設(shè)和公共建設(shè)領(lǐng)域提供了官方的支持。2003年開始，我國國民經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持連年的高增長，在2007年就達(dá)到了14.2%。在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的時候，建設(shè)部門也連續(xù)發(fā)布了一些指導(dǎo)性文件，用于支持和發(fā)展PPP模式在社會中的作用。2002年我國出臺《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》。

盡管在政府和市場的合作下，多數(shù)的PPP項(xiàng)目是取得成功的，但同時也因?yàn)镻PP項(xiàng)目模式的數(shù)量增加的速度較快，或者是有的地區(qū)在對項(xiàng)目的評估落實(shí)上、PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式上考慮的不夠嚴(yán)謹(jǐn)，自然也就出現(xiàn)了一些不成功的例子。

（三）2013年至今，快速推廣階段

從2013年起，國家連續(xù)頒布了一系列有利政策和指導(dǎo)性文件，全力支持和推廣PPP模式的發(fā)展，從此PPP模式項(xiàng)目在我國進(jìn)入一個高速發(fā)展的新階段。2014 年，我國中央財政部頒布了推廣的指導(dǎo)通知，同時宣布將在全國范圍內(nèi)開展政府部門和市場私有資本進(jìn)行深度合作的建設(shè)模式，這個通知的發(fā)布在全社會又掀起了一場PPP 模式項(xiàng)目實(shí)施的新階段。同時，我國財政部頒發(fā)《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》;我國發(fā)展改革委員會頒布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》。

三、PPP模式在我國發(fā)展面臨的主要問題

經(jīng)過我國政府和市場多年的努力探索，從我國的基本情況來看，對于PPP模式的一些研究，無論是從理論方向還是實(shí)踐的情況來看，都缺乏一套較為完備的支撐體系。

（一）PPP模式發(fā)展質(zhì)量低下

PPP模式的項(xiàng)目在我國已經(jīng)發(fā)展了30多年，但是現(xiàn)在發(fā)展的基礎(chǔ)和發(fā)達(dá)國家的發(fā)展取得的成果相相比，不管是從理論基礎(chǔ)上還是從建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)踐來說，我國的PPP項(xiàng)目模式發(fā)展仍然處于新模式發(fā)展的起步階段。在我國，對PPP模式的研究，對PPP模式理論基礎(chǔ)的研究相對來說少了一些，同時在理論支撐上也沒有完整的體系，這使我國在PPP項(xiàng)目模式的發(fā)展中，對于公共的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺少理論支持，在項(xiàng)目設(shè)計、建設(shè)過程、運(yùn)營階段、后期維護(hù)等各個方面也缺少很多專業(yè)的指導(dǎo)，以上種種情況無疑使得我國在PPP模式的發(fā)展中增加了很多的阻礙，影響我國基礎(chǔ)建設(shè)的發(fā)展。

（二）PPP項(xiàng)目模式在法律體系上不完備

在PPP項(xiàng)目模式的發(fā)展過程中，相對于市場的私人部門來說，政府部門很容易將政府部門的一些主觀意志強(qiáng)加在市場的私人部門身上，這種做法很容易讓市場的盈利部門遭受損失，將也導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗，或者市場部門的退出。所以政府部門需要在相關(guān)部門的共同參與下一起制定相應(yīng)的法律，讓PPP模式有更多的法律依據(jù)，進(jìn)而對政府部門以及市場部門的共同約束。除去法律上的不完備之外，已經(jīng)出臺的法律或多或少的存在沖突或者不協(xié)調(diào)，這就降低了法律條文在指導(dǎo)市場項(xiàng)目時的權(quán)威性，讓項(xiàng)目在實(shí)施過程中政府和市場私營部門之間出現(xiàn)沖突或者不協(xié)調(diào)。

（三）目前的PPP項(xiàng)目公共基礎(chǔ)設(shè)施

投資不夠

周期較長、投資較大、公益性、資金回籠慢等是社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有特點(diǎn)，僅僅依靠政府單方面的力量很難完成項(xiàng)目，即使能夠?yàn)樯鐣鞒鲐暙I(xiàn)，也很難完成公益性的目的。同時需要在政府的幫助下大力興建服務(wù)型的公共設(shè)施，采取政府部門與市場單位相輔相成的效果，達(dá)到項(xiàng)目更好的經(jīng)濟(jì)效益，避免投資不均衡導(dǎo)致的項(xiàng)目流產(chǎn)，或者項(xiàng)目無法進(jìn)行的結(jié)果，這對于政府和社會都是不愿意看到的結(jié)果。

（四）PPP項(xiàng)目模式中政府角色和市場部門在承擔(dān)的責(zé)任上不清楚

PPP項(xiàng)目需要和市場部私營部門建立相互合作相輔相成的聯(lián)系，市場部門通過政府部門的協(xié)同，進(jìn)入公共設(shè)施的建設(shè)中去，同時政府要承擔(dān)監(jiān)督者的權(quán)利和責(zé)任，但是不隨便進(jìn)行主觀性干預(yù)。尤其在盈利性的項(xiàng)目中政府也沒有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和符合現(xiàn)實(shí)情況的合同和條款，不應(yīng)該在設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營及維護(hù)的階段對項(xiàng)目進(jìn)行干預(yù)，而是在過程的監(jiān)督和管理中起到規(guī)范和督促及檢查的作用，避免政府部門過度干預(yù)而影響市場的資源配置。

（五）政府和市場承擔(dān)風(fēng)險的配置不符合發(fā)展

PPP項(xiàng)目模式中，政府部門重視的是項(xiàng)目所實(shí)現(xiàn)的公益性，但是參與建設(shè)的社會企業(yè)追求的是項(xiàng)目帶來的經(jīng)濟(jì)效益，兩者的出發(fā)點(diǎn)不同。在項(xiàng)目中，項(xiàng)目的全過程運(yùn)營中，項(xiàng)目在營運(yùn)、技術(shù)、財務(wù)、政策等方面的風(fēng)險，這些風(fēng)險需要合理分配，因?yàn)橐环绞菬o法獨(dú)自承擔(dān)的。英法隧道項(xiàng)目失敗的主要原因就是項(xiàng)目風(fēng)險分擔(dān)不合理，市場公司在項(xiàng)目中承擔(dān)了過多無法控制的風(fēng)險，同時公司未慎重考慮項(xiàng)目市場需求及現(xiàn)金流問題，也未能將相應(yīng)風(fēng)險有效轉(zhuǎn)移給其他主體。從我國目前的實(shí)際情況來看，為了吸引市場資本一些地方政府，在合同簽訂過程中，政府單位增加了一些本不屬于自己范疇內(nèi)的責(zé)任以及不必要的擔(dān)保，承擔(dān)了本不屬于政府的一些風(fēng)險，從而增加了政府部門承擔(dān)的風(fēng)險。

四、對未來發(fā)展的幾點(diǎn)思考

PPP模式是一種解決目前政府財力不足、項(xiàng)目資金困境的行之有效的良策。要促進(jìn)PPP模式的高質(zhì)量發(fā)展，需要從以下幾方面入手。

（一）優(yōu)化PPP模式的頂層設(shè)計

首先，國家層面應(yīng)加快PPP立法程序，出臺PPP管理?xiàng)l例，然后再通過立法以及規(guī)范政府和社會資本的行為，降低社會資本參與的風(fēng)險。為此，國務(wù)院可以成立專門的PPP項(xiàng)目管理的機(jī)構(gòu)來規(guī)范編制PPP條例。其次，應(yīng)引導(dǎo)和督促在全國范圍內(nèi)設(shè)置PPP項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化各地方對PPP項(xiàng)目的管理，有效領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)范PPP項(xiàng)目的執(zhí)行，提高規(guī)范項(xiàng)目的落地率，并加強(qiáng)各地PPP項(xiàng)目管理庫信息的公開透明。

（二）利用金融創(chuàng)新和強(qiáng)化管理來分散融資風(fēng)險

一是要完善PPP項(xiàng)目的增信機(jī)制，降低項(xiàng)目融資成本及風(fēng)險。可以從以下幾個方面入手：第一，從銀行等金融機(jī)構(gòu)融資方式，應(yīng)完善企業(yè)信用機(jī)制，保障還款順利實(shí)施。第二，為加強(qiáng)社會資本在參與PPP項(xiàng)目中的積極性，可以加強(qiáng)政府的示范引領(lǐng)作用，由于政府在社會上信譽(yù)相對較高，可以借助政府的信譽(yù)優(yōu)勢降低社會資本對投資風(fēng)險的顧慮。第三，要加大PPP模式宣傳力度，給社會資本留下好印象。第四，要加快PPP融資工具創(chuàng)新。

（三）探索開發(fā)性PPP模式

以區(qū)域可持續(xù)性發(fā)展為目標(biāo)，把人力開發(fā)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、空間開發(fā)相融合，中國財政科學(xué)研究院劉尚希院長稱這類PPP實(shí)踐為“開發(fā)性PPP模式”。傳統(tǒng)的PPP模式中存在忽視項(xiàng)目運(yùn)行績效的問題，而在開發(fā)性PPP模式中，社會資本回報與績效掛鉤，提高了社會資本的投資效率。在開發(fā)性PPP發(fā)展路徑上，可以探索PPP與專項(xiàng)債券的方式。可以作為PPP項(xiàng)目的政府方本金，這樣在一定程度上降低了市場資本的壓力，從整體上會降低項(xiàng)目的成本，降低項(xiàng)目風(fēng)險，同時也為PPP項(xiàng)目增加信用，進(jìn)而提高社會資本參與的積極性。

（四）建立并優(yōu)化全生命周期管理體系

項(xiàng)目的全生命周期管理，一方面要對PPP項(xiàng)目運(yùn)作的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行有力的監(jiān)管，另一方面要綜合考慮在轉(zhuǎn)換參與主體的利益因素，提高項(xiàng)目運(yùn)作在各個環(huán)節(jié)的信息公開，增進(jìn)與參與新舊動能轉(zhuǎn)換產(chǎn)業(yè)主體的溝通，確保該項(xiàng)目真正高效地服務(wù)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。基于這兩方面的綜合考慮，首先明確監(jiān)管目標(biāo)，針對PPP項(xiàng)目的各個階段加強(qiáng)項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管、有效防控各類風(fēng)險，在風(fēng)險可控的前提下提升項(xiàng)目的效益。其次要健全監(jiān)管機(jī)制，通過完善的監(jiān)管體系等方面來構(gòu)建監(jiān)管的機(jī)制，確保項(xiàng)目運(yùn)作各個環(huán)節(jié)的信息公開透明。最后是要分階段確立監(jiān)管的主要內(nèi)容，在項(xiàng)目建設(shè)階段，加強(qiáng)對工程進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量、項(xiàng)目資金的監(jiān)管和評價;在項(xiàng)目運(yùn)營階段，加強(qiáng)對服務(wù)質(zhì)量以及設(shè)施維護(hù)等方面的監(jiān)管和評價;在項(xiàng)目移交階段，對項(xiàng)目的監(jiān)督、在合同的執(zhí)行情況和公共設(shè)施的后期維修養(yǎng)護(hù)、市場投資退出等進(jìn)行全過程監(jiān)管。

結(jié)語

PPP項(xiàng)目是一個需要政府和市場共同協(xié)作實(shí)施的運(yùn)作模式，項(xiàng)目在實(shí)施的過程中涉及政府的相關(guān)部門，和市場參與具體實(shí)施的公司。在進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作的過程，聘請專家進(jìn)行綜合評估，在項(xiàng)目的全過程運(yùn)營及管理中充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)和被監(jiān)督作用，以及市場的自我調(diào)節(jié)機(jī)制，后續(xù)PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中，在遵循各部門對PPP項(xiàng)目指引文件的基礎(chǔ)上，借鑒更多成功的PPP模式案例進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)的積累具有更多的意義。

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