公共衛生突發事件中的重慶公共圖書館應急管理實踐與啟示

潘 玲

(重慶圖書館，重慶 400037)

1 公共突發事件的界定和影響

1.1 公共突發事件的界定

公共突發事件是指相對于人類生活中正常的社會關系和秩序而言的導致社會偏離正常軌道的危急的非均衡狀態，對社會安全穩定造成較大影響的事件[1]。2019年12月，武漢暴發的新型冠狀病毒肺炎(以下簡稱“新冠肺炎”)疫情屬于公共突發事件中的公共衛生類事件。此類事件的發生，往往出乎人們意料，其規模大，并帶有公共性。人們難以預測或難以左右它的發生，并因其不確定因素擴展和網絡充斥著不實或負面信息，引起心理恐慌，不知如何決策或行動。

1.2 公共突發事件(新冠肺炎疫情)的影響

自新冠肺炎疫情暴發以后，全國所有省、市、自治區啟動一級響應，為了抗擊新冠肺炎疫情，人民群眾響應號召足不出戶，宅家“戰疫”。這次公共突發事件的發生在很大程度上改變大家原有生活節奏和閱讀習慣，各種真實或虛假信息所造成的“信息疫情”讓人們倍感焦慮。隨著圖書館閉館，場館服務暫停，讀者服務由線下轉為線上，這給公共圖書館數字服務硬件保障水平、資源儲備狀況與數字服務能力帶來了挑戰。對圖書館來說，這也是一個良機宣傳圖書館數字資源并開展信息服務，以提升圖書館關注度和影響力。同時，對圖書館員如何開展個性化知識服務和策劃豐富的線上活動提出了更高要求。

2 基于4R理論的重慶公共圖書館應急管理實踐

4R危機管理理論由美國人羅伯特·希斯(Robert Heath)在《危機管理》一書中提出的，他將組織的危機管理劃分為：縮減(Reduction)、預備(Readiness)、反應(Response)、恢復(Recovery)4個階段[2]。4R理論把危機管理過程分為4個階段系統活動，構成危機管理體系整體，注重在不同階段采取不同策略和管理規劃，更具科學性和完整性。該理論最早適用于商業企業危機管理，后來應用于軍事、外交、政府部門等各個領域[3]。基于4R理論本文通過對重慶公共圖書館應急管理相關實踐工作深入調研，總結其背后成功經驗和不足，對公共圖書館界未來更好地開展應急信息服務提供參考。

2.1 危機管理4R理論體系構建

危機管理4R理論體系構建分為4個階段(見圖1)：1)縮減(Reduction)階段，是危機發生后的初級應急階段，貫穿著整個危機事件管理的萌芽期、暴發期和處置期。這一階段是組織和單位第一時間啟動危機評估和應急綜合部署。2)預備(Readiness)階段，是根據應急決策部署準備各項工作，主要考驗組織和單位對危機的預警和預判能力。3)反應(Response)階段，是最為重要的決策實施階段，處理及時、有效和恰當能使整個危機事件逐漸平穩過渡，大致體現在危機暴發期和處置期。4)恢復(Reco-very)階段，是指在危機基本結束后，逐步恢復工作狀態，也是對整個應急管理工作的梳理和總結，為今后危機管理提供經驗和支持。

圖1 圖書館危機管理4R理論體系

該理論圍繞著減少危機情境的攻擊力和影響力，使組織和單位做好處理危機情況的準備，盡力應對已發生的危機以及恢復危機管理的四個過程，為組織和單位應對危機做出很好的指導[4]。

2.2 重慶公共圖書館的應急管理實踐

2.2.1 縮減階段。危機縮減管理是危機管理的核心內容。對于任何有效的危機管理而言，危機縮減管理始終處首位。其目的是通過緩沖來減少危機情境的攻擊力和影響力，轉移或縮減危機來源、范疇和影響[5]。對公共圖書館來說，公共圖書館既是文獻信息資源中心，也是人群高度聚集又相對封閉的公共場所，容易使多種危害因素在讀者和工作人員之間迅速傳播。新冠病毒肺炎疫情發生后，重慶市各區縣公共圖書館高度重視疫情防控工作，成立新冠肺炎防控工作領導小組，對圖書館各項業務工作、設施設備、數據安全、場館環境等各方環節進行風險預測和評估，并召開緊急會議對疫情期和后疫情期給圖書館行業所帶來的影響進行客觀分析和判斷。這種應急做法在一定程度上降低(縮減)了此次公共衛生突發事件帶給圖書館的影響。

2.2.2 預備階段。預備階段主要包括兩個任務的實施，即預警和準備。通過搭建組織機構管理體系，制訂各項應急預案及決策部署，重慶市公共圖書館發揮疫情科學防治與輿情正向引導作用，及時安排布置疫情防控各項工作，果斷采取有效措施，督促防控責任落實到位，專人專項落實疫情防范工作。

疫情防控上，圖書館實施場館關閉、場館衛生消毒清潔、人員出入場館檢測體溫、戴口罩等措施，利用新媒體平臺配合做好輿情防控宣傳工作，包括疫情防控防護宣傳，倡導科學抗“疫”，號召市民不驚慌、不恐慌、不信謠、不傳謠倡議等，及時傳遞官方權威信息，解讀國家政策措施等。服務方式上，圖書館暫停線下閱讀推廣活動的舉辦，轉為線上數字閱讀推廣服務，并對受眾群體因閉館產生的服務費用，如圖書逾期借閱費予以減免；工作模式上，圖書館實行分散辦公、網上辦公，重點崗位人員輪流值守工作模式等。通過采取各項危機管理措施盡可能減少危機情景的攻擊力和影響力，最大限度地避免讀者和工作人員互相接觸和傳染病毒的可能，從而防患于未然，提高防控前期管理地位。

2.2.3 反應階段。反應階段是整個危機管理具體實施階段。通過決策部署和相關政策指引，特殊時期圖書館各項業務工作也隨著服務功能的不同而不斷調整。

(1)創新服務方式，提升公共數字文化服務

此次疫情防控期間，全國公共文化服務有很大變化。最突出的表現就是公共數字文化服務全面發力，“閉館不閉網，服務不打烊”。這突如其來的疫情檢驗著各級圖書館數字服務方面硬件保障水平、資源儲備狀況與數字服務能力。重慶市公共圖書館憑借著近十多年大力發展的公共數字文化建設成就，在特殊疫情時期，適時轉換服務模式，無縫連接，充分發揮社會教育職能，信息傳播呈現多形態、多載體和多樣化特點。

針對疫情及時推出專題數字資源庫，打造數字圖書館集群服務。例如，重慶圖書館通過官方微信平臺重點推出新型冠狀病毒專題數字資源庫，通過“重圖數字閱讀平臺”微信小程序推出《新型冠狀病毒感染防護》《新型冠狀病毒肺炎預防手冊》等熱門電子書。重慶市少兒圖書館、沙坪壩區圖書館等18家公共圖書館均在官微上推出“戰疫書柜”專題數字資源庫。24家區縣圖書館開通“讀聯體·數字共享閱讀服務平臺”等。這些種類豐富的數字資源給讀者提供正確信息來源及查詢渠道，保障數字資源24小時不間斷供給需求。

組織線上閱讀推廣活動。除了聯合資源廠商加大數字資源庫建設力度，閱讀推廣活動也陸續重磅推出。如重慶圖書館舉辦的“宅家共抗議，元宵齊猜謎”線上活動；開州圖書館開展的“助力戰疫——宅智競賽”線上有獎答題活動，連環畫數字資源平臺參與的連環畫知識問答活動等。公共圖書館通過開展面向公眾的健康信息服務，積極主動參與疫情事件應急援助服務，采取一系列應急服務手段和方式，在應急管理和應對中取得很好效果，也為圖書館參與公共事件應急管理爭得了更有利的話語權。

(2)強化社會責任意識，體現全民服務精神

圖書館承擔著知識傳播職責，利用自身優勢為政府、媒體和社會大眾提供力所能及的信息服務。對圖書館而言，開展應急信息服務不僅是圖書館承擔的社會責任，也是圖書館在充滿競爭的信息化環境中，關注用戶需求、創新服務模式、獲得社會關注和用戶支持的良好契機。重慶市公共圖書館充分運用現代化情報研究手段，對特定信息情報進行收集、加工、儲存和傳遞，建立科學合理的信息服務平臺網絡，運用于多方面社會服務。

針對“信息疫情”，開展心理援助導航社會服務，提升公眾媒介信息素養。疫情之初，網絡上摻雜著大量虛假信息，這些信息導致人們難以發現值得信任的信息來源和可以依靠的指導，向民眾傳遞著恐懼和不安情緒，這就是“信息疫情”。針對這一社會現象，重慶公共圖書館主動承擔起引領正確輿論的社會責任，通過新媒體平臺策劃不同類型的親子游戲、微講座、微課堂，開展心理健康、危機干預和家庭教育活動，指導群眾通過閱讀消除因疫情產生的恐懼、焦慮、孤獨、煩躁等負面情緒。例如，重慶市合川區圖書館推出“特別的日子·溫暖的我們”系列活動；重慶市少兒圖書館開設微講座——“特別的日子，家長如何做好情緒管理”。

重視信息弱勢群體應急信息服務。針對老年群體，重慶公共圖書館開展“老年人數字閱讀培訓暨‘渝康碼’使用推廣培訓”活動，為實現重慶版健康碼“渝康碼”全面有效覆蓋，提高疫情防控管理工作；針對少兒讀者，配合學校發揮社會教育職能，重慶市少年兒童圖書館開展線上講座、直播、網課，舉辦各類親子線上活動等；除了針對不同讀者人群開展信息服務，館員還下沉社區開展志愿服務，開展疫情宣傳、勸解、排查工作以及為武漢圖書館捐贈防護物資等。這些延伸服務的實施，不僅助力社會公益事業發展，也充分運用圖書館獨特信息傳播職能擴大在民眾心中的影響。

2.2.4 恢復階段。恢復階段是整個危機管理的最后階段，也是各項管理工作逐步恢復正常、穩步推進的階段。在國家各項防疫防控工作取得重大成果時，重慶市各級公共圖書館根據地域及本館自身情況制訂《圖書館恢復開館工作方案》，從場館防控工作、員工健康監測管理、群眾進出場館管理等方面，按照“控制規模、控制人數、循序漸進、逐步恢復”的原則，結合場館實際，分樓層、分區域推行遞進式開放，統籌推進疫情防控和公共文化服務工作，在防止疫情反彈的基礎上，把工作重心逐漸轉移到圖書館業務工作開展，最大限度減輕疫情帶來的不利影響。

3 圖書館應急管理體系的不足

在此次新冠肺炎疫情防控過程中，國內各級公共圖書館都取得了一定成效，但也反映出不少問題。一些圖書館將應急管理等同應急處理，忽略預防和預警機制的制度建設。大多數圖書館日常應急管理中較多地注重圖書館設施設備的更新和維護、消防實戰演練等方面，對于公共突發事件的預防還沒有形成完善的制度保障體系，往往是突發事件產生后，才引起警覺和反應。目前，公共圖書館應急管理體系不足之處主要表現為：1)缺乏危機意識和危機預警常態管理；2)缺乏專業化應急制度保障和應對計劃；3)沒有建立支持性協作網絡體系和資源共享，綜合協調能力弱；4)缺乏對危機管理工作深入性總結以及服務成效反饋整理。

4 公共圖書館應急管理實踐啟示

4.1 重視危機預警的常態管理，增強危機意識

如何建立公共文化機構危機應對常態化機制？有效的危機應對需建立在常態化危機應對機制建設基礎之上，能立即做出對危機反應。《中華人民共和國公共文化服務保障法》規定：“公共文化設施管理單位要加強對公共文化設施經常性的維護和管理。”[6]《中華人民共和國公共圖書館法》規定：“公共圖書館要定期對設施設備進行檢查、維護。”[7]這其中提到的“經常性”和“定期”，其實都是著眼于建立常態化的機制。應急管理不等同于應急處理，圖書館在日常工作中應該加強預警機制建設，包括預警指標體系構建、預警系統建立以及危機資料庫建設，開展危機教育培訓等。例如，公共圖書館可成立應急管理小組(見圖2)掛靠在特定行政職能部門，明晰任務定位，確定工作重點，建立完善的工作制度和服務標準。小組由組織和單位領導者全權負責，當危機來臨，組長立即啟動應急預案；執行人員著手危機處理；公關媒體人員處理溝通協作事宜；行政保障人員和志愿者提供后勤保障服務。這支隊伍除了要定期接受相關知識教育培訓，還應不定期預設危機發生的情景，訓練打造隊伍素質建設，保障出現緊急狀況后的正常反應和高效戰斗力。世界上許多國家的公共服務機構每年都有短則一周左右、長則半個月之久的例行閉館日，閉館日期間要求全員參與內務整理、設施設備檢修、系統維護等工作，建立一種常態化、定期的安全檢查和運行維護制度，這是有意識地進行圖書館全員對危機意識的培養。只有樹立正確的危機意識觀念，建立常態化、制度化、全員參與的危機管理維護機制，圖書館應急管理工作才能走向規范和可持續性的方向。

圖2 危機小組的角色與職責

4.2 制訂針對性的危機管理計劃，完善制度體系

公共圖書館危機管理計劃應制訂具有針對公共圖書館特有屬性的危機管理計劃。《中華人民共和國公共圖書館法》對公共圖書館的界定為“向社會公眾免費開放，收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關服務，開展社會教育的公共文化設施”。文獻信息保存是圖書館最基本、最重要的工作，所以圖書館的主要資產是占館藏大多數的紙質文獻和數字信息。對紙質資源的防火、防潮、防蟲保護和數字信息資源保護是圖書館危機管理的重要工作。另一方面，圖書館作為公眾聚集區，館員和讀者的人身和財產保護也應成為圖書館危機管理需要考慮的重要問題[8]。國外圖書館在此方面積累了豐富的實踐經驗，值得我國學習借鑒。例如，澳大利亞圖書館與信息協會(Australian Library and Information Association，ALIA)制訂的《圖書館危機預防、應對和恢復指南》[9]簡潔但又重點地概括了主要方法，以幫助圖書館計劃各自的應對措施。ALIA強調災害計劃的重要性，認為經過檢驗的災害計劃不僅可以確保員工迅速、有效地應對突如其來的災害，還能減少館藏和設備損失，確保員工的安全和健康，甚至還能在某些情況下提供連續性服務，幫助圖書館的相關功能迅速恢復[10]。作為全國的圖書館行業組織，中國圖書館學會可以借鑒這種模式，給地方圖書館提供決策咨詢，協助圖書館起草危機管理行動指南，發揮其對全國各級圖書館的業務指導作用。

4.3 建立支持性協作網絡，加強資源共享

公共突發事件具有突發性和難以預測性，罹及數眾，嚴重影響社會經濟秩序，其引發的危機將對社會造成嚴重危害。為降低公共突發事件給國家所帶來的影響，可以通過行業之間以及不同行業之間積極協作，共享資源，開展交流活動，建立支持性協作網絡，加強功能協同合作。圖書館有信息搜集和資源整合專長，可以很好地為政府部門提供信息決策服務，與媒體合作，利用專業技能澄清不實信息在網間的流傳，給出正確有力的回應，以專業化服務切入社會熱點問題。要建立支持性協作網絡，可以在圖書館行業內著手建立一個共有的應急管理信息網絡平臺，當遇到某種突發事件時，應急圖書館可以第一時間上報預警信息至平臺，這樣其他平臺成員館也能通過共建信息網絡平臺共享資源貢獻智慧，共同解決難題，還可以與社會信息機構開展多方合作，互相協作，建立互助性網絡體系，開展文獻和信息的保護和恢復工作。

4.4 重視搜集危機實踐資料，建立危機資料庫

危機事件的結束不等于危機管理的結束，在危機處理過程中所遭遇的損失和影響不可能隨著事件結束而立即消除。在這個過程中，公共圖書館有必要對整個危機事件的處理過程做好總結和善后。突發事件的善后是圖書館恢復正常工作的一個必備環節，需要建立包括場館恢復、文獻服務、設施設備、人員管理等多方面因素的善后體系[11]。對危機事件管理體系進行梳理和總結，首先要對前期的危機管理工作進行分析評估，對決策計劃、事件組織、人員設備、問題措施、處理結果等方面進行全面評價和問題總結，對危機直接造成的損失和給圖書館造成的負面影響作詳盡分析。通過搜集并掌握危機管理實踐資料，建立地方性危機檔案資料庫，將危機中取得的經驗、教訓制作成形象生動的案例分享在職工之間互相傳閱，組織專題討論，不僅有利于改進工作，提高館員危機處理能力和管理技能，也為本館地方數字資源庫建設提供補充。

4.5 注重公共文化管理策略，提供專業化服務

圖書館作為公共文化服務職能機構，提供免費開放的公共文化服務，通過宣揚社會主義先進文化，提升公眾文化素養為目標，成為推動文化強國戰略實施的重要一環，同時也是國家治理體系和治理能力現代化的有力支撐。為提升圖書館公共文化服務水平，應提倡向專業化方向發展。伴隨20世紀80年代以來的政府再造運動，一些世界發達國家進行了“共同治理”的結構調整。在制訂公共文化服務政策時，發達國家通過靈活的制度安排，建立公共文化服務決策機制，提高公共文化專家、非政府組織和個人在公共決策中的作用，實現了公共文化服務決策民主化、專業化水平[12]。2016年12月26日實施的《中華人民共和國公共文化服務保障法》提出：“要推動公共文化服務專業化發展。”2018年1月1日實施的《中華人民共和國公共圖書館法》第二十三條規定：“國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理。”專業分工是專業服務機構的價值體現，也是提升專業服務機構社會認知度和影響力的有效途徑。專業化應該成為公共文化機構和公共文化從業人員追求的目標。

疫情過后，公共圖書館應及時總結在特殊時期取得的公共數字文化服務成效，思考公共文化服務的專業化發展。一是繼續深化公共圖書館法人治理結構。公共圖書館是構建現代公共文化服務體系的重要組成部分。近年來，公共圖書館法人治理結構改革力度不斷加大，通過實施文化治理相關政策，轉變政府職能，完成放權與自治，實現公共圖書館較為科學化的發展。為推動公共文化服務更專業性的發展，要充分發揮法人治理的決策監督作用和社會力量，調動社會資源，以群眾文化需求為導向，深化和拓展“雙線共存”服務項目。通過物理空間和虛擬空間互相作用，為讀者提供讀者與圖書館、讀者與讀者的互動溝通渠道，增強圖書館親和力，同時向讀者傳遞圖書館服務理念及人文關懷，提升服務效能。二是創新公共文化服務方式，將公共文化服務戰略向高質量發展轉變，推進全民閱讀，創造社會價值，打造一批有影響的公共文化服務品牌，為公眾提供多元化、個性化優質文化服務，使圖書館成為廣受社會公眾認可乃至生活中不可或缺的一部分。

5 結 語

在應對重大突發公共事件中，每一個組織或機構都有其自身獨特的優勢和能力，而圖書館作為公共文化服務的社會主體，承擔著信息保障和信息服務的雙重任務。為使圖書館應急管理工作在突發公共事件過程中順利有序地進行，圖書館應該將應急管理工作列入年度各項重點工作規劃中，加強監督管理，通過建立健全保障機制和協作信息網絡，組織全員宣傳培訓，重視文獻資源建設和文獻服務，保障信息渠道暢通，做好恢復、整理等各個環節工作，并定期進行調整和補充，以最科學和專業的管理手段有效應對和處理各類危機事件，保障文獻資源的儲存和傳遞，體現公共圖書館的社會價值。