新《政府會計制度》下高校全面預(yù)算管理探究

[摘 要]2015年1月1日正式施行的《中華人民共和國預(yù)算法》對全面預(yù)算做出了新的解釋和要求，但在實際執(zhí)行過程中仍存在一些問題，而隨著2019年1月1日新《政府會計制度》的施行，高校預(yù)算管理過程中存在的一些問題也逐漸暴露出來，如何加強高校預(yù)算管理也成了財務(wù)管理的重中之重。文章主要對新《政府會計制度》下高校的全面預(yù)算管理現(xiàn)狀進行簡要分析，并提出了行之有效的建議對策，以期對高校在新《政府會計制度》下加強全面預(yù)算管理起到一定的作用。

[關(guān)鍵詞]新《政府會計制度》;高校;全面預(yù)算管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.19.197

2017年10月，我國財政部門頒布的《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》重新構(gòu)建了政府會計核算模式，并自2019年1月1日起正式實施，政府會計核算正式進入了“雙體系、雙分錄、雙報告”時代。新《政府會計制度》極大地影響了高校會計核算工作，其從核算基礎(chǔ)、核算要素到核算科目與規(guī)則都發(fā)生了改變，包括高校的固定資產(chǎn)與無形資產(chǎn)、基建工程財務(wù)管理等方面同樣如此。新《政府會計制度》雖然沒有直接對高校的預(yù)算編制基礎(chǔ)與方法提出要求，但新《政府會計制度》的實施卻與高校的全面預(yù)算管理息息相關(guān)。高校預(yù)算管理的好壞，直接影響著財務(wù)報表的質(zhì)量和水平，因此，高校應(yīng)做好全面預(yù)算管理，以保障新《政府會計制度》的正常實施。

1 高校全面預(yù)算管理內(nèi)涵與基本方法

（1）全面預(yù)算管理概念。2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議對《中華人民共和國預(yù)算法》進行了修訂，并于2015年1月1日正式施行。新的預(yù)算法將全面預(yù)算法作為一種系統(tǒng)性的管理手段，主要發(fā)揮分配企業(yè)或高校財務(wù)、人力資源以及事物的作用，目的是實現(xiàn)其既定戰(zhàn)略目標(biāo)。我國高校作為不以營利為目的的單位，全面預(yù)算管理是根據(jù)高校教育事業(yè)發(fā)展的計劃和任務(wù)，采取貨幣化手段對特定階段的資源配置與收支活動進行計劃，對預(yù)算管理實施過程進行監(jiān)控和管理，分析預(yù)算執(zhí)行結(jié)果差異性，綜合利用計劃、執(zhí)行、監(jiān)控與分析等預(yù)算方法，以此實現(xiàn)高校既定事業(yè)發(fā)展計劃和戰(zhàn)略目標(biāo)。高校全面預(yù)算應(yīng)將所有收入全部納入預(yù)算管理，以收定支，確保預(yù)算收支的平衡。

（2）全面預(yù)算編制的基本方法。過去高校在預(yù)算編制中經(jīng)常使用基數(shù)加增長的方法，這種方法簡單便捷，但是無法與當(dāng)期的實際需求相結(jié)合，不適應(yīng)長期發(fā)展。根據(jù)我國高校教育事業(yè)發(fā)展計劃和相關(guān)部門履行職能需要，取消了這種方法，而是以零基預(yù)算和綜合預(yù)算為基本方法，從而更好地結(jié)合各個部門的需求情況統(tǒng)籌安排預(yù)算資金。在保障高校人員和基礎(chǔ)支出基礎(chǔ)上，合理處理長遠目標(biāo)與近期目標(biāo)、整體利益與局部利益的關(guān)系，從而優(yōu)先安排和考慮高校教育事業(yè)急需的財務(wù)支出項目。

2 高校財務(wù)管理中全面預(yù)算管理的重要意義

（1）促進高校財務(wù)工作精細化發(fā)展。新《政府會計制度》要求高校在一套會計體系中實現(xiàn)財務(wù)會計與預(yù)算會計雙重功能，同時預(yù)算會計與核算會計內(nèi)容既能體現(xiàn)適度分離，又能相互銜接。高校的全面預(yù)算管理工作，要求把所有的資金進行統(tǒng)籌，結(jié)合高校的各項業(yè)務(wù)活動和財務(wù)狀況，合理安排各項支出，以實現(xiàn)資金的優(yōu)化配置，避免資金的重復(fù)使用和浪費。而新《政府會計制度》的應(yīng)用，其實是從宏觀和微觀兩個角度分別反映出預(yù)算管理的效果與質(zhì)量，財務(wù)會計是從宏觀角度反映成本管理的結(jié)果，也間接反映出了預(yù)算管理的成效，預(yù)算會計則是從微觀角度反映每一筆資金的使用效率，兩者有機結(jié)合，使得高校可以依據(jù)經(jīng)營成本實施科學(xué)的績效考核，從而促使其財務(wù)工作更加精細化。

（2）提高財務(wù)報告的準(zhǔn)確性和可靠性。在以前的高校會計制度中，只要求在年底的財務(wù)報告中形成一套能反映會計收支的決算報表，而很多高校以前的預(yù)算往往只對財政性資金進行預(yù)算管理，而且基本是事后管理，所以在編制報表時會存在許多人為調(diào)整的因素，無法真實反映預(yù)算執(zhí)行的實際情況，也增加了報表編制的難度。而新的《政府會計制度》下，對高校年度財務(wù)報告提出了更高的要求，即形成兩類財務(wù)報表，一是政府財務(wù)報告，其形成一般以財務(wù)會計為基礎(chǔ)，充分論證了高校成本管理工作，并促進其經(jīng)濟效益的穩(wěn)定發(fā)展與提升，為高校決策、管理提供有效的理論支持，同時更好地防范財務(wù)風(fēng)險;二是財務(wù)決算報告，它以預(yù)算會計為基礎(chǔ)編制，可以反映高校對資金的收支管理情況，充分體現(xiàn)高校的管理水平。高校只有實行全面預(yù)算，才能準(zhǔn)確地反映各項資金的實際使用情況，能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算的事前、事中、事后管理，事前對所有收支進行統(tǒng)籌分配，事中根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況進行適當(dāng)調(diào)整，事后對預(yù)算執(zhí)行情況進行分析利用，以提高期末編制財務(wù)報告的準(zhǔn)確性和可靠性。

（3）建立預(yù)算績效評價機制，提升高校預(yù)算績效管理水平。新《政府會計制度》的實施給高校財務(wù)工作帶來了一定的影響，同時也對預(yù)算管理的成效帶來了考驗，要想檢驗預(yù)算管理是否有效，預(yù)算執(zhí)行是否滿足需要，預(yù)算結(jié)果是否符合要求，高校必須建立相關(guān)的績效評價機制，并對相關(guān)負責(zé)人實施考評，以確保預(yù)算的合理性和透明性，提升預(yù)算績效管理水平。一個好的績效評價機制，應(yīng)從預(yù)算申報時開始做起，各項預(yù)算都做好相應(yīng)的支出明細，而且要盡量詳細、盡量準(zhǔn)確，并制定出相應(yīng)的可量化的績效目標(biāo)，在執(zhí)行過程中，根據(jù)事先做好的計劃安排相應(yīng)的支出，再根據(jù)實際情況對確實需要調(diào)整的事項進行相應(yīng)調(diào)整，并嚴(yán)格控制調(diào)整程序，適時對預(yù)算執(zhí)行情況績效目標(biāo)進行跟蹤評價，期末再對總體績效目標(biāo)進行評價，以此為依據(jù)對相關(guān)負責(zé)人進行獎懲，并作為下一年度安排預(yù)算項目的依據(jù)。預(yù)算績效評價機制的建立，可以使預(yù)算資金的使用更加合理，減少不必要的支出和無關(guān)的浪費。

3 高校預(yù)算管理存在的問題

（1）全面預(yù)算管理落實不到位。在高校預(yù)算管理中，很多高校人員認(rèn)為預(yù)算管理只是財務(wù)管理工作的一部分，是財務(wù)部門應(yīng)該負責(zé)的事，因此全面預(yù)算管理沒有得到高校足夠的重視，使得預(yù)算管理難以深入到各個部門中。高校其他部門缺乏對全面預(yù)算管理的認(rèn)識，很多在預(yù)算管理中出現(xiàn)的問題也得不到有效解決。同時，高校一些管理人員認(rèn)為預(yù)算就是簡單的數(shù)字游戲，編制預(yù)算時也只是象征性地增加減少，沒有依據(jù)實際業(yè)務(wù)情況進行資金預(yù)算，預(yù)算作用流于表面，難以反映未來情況。

（2）預(yù)算管理手段落后。高校預(yù)算管理沒有將長遠目標(biāo)與近期目標(biāo)有效結(jié)合起來，難以發(fā)揮預(yù)算管理資源分配作用，從而使高校預(yù)算管理缺乏科學(xué)性、準(zhǔn)確性。再加上我國很多高校只有財務(wù)部門下達預(yù)算指標(biāo)后才開始著手內(nèi)部預(yù)算工作，這使得學(xué)校內(nèi)部預(yù)算不能與上報政府部門的預(yù)算相統(tǒng)一，“兩張皮”現(xiàn)象嚴(yán)重。近幾年，我國高校越來越重視當(dāng)前預(yù)算管理工作已經(jīng)無法滿足學(xué)校教育和財務(wù)工作發(fā)展需求，因此急需應(yīng)用全面預(yù)算管理手段，從而進一步提高高校預(yù)算管理水平。

（3）缺乏預(yù)算績效評價機制。高校的預(yù)算管理目前仍停留在事前管理狀態(tài)，各部門認(rèn)為編制完預(yù)算等待財務(wù)下達后，剩下的就只是把錢花出去的問題，根本不存在任何事中管理和事后考評，這樣就會使預(yù)算申報者胡亂編制預(yù)算，極易造成預(yù)算下達不合理，預(yù)算支出不科學(xué)的結(jié)果，也就無法保證資金的使用效率和相應(yīng)目標(biāo)的實現(xiàn)。

4 高校全面預(yù)算管理的具體應(yīng)用與優(yōu)化探討

（1）加強制度學(xué)習(xí)，推進全面預(yù)算管理的實施。新《政府會計制度》下，高校要想更好地推動全面管理制度的實施，就必須通過強化領(lǐng)導(dǎo)，加強制度學(xué)習(xí)，制定出詳細的預(yù)算管理制度實施方案，明確每個職工的任務(wù)，落實責(zé)任，從而確保制度有效落實。同時，加強宣傳，定期對廣大職工進行全面預(yù)算管理制度的培訓(xùn)，要求各部門積極配合財務(wù)人員做好預(yù)算管理工作，才能真正實現(xiàn)全面預(yù)算管理。

（2）加強信息化建設(shè)。高校預(yù)算管理每個工作環(huán)節(jié)都會應(yīng)用到信息技術(shù)和相關(guān)軟件，因此各個高校也要加強信息化建設(shè)。在新政府會計制度下，客觀分析在制度實施過程中可能遇到的問題，并結(jié)合自身預(yù)算管理實際情況，及時升級信息化系統(tǒng)，例如預(yù)算管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、財務(wù)信息系統(tǒng)、合同管理以及科研項目系統(tǒng)等。相關(guān)財務(wù)軟件部門也要積極支持高校信息化建設(shè)，并為其提供相關(guān)知識與技術(shù)指導(dǎo)，保證高校信息化建設(shè)在滿足新《政府會計制度》要求的同時，也能為預(yù)算管理提供有效數(shù)據(jù)。

（3）完善預(yù)算管理體制。第一，實現(xiàn)預(yù)算管理精細化，下放預(yù)算編制權(quán)。首先，高校應(yīng)加大新《政府會計制度》宣傳力度，在高校內(nèi)全面樹立起預(yù)算精細化管理理念，積極轉(zhuǎn)變舊制度預(yù)算管理思維。其次，提前高校預(yù)算編制時間。新制度要求財務(wù)部門在9月就開始制定下一年度的預(yù)算編制。在布置預(yù)算編制時，詳細明確各個部門的工作任務(wù)，并參考年度收支分類科目收支情況，細化預(yù)算內(nèi)容，進一步保障預(yù)算數(shù)據(jù)精確性。最后，轉(zhuǎn)變各類職務(wù)部門編制預(yù)算模式，實現(xiàn)職能部門與學(xué)院財權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一性，將預(yù)算編制權(quán)下放至學(xué)院，從而調(diào)動預(yù)算項目負責(zé)人員的積極性。第二，加強預(yù)算執(zhí)行溝通協(xié)調(diào)工作。高校在進行預(yù)算執(zhí)行跟蹤過程中，若發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題應(yīng)及時與責(zé)任人和部門進行溝通。相關(guān)責(zé)任部門也要及時規(guī)劃項目任務(wù)，積極跟進項目進度、資金支付和預(yù)算執(zhí)行等工作，從而保證預(yù)算管理有效落實。第三，完善預(yù)算監(jiān)管和預(yù)算績效評價機制。高校可以聘請專業(yè)審計和監(jiān)督人員，構(gòu)建其單獨的預(yù)算監(jiān)督部門，并對預(yù)算管理實施全過程跟蹤審計，確保資金使用有效率。此外，建立健全預(yù)算績效考評機制，完善高校預(yù)算評價指標(biāo)，并將評價結(jié)果與個人的績效獎懲掛鉤，這對規(guī)范預(yù)算管理人員行為有著非常積極的作用。

（4）統(tǒng)籌存量資金，加強往來款項管理。新《政府會計制度》下，高校應(yīng)加強項目存量資金的統(tǒng)籌清理，構(gòu)建全項目資金清理制度，目的是最大程度降低預(yù)算管理成本支出。同時，對每項支出資金和經(jīng)費規(guī)定與明確適用范圍、使用期限和使用標(biāo)準(zhǔn)，對到期未使用的資金及時收回統(tǒng)籌應(yīng)用，從而嚴(yán)格控制預(yù)算使用經(jīng)費的超支。此外，對已發(fā)生的暫付、暫存資金款項進行全面清理，進一步加強往來款項的管理，這也是落實新《政府會計制度》的基礎(chǔ)。最后，依據(jù)新會計制度按照規(guī)定列支相關(guān)款項，對不符合列支條件的款項實施限期收回，保證所有款項能真實、準(zhǔn)確反映收支金額。

5 總結(jié)

總而言之，我國高校實施高水平的全面預(yù)算管理工作，對提高高校財務(wù)管理效率、加強收支管理、提高資金利用率、有效控制辦學(xué)成本、促進高校教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展有著非常重要的意義。高校要想積極落實新《政府會計制度》，使其促進預(yù)算管理工作改革與優(yōu)化，就必須切實采取各種策略，制定新的制度來提高預(yù)算管理水平，并實現(xiàn)精細化全面預(yù)算管理，這也是現(xiàn)代化高校財務(wù)管理工作非常重要的內(nèi)容。

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[作者簡介]趙嬋娟（1987—），女，云南昭通人，碩士，研究方向：高校財務(wù)管理和預(yù)算管理。