農業轉移人口市民化成本分擔機制實現路徑與經驗

喻智健 陸鏡名 劉開邦

摘要：農業轉移人口市民化是我國新型城鎮化進程的首要任務，然而成本問題一直是我國農業轉移人口市民化進程的突出障礙，實現農業轉移人口向城市市民轉化需要極其龐大的成本，應由政府、企業和農業轉移人口多方共同分擔。通過對河南省新縣的實地調研，掌握了該縣農業轉移人口的總體情況與其市民化的主要制約因素，分析出該縣農業轉移人口市民化成本分擔機制的實現路徑，總結出可供借鑒的基本經驗。

關鍵詞：新型城鎮化;農業轉移人口市民化;成本分擔機制;河南新縣

黨的十八屆三中全會指出，堅持以人為核心的城鎮化，有序推進農業轉移人口市民化。農業轉移人口市民化一方面是決勝建成小康社會的必然要求，另一方面對我國邁向城鎮化和現代化起著舉足輕重的作用。從歷史經驗來看，成本問題一直是制約農業轉移人口市民化的主要影響因素。因此，必須積極創新市民化的成本分擔機制，加快推進農業轉移人口市民化轉變工作進程。[1]本文采用實地調查與理論研究相結合的方式，以河南省新縣為典型案例，通過調查掌握了當地新型城鎮化建設的總體情況與主要制約因素，進一步分析該縣農業轉移人口市民化成本分擔機制的實現路徑，并總結出可供借鑒的基本經驗。

1新縣農業轉移人口市民化的總體情況與制約因素分析

在實際工作中，農業轉移人口要在實現職業轉變的基礎上，獲得與城鎮戶籍居民均等一致的社會身份和權利，公平公正的享受城鎮公共資源和社會福利，全面參與政治、經濟、社會和文化生活，實現身份認同、經濟立足、社會接納、文化交融。[2]河南省作為人口大省和農業大省，在新型城鎮化建設中面臨著農業轉移人口市民化的艱巨任務。2015年10月，新縣被確定為河南省21個省級新型城鎮化綜合試點市縣之一。通過對河南省新縣的實地走訪與問卷調查，調研組了解到該縣農業轉移人口市民化的總體情況與主要制約因素。

1.1新縣農業轉移人口市民化的總體情況

在農業轉移人口市民化數量方面，從新縣人民政府做出的測算來看（見表1），2014年至2017年年均新增農業轉移人口數量達到6550人左右，與2013年相比，到2017年將有2.62萬待轉業農村人口，到2020年，農村轉移人口數量將達到10.52萬人，新縣城鎮人口也將達到19.38萬人。

1.2新縣農業轉移人口市民化主要制約因素分析

面對數量相對龐大的非城鎮戶籍常住人口，調研組結合實際情況對新縣縣城371位農業轉移人口進行了實地訪談和問卷調查。通過對河南省新縣農業轉移人口現狀的問卷分析，可以大體將農業轉移人口市民化主要制約因素分為制度因素、社會文化因素、經濟因素。結合問卷具體調研的問題“不愿意落戶縣城的原因”中（如表2），28.6%的被調查者選擇的原因是“無戶籍、社保等制度保障”;選擇“縣城生活花費大（包括衣食住行，子女教育等）”的占58.5%;“在縣城生活方式不適應、感受到歧視和市民感情淡漠等”的占12.9%。

由此說明，超過50%的農業轉移人口認為“縣城生活花費大”，即成本支出，是阻礙其落戶縣城并向市民轉化的主要原因所在。而多數農業轉移人口選擇“縣城生活花費大” 的成本因素，是因為相對“制度和社會文化”較為抽象的詞匯，成本因素可更直接和真實反應其在縣城生存現狀。此也說明，成本是河南省新縣農業轉移人口期望成為市民過程中實際訴求的最為重要的阻礙。

因此，通過對河南省新縣農業轉移人口市民化現狀的實際調研與阻礙因素的分析可以得出，不論是農業轉移人口實際生存的現實，還是其主觀意愿的反映，都有必要對河南省新縣農業轉移人口市民化產生的巨大成本進行深入的研究，以解除市民化過程中的障礙，并能在合理的規劃下，推進河南省新縣農業轉移人口市民化實質性的發展。[3]

2新縣農業轉移人口市民化成本分擔機制的實現路徑

河南省新縣作為新型城鎮化省級試點，在把握住科學原則的基礎上大膽探索，走出了一條適合縣情的農業轉移人口市民化成本分擔機制實現路徑。

2.1深入貫徹國家戶籍制度安排，積極推動城鄉戶籍一體化建設

為了促進人口合理有序流動，引導農民向縣城、中心鎮、新型農村社區集中，新縣政府對拆除舊房交回宅基地的農民及時辦理新房屋產權手續和戶口遷移手續。凡是入住新型農村社區的居民，可登記為城鎮居住地居民戶口，并享受農轉非的相關優惠政策。由縣公安局負責戶籍改革工作，做好“農轉非”入戶登記工作。在戶口變更時，在戶口本上特注明“農轉非”字樣，以便農民“農轉非”后享受專項優惠政策。

2.2以基本公共服務城鄉均等化為重點，保障農業轉移人口各項基本權利

新縣政府各部門分工明確，全力支持并配合解決農業轉移人口各項基本權利和“農轉非”后所面臨的一系列問題?？h人社局、教體局、衛生局負責“農轉非”后人員就業和社會保障工作，并對他們加強技能培訓和職業教育，提升農業轉移人口就業能力和就業質量。與此同時，享有農村低保的農民“農轉非”后，依然享有城鎮低保。農業轉移人口可以自由選擇城鎮居民醫療保險和新農村合作醫療，繼續享受農村居民計劃生育政策和農村義務教育“兩免一補”的政策;解決農轉非后人員及其子女的教育問題，以流入地為主，以公辦中小學為主，同等條件接收農業轉移人口子婦入學接受義務教育;落實流入地屬地化管理責任，為農業轉移人口及其子女提供基本公共衛生服務。縣農業局、林業局、商務局等部門全面落實“農轉非”農民享受種糧補貼、退耕還林、家電下鄉等惠農政策?？h住建局負責落實“農轉非”農民享有危房改造補貼政策外，還承擔著新型社區規劃設計和基礎設施配套等工作。[4]

2.3以政府為主導，積極進行政策創新，構建多元化的成本分擔機制

新縣政府各部門加大跑項增資力度，全力爭取基礎設施建設中央補助資金。優化縣公共財政支出結構，以各項民生支出為重點，不斷增加基本公共服務投入，逐步建立起覆蓋城鄉、功能完病況、分布合理、管理有效、水平適度的基本公共服務體系。大力推行農業轉移人口零門檻參與城鄉養老保險政策。鼓勵農業轉移人口積極參加職業教育和技能培訓?？h內企業負責落實農業轉移人口與城鎮職工同工同酬制度，加大職工技能培訓投入，依法為農業轉移人口繳納職工養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險費用。農業轉移人口按照規定承擔相關費用，積極參加城外埠社會保險、職業教育和技能培訓等，提升融入城市社會的能力。通過土地、金融、稅收等方面的優惠政策，鼓勵引導社會資本投資醫療、教育、衛生等社會事業、市政公用事業和保障性住房建設，形成多元化農業轉移人口市民化成本分擔機制。

2.4開展農村產權制度改革試點工作

新縣積極探索農村宅基地確權登記制和頒證制，實行農業轉移人口依然享有集體經濟收益分配權政策，為農民承擔市民化成本提供資金渠道。建立健全縣、鄉鎮（區）農村產權交易市場，農民在農村集體占有和支配的各種資源可以轉變為資產，并可在農村產權交易市場上交易、抵押變現成資本，從而提高農民的市民化成本分擔能力。

3新縣農業轉移人口市民化成本分擔機制的基本經驗

新型城鎮化背景下農業轉移人口市民化是一項長期的系統工程，建立健全成本分擔機制是必由之路。習近平總書記強調，“摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統一的”。[5]這為我國新時期城鎮化和農業轉移人口市民化建設指明了方向。河南新縣在科學規劃的基礎上大膽探索，逐漸形成了具有縣域特色的做法和經驗。

3.1以縣城為中心，分層分區域分批推進

新縣縣城范圍大，鄉鎮較為分散，戶籍人口城鎮化率比較低，縣政府所在地新集鎮人口12.69萬人，占全縣總人口的35%左右，具有財政交通、經濟和產業方面的優勢，是新型城鎮化的核心集聚區。在農業轉移人口成本化的分擔體制中，將縣城所在地新集鎮，滸灣鄉、吳陳河鎮、沙窩鎮、八里畈鎮作為第一批試點區域，優先選擇選具有較好財政實力、產業基礎、經濟承載能力強的泗店鄉、箭廠河鄉、卡房鄉、千斤鄉作為第二批試點區域，將周河鄉、蘇河鎮、陡山河鄉、郭家河鄉、陳店鄉、田鋪鄉作為第三批試點區域。在任務安排上，以縣城作為農業轉移人口市民化成本分擔機制的試點核心區域，同時開展城鄉一體化發展試點重點區域，以第二批試點區域作為城鄉公共服務提供試點重點區域，以第三批試點區域作為城市生態文明建設的試點重點區域，通過不同分工，同時啟動，有所側重，兼顧整體的方式穩步推進新縣新型城鎮化建設。

3.2政府主導，兼顧個人，鼓勵企業

新縣屬于典型的國家林業縣和貧困縣，和其他同類縣一樣，財政實力和經濟實力均較弱。在推進農業轉移人口市民化成本分擔方面，將直接成本作為重點領域，進一步梳理政府、企業和個人三個主要承擔主體所負擔成本的性質分類。對于由三者共同負擔的農業轉移人口社會保險、技能培訓、勞動就業等成本方面，采取由政府推動、企業主導、個人輔助的方式進行分解。對于義務教育、保障性住房等由政府和個人共同負擔的成本方面，采取由政府主導，兼顧個人的方式進行分解。對于市政設施建設等由政府負擔的成本方面，采取由政府主導，引入企業，力爭共建的方式進行分解。在涉及中央和省市財政轉移支付，由各級政府共同承擔的成本方面，在政府內部，除了按照現有的各類負擔此例進行承擔之外，按照新縣財政情況優先保障對農業轉移人口的各類成本負擔，以長遠眼光和未來紅利彌補當前財政資金制品。

3.3分類化解，由強至弱，強弱結合

新縣通過先清欠賬、優先保障的方式，對目前已經是縣城進行就業的存量農業轉移人口，建立人口數據庫，查缺補漏，優先理順這一部分擁有一技之長和對城鎮生活熟悉的人群成本負擔方面的問題，使他們率先享受新型城鎮化帶來的各項政策福利。對于增量和未來潛在的農業轉移人口，則在前期對存量人員梳理的基礎上，采取“政府搭平臺、同鄉聯幫帶、個人主動學”的方式實現勞動就業和技能培訓，提升在城鎮生活的能力。同時，對與縣內具有不同財政實力的鄉鎮進行分層，實現縣城內財政資金的統籌統用和二次分配，推動具有強財政實力和經濟實力的鄉鎮和較弱鄉鎮的人為結合，集全縣之力實現農業轉移人口成本的縣內化解。

3.4積極引導，提升收益，以收抵支

農業轉移人口到城鎮落戶、就業帶來的不只是成本，還有大量的人口紅利和收益。新一代的農業轉移人口的認知能力和受教育水平已經有了很大提高，在闖勁、干勁和吃苦精神方面都有較強的主觀意愿。他們在城鎮的就業，通過企業生產值增加、自主創業和連帶消費這三種方式，直接給企業帶來收益。新縣政府積極引導，通過推動秩序創業、城外埠歸屬感提升等措施，有助于進一步擴大農業轉移人口的額外收益，為個人負擔轉移成本提供保障，最終減輕政府的負擔壓力，確保新型城鎮化的穩步推進。

3.5重在體制創新和民生建設，多措并舉

新型城鎮化是我國人口紅利淡去之后的又一次重大整體性濟發展機遇，對于縣鄉未來發展意義重大。在農業轉移人口成本負擔方面，盡管整體成本在量的方面通過估算規模巨大，但是作為未來發展的戰略性工程，新縣用歷史的眼光看問題，將現實和長遠相結合，將縣城發展和以人為本相結合，不以數字論英雄，不唯數字干事情，將體制創新放在首位，注重民生建設，在農業轉移人口落戶政策、子女教育政策、住房和基本公共服務政策等方面敢于因地制宜、先試先行，以創新和多方聯動共同化解成本。

參考文獻

[1]殷一博.農業轉移人口市民化成本分擔機制探索[J].開放導報，2014（4）.

[2]王志章，韓佳麗. 農業轉移人口市民化的公共服務成本測算及分攤機制研究[J].中國軟科學，2015（10）.

[3]劉美月.西安市農民工市民化成本測算及分擔機制研究[D].西安：西安外國語大學，2016.

[4]呂旅.在新縣十四屆人民代表大會一次會議閉幕式上的講話[EB/OL].http：//www.hnxx.gov.cn/portal/index.htm.

[5]習近平. 習近平總書記系列重要講話讀本（2016年版）[M]. 北京：學習出版社，人民出版社，2016.

[基金項目]：國家社科基金項目“玉米“三量齊增”與供給側結構性改革政策研究”（項目編號：16BJY113）。

[作者簡介]：喻智?。?997—），男，河南信陽人，中國人民大學農業與農村發展學院碩士研究生，研究方向：農業模式創新與農業經濟大數據;通訊作者：陸鏡名（1997-），男，廣西南寧人，中國人民大學農業與農村發展學院碩士研究生，研究方向：農產品國際貿易、精準扶貧。