國有企業的預算軟約束問題分析

曾靈芝 亓麗麗 馮琦 潘瑩 侯春寧

[摘 要] 預算軟約束是造成國有企業經營效率低下的重要原因。文章首先介紹預算軟約束的概念起源及其影響，然后以一家上市公司*ST鹽湖的實際情況為例，分析了該公司存在的預算軟約束問題，最后提出了解決這一問題的幾點建議。

[關鍵詞] 預算軟約束 國有企業 *ST鹽湖

中圖分類號：F276.1 文獻標志碼：A

一、預算軟約束問題起源

預算軟約束這一概念由匈牙利經濟學家雅諾什科爾奈于1980年提出[1]。所謂預算軟約束，即“當國有企業出現經營困難的情況時，政府會采取信貸支持、財政補助等措施對其進行救助，企業不擔心破產的風險。”[2]。

按照雅諾什科爾奈所述，國有企業在預算超支的情況下，可能通過以下一種或多種形式的“軟”幫助來解決超支問題：

1.“軟”補貼：國家給予虧損企業補貼幫助其解決財務問題。2.“軟”稅收：國家給予虧損企業各種稅收優惠和減免措施。3.“軟”信貸：出現困難的企業仍然可以向銀行申請貸款，銀行不會嚴格要求企業履行貸款合同，按期償還貸款。4.“軟”價格管制：在企業的產品不是市場定價而是由政府主管部門定價的情況下，企業可能向價格主管部門討價還價，謀求價格上漲。

預算軟約束是相對預算硬約束而言的。當一個私人企業因為經營不善，出現財務困難的時候，企業只有一條道路就是破產，因此他的預算約束是“硬”的，私人企業的所有者一定會要求企業的管理者審慎經營，避免陷入財務困境，因此企業的管理者會關心企業的生產銷售等方面，在做出重大決策時會三思而行。相反，如果是一家預算軟約束的國有企業，因為管理者知道即便企業虧損也有國家支持，因此并不太重視本企業產品的價格質量和企業在市場中的競爭力如何，考慮企業的各種投資決策時也不可能像私人企業那樣審慎。預算軟約束的國有企業和國家的關系，借用雅諾什科爾奈的比喻，就如同父子關系，兒子知道自己的行動有父親做安全保障，即使自己做出了錯誤的決策導致了不良后果，也會有父親來解決問題，而父親自然也不會對陷入困難處境的兒子置之不管，這就是雅諾什科爾奈所說的“父愛主義”[3]。

預算軟約束問題帶來的影響主要有：

1.預算軟約束導致行為人對價格反應不敏感，企業對于提升產品競爭力不關心。2.預算軟約束改變了國有企業的財務約束，與民營企業主要依賴自身經營現金流不同，其對現金流的依賴更多是靠外部幫助。3.預算軟約束導致企業的過度需求和資源配置的無效率，對國有企業的激勵起到了消極作用。

二、實例分析

以青海鹽湖工業股份有限公司（以下簡稱*ST鹽湖）為例來分析國有企業存在的預算軟約束問題。青海鹽湖工業股份有限公司位于柴達木盆地察爾汗鹽湖，始建于1958年，前身為青海鉀肥廠，后經過與鹽湖集團、鹽湖鉀肥兩家公司整合而成，是青海省國資委控股的省屬大型上市國有企業。青海省國資委通過青海國有資產投資公司持有*ST鹽湖27.03%的股權，為第一大股東，第二大股東為中化集團，持股20.52%，此外信達持股6.23%，其他股東持股46.22%。

*ST鹽湖在2011年之前盈利良好，其鉀肥產品打破了進口依賴，年產能500萬噸，占到了中國的83%，每年貢獻的凈利潤約有三十多億元。自2011年后*ST鹽湖業績發生斷崖式下跌，到2016年主營業務開始虧損，2017年巨虧41.59億元，2018年巨虧34.47億元，兩年合計虧損76億元。2019年4月，公司股票被實行退市風險警示。2019年8月15日，債權人格爾木泰山實業有限公司一紙訴狀，以公司不能清償到期債務439萬元，并且明顯缺乏清償能力為由，將上市公司*ST鹽湖告上法庭，要求對公司進行重整。

2017和2018年公司業績出現持續大虧損的原因，在于*ST鹽湖投入巨資的金屬鎂和化工項目拖垮了公司。根據公司2019年一季度報表，公司虧損的原因是公司綜合利用一、二期項目，鹽湖海納PVC一體化項目和金屬鎂一體化項目持續虧損。

2010年國務院批復柴達木循環經濟試驗區總體規劃，提出要構建以鹽湖化工為核心的六大循環經濟主導產業體系，形成資產、產業和產品多層面聯動發展的循環產業格局。根據青海省統一部署，鹽湖股份投入巨資，相繼建設化工綜合利用一、二期項目，鹽湖海納PVC一體化項目和金屬鎂一體化項目。*ST鹽湖這些項目的投資基本依靠舉債，四大化工上投資高達400多億元。屢屢延期投產，無法產生收入和回報，尤其是金屬鎂項目由于高海拔、復雜性的原因，面臨項目準備不足，生產要素難以保障等問題，直到2019年產能利用率都非常低，而其化工項目由于生產成本較高，行業產能過剩，競爭激烈，基本都是虧損。

當前*ST鹽湖已進入重整程序，如果能夠順利完成破產重整，將全面優化資產結構和債務結構，整體化解債務，實現輕裝上陣。若重整失敗，*ST鹽湖將被宣告破產，公司股票將被終止上市。

*ST鹽湖實際控制人青海省國資委想通過重整剝離鹽湖股份虧損資產，保住上市公司地位和其控股股東地位。

從*ST鹽湖的例子可以看到，預算軟約束主要表現在以下兩方面：

1.當*ST鹽湖發生經營困難時，銀行并沒有要求其償還貸款，反而繼續獲得了銀行的信貸支持，2017和2018年分別取得借款167.23億元和97.13億元，這正是上文提到的“軟”信貸。

2.2019年10月*ST鹽湖旗下的海納化工和鹽湖鎂業被法院裁定破產重整之后，*ST鹽湖將所持有的對其控股子公司鹽湖鎂業股權和應收債權、海納化工股權和應收債權、鹽湖股份化工分公司資產包進行司法拍賣，目前第一次拍賣已經流標。從拍賣的情況看，鹽湖鎂業股權的賬面價值為54.55億元，應收賬款余額為349.5億元，評估價值分別為0元和177.59億元，拍賣的起拍價為124.13億元，無人競拍。可以預見*ST鹽湖面臨重大資產損失，實際情況已經是資不抵債。在這種情況下，其實際控制人青海省國資委仍然想通過債權人以債轉股的方式剝離虧損資產，保留優質資產，保持上市公司的地位，而不是選擇徹底破產清算。青海國資委對債轉股打折的總體安排是打到6—7折，犧牲債權人利益以換取保住*ST鹽湖的上市地位。

三、解決預算軟約束問題的建議

預算軟約束是導致國有企業經營效率低下的重要原因之一。那些長期經營困難不能產生經濟效益的企業如按照市場化原則早已破產退出，但由于預算軟約束的存在使其成了僵尸企業。這些企業沒有自生能力，只是因為獲得銀行信貸或政府財政支持而免于倒閉。中國的僵尸企業數量在2008年金融危機后快速上升，大部分是產能過剩行業的國有企業和集體企業。中國的僵尸企業投入產出效率低下，浪費大量土地、資本、勞動力等要素資源，嚴重阻礙新興產業的成長。解決這類企業的問題關鍵在于解決國有企業預算軟約束問題，為此給出以下幾點建議：

（一）降低國有企業政策性負擔，減少行政手段干預企業經營

很多國有企業沒有自生能力的重要原因是承擔了很多國家要求的社會負擔，導致其并不能像完全市場化的民營企業那樣經營。而如果企業經營不善，這些政策性負擔又成為企業經營不善的理由。因為國家無法區別企業經營不善到底是政策性負擔的原因還是企業本身經營管理的原因。因而改革的首要一點是剝離企業的政策性負擔，減少政府對企業經營管理的行政干預，讓其成為完全市場化經營的企業。加強國有企業的市場化改革，完善國有企業的股權結構，建立現代企業制度[4]。

（二）完善國有企業預算自我約束機制，加強金融機構外部監督

建立企業的資產負債監測體系，監督企業的資產負債率水平，合理設定資產負債結構。努力提高經營管理水平，增強自生能力。同時應加強對企業資產負債的外部監督，對于企業重要的投資、融資、對外擔保等活動應在董事會監事會的監督下合法開展。同時借助金融機構對企業進行協同約束[5]。促進金融機構開展貸款信息共享，全民審慎評估其信用風險，避免出現重復過度授信情況。

（三）完善破產立法規范，建立國有企業競爭淘汰機制

企業破產法是市場經濟制度下的重要法律，是實現優勝劣汰功能的重要保障。當企業因為經營不善而遭遇財務困難時，破產法提供了一套透明的、清晰的法律框架，為債權人債務人市場化處理破產問題提供一個公平和市場化的基礎，減少了政府對債權人決策的干預[6]。當企業經營不善出現資不抵債時，債權人可依據法律對企業進行破產清算，從而硬化企業的預算約束，對其經營行為起到約束作用。

參考文獻：

[ 1 ]雅諾什科爾奈.短缺經濟學[M].北京：經濟科學出版社，1986：9-10.

[2]雅諾什科爾奈.社會主義體制：共產主義政治經濟學[M].北京：中央編譯出版社，2007：132-134.

[3]雅諾什科爾奈.社會主義體制：共產主義政治經濟學[M].北京：中央編譯出版社，2007：135-136.

[4]游建軍，江海清.我國國企預算軟約束的成因及解決路徑[J].商業現代化，2006（33）：1 5 6 .

[5]田利輝.國有產權、預算軟約束和中國上市公司杠桿治理[J].管理世界，2005（7），128.

[6]吳婷，如何硬化國有僵尸企業背后的預算軟約束[J].科技風，2016（20）：1 9 6 .