新一線城市農村社區治理的實踐與思考

齊世香

[摘要]隨著社會經濟水平的提高、國家治理體系和治理能力現代化進程的加快，城市農村社區歷經改革開放40多年的洗禮，它的存在形態及發展空間均發生了翻天覆地的變化。近5年來成都市蟬聯新一線城市榜首，并作為全國基層社會治理創新實踐的典范，農村社區治理在主體參與積極性、公共服務質量提升、治理模式創新、社區居民獲得感上效果明顯，但依然存在主體職能失衡、管理機制失范、資源配置失調、環境支撐式微等問題。基于此，新一線城市的農村社區治理不容小覷，必須明晰責權，重構職能體系，創新方法，規范運行機制，優化資源配置，創建宜居環境，不斷縮小城鄉社區發展差距，加快實現城鄉融合發展，實現城市治理能力現代化。

[關鍵詞]新一線城市;機制創新;治理模式;農村社區治理

[中圖分類號]D669.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0694（2020）03-0078-10

[作者]齊世香講師 中共邛崍市委黨校 成都 611530

一、引言

2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》（中辦發[2015]30號），全國各省（區、市）認真貫徹落實文件精神，相繼在農村開展社區建設試點工作，各類農村社區建設創新模式如雨后春筍般在各地涌現，國家的社區治理進程取得了質的飛躍。黨的十九大報告首提鄉村振興戰略，為新時代的農村社區治理確立了目標，指明了方向，帶來了重大機遇，提供了強大動力。習近平總書記在黨的十九屆四中全會上強調，要完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道，構建基層社會治理新格局。2020年中央一號文件指出，要充分發揮基層黨組織領導作用，健全鄉村治理工作體系，提高鄉村治理效能，推廣鄉村治理創新性典型案例經驗。在推進農村社區發展治理中，參與主體以政府為主導，以社區自治組織為主體，市場積極參與，基本上集聚了社會治理的各種主體要素。在多元主體共同參與的語境下，構建完善的黨組織體系，同時調動參與主體積極性，尤其是提高社區公民參與治理的意識，有利于充分發揮黨組織在農村基層治理中的政治功能，不斷提高社區自治能力，加快實現鄉村治理能力現代化。

近年，新一線城市①不斷涌現，其發展離不開鄉村的全面振興尤其是良好的農村社區治理格局，城鄉融合發展水平將是新一線城市未來可塑空間的重要制約因素和短板。新一線城市的農村社區在公共基礎條件、資金政策支持、治理空間等方面具有相對優勢，尤其是新一線城市的現代化水平更高、資源輻射帶動力更強，這將會進一步助推農村經濟發展，為農村社區治理注入源源不斷的活力。發達的城市帶動鄉村的繁榮，興旺的鄉村促進城市的昌盛。成都市作為新一線城市，2019年經濟總量達1.7萬億元，在全國排名第7，②經濟競爭力位列全球第54名，⑧城市能級及開放水平實現了歷史性的躍遷，成為最具商業魅力、最具幸福感的城市。2018年2月，習近平總書記考察調研了成都市郫都區戰旗村，并就成都市實施鄉村振興戰略作了具體要求，對成都市城鄉社區發展治理創新模式給予了充分肯定。2019年初，民政部將四川省成都市金牛區、新都區、邛崍市確認為全國社區治理和服務創新試驗區。抓住強化社區治理的這一重要契機，立足豐富的社區治理創新經驗，成都市突出農村社區發展治理對于實施鄉村振興戰略、堅持農業農村優先發展、解決“三農問題具有重大意義。

二、農村社區治理的研究現狀

“社區”一詞是國內社會學者在20世紀30年代根據英文“Community”意譯而來，農村社區是相對于傳統的行政村落和城市社區而言的，主要指聚居在一定區域內的農村居民以農業生產方式為基礎所組成的一種社會生活共同體。農村社區與城市社區既相互依存又有明顯區別，它比傳統村落的治理機制更具柔性和科學性，比城市社區的聚居規模和人口密度要小，在治理中面臨的挑戰更多。農村社區的形態會隨著社會經濟水平提高而不斷發生變化。隨著農村社會形態的變化，農村社區從形成至普遍化、網格化歷經了自主式發展、政府主導發展、多元主體參與等模式。

國外對農村社區治理的研究起步較早，它是西方城鎮化快速發展在理論研究領域折射出的產物。隨著農村社區的增多及具有中國特色的社區治理問題凸顯，一些西方學者開始研究中國的農村社區治理，他們運用西方社會資本理論、社會組織理論，主要圍繞農村治理效能、農村村民民主選舉等核心問題而展開。自全國范圍內開展農村社區建設試點工作以來，農村社區治理研究就備受國內學術界關注。在中國知網（CNKI）上以“農村社區治理”為主題、以2005年至2019年為時間段，共檢索到文獻1495篇，其中期刊文章775篇、碩博士論文633篇，其他（包括學術會議、報紙等）87篇。《農村經濟》《中國農村觀察》等“三農問題研究”權威性期刊，以及《中州學刊》《理論與改革》等綜合類雙核心期刊近年來刊載了大量“農村社區治理”相關研究文章。國內農村社區治理研究主要圍繞農村社區治理內容和治理主體兩個方面展開。張鳴鳴（2016）認為新型農村社區有成為城鄉一體化社會治理有效載體的潛力，在治理的成本、效果等方面具有顯著優勢。趙志虎（2019）認為農村社區治理主體由單一向多元轉變，提升了農村社區治理效能。胡建（2019）認為農村社區治理要在具體組織形式上形成社區自治、政府治理和農村基層黨組織的三級治理單元，以規則治理、社區糾紛治理、文化治理、信息化治理、契約化治理多舉措構建基層治理新格局。熊春林（2019）認為新型農村社區建設、農村社區治理現代化、農村社區公共服務等成為當前農村社區治理學術研究前沿。

從農村社區治理相關文獻的研究來看，對治理模式、治理主體等整體性情況的分析闡釋已相對深入與成熟，但從城市角度切入研究農村社區治理的成果相對較少。后者的研究也是新一線城市社會發展所關注的新內容。總之，農村社區治理在國家治理體系和治理能力現代化建設中舉足輕重，亦是新一線城市治理水平的組成部分，它將助推新一線城市發展實現質的躍升。

三、成都市農村社區治理的典型經驗及現實困境

1.典型經驗

相較于其他城市社區，成都市的農村社區特點主要表現在三個方面：一是形態各異。成都市地貌主要以平原、丘陵和山地構成，而成都市的農村地區山、丘、壩地形兼有，生態特質各不相同。一些山區村落面積大、人口少、人口密度低、居住分散，建筑物質量普遍較低、形態普遍不美。一些農民集中居住區房屋、設施沒有進行統一規劃，基礎配套差，外觀形象不佳。但是，也有一些平原、淺丘地區居民聚落而居，形成一個個川西林盤，呈現出“岷江水潤、茂林修竹、美田彌望、蜀風雅韻”的錦繡畫卷。二是發展相對滯后。據國家統計局數據顯示，2018年成都農村居民人均可支配收入為22135元，約為城鎮居民的52.5%，①農村社區特別是偏遠農村社區傳統農業占比較大，條件較為優越的農村社區第二產業、第三產業逐步發展起來。三是認同感強。農村社區作為熟人社會，傳統文化影響深入，居民以血緣、親緣、地緣結成紐帶，在生產生活上結成了相互聯結、相互支撐的有機體，對社區的認同度、親近度、依賴度普遍較高。總體來看，近年來成都市農村社區發展治理工作作為全市鄉村振興戰略“十大重點工程”之一，成效顯著。

一是農村新業態與新生活場景有機融合。大邑縣幸福公社位于大邑青霞鎮的煙霞湖風景區，北鄰街子古鎮、青城山、都江堰，南至新場古鎮、花水灣、西嶺雪山，屬于成都市半小時經濟圈，地理位置優越。它曾經是“5·12”汶川特大地震的重創鄉村，而今搖身一變成為西南區域鄉村綜合體典范，開創了鄉村振興新模式。根據政府“多元保障、宜業宜居、溫度表達、創新實踐”的社區發展治理要求，在“1+6+N”的政策體系構架中，幸福公社以黨建為引領，以“生產、生活、生態三生融合為發展思路，聚焦鄉村田園養老，打造集國學文化、民藝手工、休閑度假、田園農耕、養生養老、旅游教育、運動醫療于一體的新業態、新生活場景，突出“文創社區”品牌，實現一、二、三產業的融合，讓幸福看得見、摸得著。

二是現代生活方式與傳統農耕文化有機結合。崇州市竹藝村并不是一個完整的行政村，而是道明鎮黃龍村9、11、13組所在的區域，它的地標是一座名叫“竹里”的“∞”形建筑，這一建筑還代表中國鄉村走進第十六屆威尼斯國際建筑雙年展。②根據政府治理有效和生活富裕的目標要求，竹藝村堅持“百村百態”理念，遵循社會治理與社區營造標準化、藝術審美與空間設計標準化的原則，創新構建“居民參與組織化、社區自治制度化、社區服務專業化和居民利益一體化的‘四化聯動治理格局”。在依托道明竹編這一非物質文化遺產的本土特色基礎上，竹藝村高度重視農耕文化的繼承和發展，將現代生活方式與傳統農耕文化相結合，倡導“詩與遠方”的人文關懷，實現“形態、業態、生態”三態融合和農商文旅體五維聯動，助力鄉村振興戰略，提升農民的幸福感和獲得感。

三是社區有機更新與林盤打造相結合。邛崍市郭山村針對群眾對老舊小區改造的迫切愿望，對2007年前建成的白蘭花小區實施風貌改造，公共區域“增花添彩”，打造小區微綠地和花園景觀，植入文化元素，挖掘孔明歷史文化積淀，傳承孔明歷史文化，尋找“孔明記憶”，增強地域文化識別度。按照“林盤+基地”“林盤+景區”的理念，在小區更新基礎上，串連特色林盤院落，打造郭山茶蘭林盤，展現鄉村記憶和優美的茶蘭梯田風光。保持原生態、原住房、原住民、原材料，圍繞風貌景觀塑造、地域文化挖掘、庭院功能提升，打造特色農家庭院，培育鄉村旅游消費場景，努力把良好的生態資源轉化為發展優勢。

2.現實困境

（1）主體職能失衡。當前，成都市農村社區治理中的參與主體主要包括政府、社會組織、農民等。城市社區治理中各類主體的職能發揮相對比較科學合理，對社區的治理體系也較成熟，而農村社區因經濟基礎薄弱和居住環境復雜等，多元主體職能的發揮受到多方牽制，進而制約了主體間優勢互補潛質的充分挖掘，導致黨建引領農村社區治理遭遇諸多瓶頸。

首先，政府作用發揮力度不夠。農村社區最直接的領導機構是村兩委及村黨組織，在創新農村社區發展治理的實踐中，村集體經濟成為主要經濟支柱，村集體經濟的實力直接決定了社區治理成效。成都除了部分新型農村社區集體經濟發展較好，其實大部分行政村或自然村形成的農村社區集體經濟實力均比較弱，這導致了農村社區整體面臨一個難題，即沒有太多的資金投入到社區發展治理中。同時，村黨組織虛化弱化現象比較嚴重，黨支部書記及黨員模范帶頭作用發揮不夠，在社區、物業機構、業主委員會中黨組織建設的覆蓋率普遍偏低，黨組織作用發揮不足。

其次，社會組織力量薄弱。大部分農村社區因經濟水平有限，對市場各類社會組織吸引力不夠，很多社會組織參與農村社區治理的積極性不高，尤其是一般意義上的農村社區（行政村、自然村等）基本上很少有社會組織的參與，導致部分農村社區只能完全依靠政府和農民自身力量去維持社區發展。在農村社區治理中，社區組織體系構建主要涉及服務類和管理類，其中管理類社會組織作用發揮比較重要，也是當下社會組織參與社區治理中的一個主導趨勢。相比之下，服務類的社會組織力量十分薄弱，社區公共服務高品質供給水平低，服務內容及項目不能滿足農民需要，責任意識不夠，監管體系不完善，其作用發揮無足輕重，甚至與農民之間產生矛盾和摩擦，這完全違背了社會組織服務社區的初衷。

最后，農民自身主體意識不夠。新型農村社區中居民的參與度較好，充分發揮自治作用，但城鄉居民混居、搬遷安置聚居等造成社區人員更加復雜，矛盾糾紛處理更為困難。在一般意義上的農村社區中治理主體還沒有形成所謂的“居民”，他們仍然是主要從事農業生產的農民，對社區治理的價值未形成認同，因此農村社區治理中如何調動這些農民自身主體意識成為一大難題。尤其是在大量外出務工人員的農村社區，老人、小孩作為社區中的常住人員，自主參加社區治理更是力不從心、缺乏信心，組織化自治程度較低。而且他們對社區治理的相關政策也不是非常了解，尤其是在新媒體時代，他們不能把網絡管理技術與傳統管理方法相結合去實現信息化的創新治理。

（2）管理機制失范。在共治體系中，黨建引領是前提，居民自治是基礎，社會協同是關鍵，而自治協商和共治協商是路徑。面對社區治理多元化參與主體職能失衡的趨勢，農村社區治理中協調聯動機制、社區管理規范機制等仍然不夠健全。農村社區中，根深蒂固的傳統管理理念極大制約了社區現代化服務職能的轉變。一方面，政府作為社區治理的主導力量，在治理機制的頂層設計上缺乏系統性，在政策體系構建中指導力度不夠，財政支撐力度不夠。政府、社會組織、農村居民三重主體間合作協調聯動機制缺乏，政府權責不明晰、社會組織參與及監督制約機制不規范、村民自治制度不完善。傳統的管理體制與新型管理體制存在“嵌入式困境”，導致農村社區治理中價值沖突明顯、運行管理脫節或重疊，嚴重削減社區治理效能。另一方面，就農村社區管理的微觀層面而言，針對不同小區的實際情況和需要，因地制宜的相關自治機制不夠完善，如依托村規民俗、鄉紳鄉賢、特色文化等資源去創新治理機制力度不夠，社會志愿服務機制缺乏。農村社區治理中法治、自治、德治三者聯動不夠，尤其是農村居民的法治意識淡薄，在處理矛盾糾紛時法治保障需要進一步強化。另外，對整個社區發展治理中監督評價考核的機制仍需要進一步探索實踐，讓社區治理的效能評估科學化。

（3）資源配置失調。目前，成都市農村社區建設中，隨著地方經濟水平的提高及鄉村振興戰略的大力實施，農村社區資源基礎不斷加強。但相比城市社區而言，在資源共享的治理模式中，農村社區（尤其是一般意義上的農村社區）差距仍然較為明顯。一方面，基本公共服務資源不足。雖然農村社區公共基礎設施不斷完善，基本能夠滿足農村居民的需要，但高品質服務供給能力普遍不足。目前農村社區治理的資金來源主要是國家及政府，對于長期有效維持社區健康發展仍然“杯水車薪”，對社會資本的撬動仍顯“乏力”，資金短缺已經成為制約農村社區治理的突出問題。由于農村社區的覆蓋人口少、居民消費水平能力較低，對于高品質的市場化服務主體吸引力明顯不足，再加上農村社區基本的生活性服務業態普遍低端，且種類不齊全。同時，市場監管力量不足、居民維權意識薄弱，大量質次價低甚至假冒劣質產品充斥農村市場，嚴重影響了農村居民生活品質的提高。另一方面，人力資源匱乏。隨著新生代農民工的不斷增長，農村社區工作隊伍年齡結構不合理，年輕優秀干部儲備嚴重不足，有些偏遠村莊甚至連“兩委”成員都沒有足夠的合格人選，村領導班子很不健全，沒有一支較成熟且專業化的社區治理隊伍。部分農村社區帶頭人政治站位不高，業務素質水平低，社區治理理念落后，運用現代化、信息化手段開展社區治理的能力不足。由于農村工作的待遇偏低、生活條件差、發展短板明顯，大部分的城市高素質、高學歷人才基本不愿意到農村服務或長久扎根于農村。農村本土產生的鄉賢數量很少，不能緩解農村社區治理的人才短缺困境，對于社區持續性健康發展后勁不足，由農村走出去的大學生返鄉致力于農村建設的情況也更為鮮見。

（4）環境支撐式微。農村社區相對城市社區，空氣清新、生態環境好，但生活垃圾的污染，導致農村社區環境整治形勢嚴峻。同時，由于農民自身人文素質較差，傳統的農民思想濃厚，生活習性、觀念與社區環境會產生一定沖突，在新型農村社區中混居、集中安置區內各類主體間的價值沖突更加明顯，這無疑增加了農村社區治理的難度。政府財政對農村社區環保基礎設施投入不足，加之居民生產生活理念落后、習慣差，農村社區中焚燒秸稈、亂扔垃圾、亂排污水、使用旱廁、不講衛生等現象屢見不鮮，導致一些農村社區垃圾遍地、污水橫流、居家環境差，個別農村社區的生態環境甚至有進一步惡化的趨勢。農村人居環境整治往往存在“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”等困局，而且環保資金碎片化和分散性與農村環境的系統整治不兼容。在部分農民集中居住區，農村居民雖然名義上成為了新市民，但心態、思維方法、觀念、生活習慣并沒有同步轉變，亂扔垃圾、散養寵物、不交物業費、業委會形同虛設、鄰里矛盾時發等現象普遍。在聚居農民成分復雜的社區，擾亂社區公共生活秩序和治安管理、道德敗壞、違紀違法等現象存在，這無疑是社區發展治理中最難啃的硬骨頭。

四、成都市農村社區治理的有益啟示與完善路徑

1.責權明晰，重構職能體系

一是深入推進政府職能大轉變。政府職能的轉變是國家全面深化改革的部署要求，旨在推動政府回歸服務農村居民的主責主業。農村社區建設需要嚴格界定政府在治理中的角色或職能定位，限制行政力量過多介入和干預，進而減少行政力量去擠占居民自治空間，轉變政府職能，強化服務效能。2017年8月，成都市在全國率先設立市委城鄉社區發展治理委員會，履行統籌指導、資源整合、協調推進、督促落實等四個方面的職能，并構建市、區（市）縣、街道（鄉鎮）和社區四級運行體系，切實改變社區治理“九龍治水”的尷尬局面。村兩委要結合實際緊抓經濟發展，統籌謀劃，樹立系統思維，理清權責清單，既出文件，更抓落實，確保社區減負增效落地落實。

二是統籌推進黨組織全覆蓋。農村居民小區以建立“小區一樓棟一單元"三級組織架構為目標，對暫不具備條件的要選派黨建指導員開展黨的工作、籌建黨組織。村兩委要指導小區黨組織牽頭籌備業委會，鼓勵黨組織負責人依法參選業委會成員。探索建立物業機構協會黨組織，通過行業領建、項目促建、掛靠組建等形式推進物業機構黨組織覆蓋。社區黨組織要根據居民小區的不同類型和發展階段，細化小區黨組織的職責目標和工作重點，督促其發揮好領導核心作用。

三是強化社會組織及居民參與力量。充分利用社會組織力量，引進社會市場資本，激發農村社區治理活力，彌補政府資金支持力度不夠和管理不足。社會組織要強化服務水平，優化管理方法，樹立責任意識，在生產經營時帶動社區居民的就業率、提高居民收入水平和生活質量。農村居民要提高主體參與意識，有組織地成立自治委員會，加強社區管理，主動承擔治理小區職責，提高社區居民參與能力和參與質量，充分發揮社區居民的治理主體作用，優化社區生活環境。

2.創新方法，規范運行機制

一是完善共建共享機制。鞏固農村社區黨組織核心領導地位，完善多元主體合作協調機制，建立健全農村社區黨組織與域內其他黨組織聯建機制，培養農村居民公共意識、參與意識，動員引導農村居民參與社區活動，構建社區黨組織領導下的共建共治共享發展治理格局，打造建設黨建引領好、治理機制好、服務管理好、小區品質好、鄰里關系好的“五好小區”。完善應急管理和風險評估體系，出臺相關應急預案，制定應對突發公共事件的聯動運行機制，搭建風險預警和管理平臺，強化法治保障，完善監督評價考核機制，提升有效防范化解重大安全風險能力。

二是推進農村社區高效自治。指導居民建立完善、自覺遵守村規民約、小組公約和小區公約，探索建立違約懲戒機制，健全完善村民議事會、村務監事會等村民自治機制。在社區黨組織的帶領下，指導居民按照“村財村管”原則，組織群眾召開民主評價會，對財務收支、工作內容、實施情況和完成結果進行評價監督，民主議決、管好用好社區專項資金。利用自身現有特色資源創新治理機制，協調統籌推進基層治理的跨區域合作，實行治理效能最優化。

三是建設向上向善向美農村社區。大力弘揚中華優秀傳統文化，踐行社會主義核心價值觀，根據小區社會基礎、資源稟賦、文化氛圍，推動形成特質鮮明、肌理穩定、印記獨特、廣泛認同的小區文化。加強家規家風建設，深入開展最美院落、最美小區等評選活動，發現和宣傳城鄉社區道德模范、好人好事，用身邊事教育身邊人，引導居民崇德向善，形成追求高尚、激勵先進的良好社會風氣。

3.共建共享，優化資源配置

一是大力發展農村社會企業。鼓勵支持農村集體經濟組織建立社會企業，積極引導城市社區的社會企業到農村社區開展業務，向農村居民提供老人日間照料、學生假期教育等本地難以提供、純市場化手段難以滿足的服務。

二是提升農村社區市場運作能力。以居民需求市場化為邏輯起點，充分利用社區綜合體、黨群服務中心等社區公共服務設施，通過引進商家人駐，植人居民需求量較大的生活性服務業，向居民提供低價高質的服務，實現供需精準對接。梳理配套用房、小區架空層等公共空間，建立動態管理臺賬，通過錯時共享、依法依規改建改造等方式，打造“志愿者服務站”“共享空間”“鄰里互助中心”等陣地，最大化利用閑置空間為居民提供服務。積極探索引入社會資本或培育社會企業，通過轉租、托管等方式，開展公共用房市場化運營，合理兼顧經濟效益和社會效益。

三是強化社區人才隊伍建設。全面落實社區專職工作者薪酬待遇政策，增強農村社區工作吸引力。大力培育專業化的社工隊伍，加大對農村居民參與社區志愿服務的補助支持力度，搭建農村社區與志愿者組織的溝通交流平臺，引導社會各類志愿者組織進駐農村社區。積極探索機關企事業單位和教育、醫療、農技、法律等機構進農村社區，大力開展農村社區志愿服務活動，建立健全農村社區生產生活志愿服務常態化機制。

4.綜合施治，創建宜居環境

一是穩步推進農村社區有機更新。堅持政府主導、市場運作、居民參與，高度重視農村社區歷史建筑和古院落保護，推動農村院落改造整治，增加社區開敞空間，改善農村居民居住環境。結合區域資源條件、種植習慣，發展庭院經濟，建設農村微田園，大力保護川西林盤聚落。

二是加強農村社區環境綜合治理。加快農村散居院落、新型農民集中居住區環境綜合整治，推動城郊接合部環境連片整治，解決“臟、亂、差、破、暗”等問題，加快推進農村垃圾分類處理、污水治理和“廁所革命”。向社區下沉優質法律服務，加強社區治安管理，推動法官、檢察官、律師等法律專業人士進社區開展普法宣傳活動，并參與糾紛調解。發揮社區“兩委”主體作用，調動五老鄉賢等居民參與，引導居民理性表達訴求，實現“小事不出社區、大事不出鎮街”。