政策工具視角下體育強國政策分析

臧海翔，程傳銀

（南京師范大學 體育科學學院，江蘇 南京 210023）

“國運盛，則體育興，體育興，則民族強?！秉h的十九大報告中指出，“加快體育強國建設是決勝全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興中國夢艱巨而光榮的任務，是奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的重要內容之一”［1］。十九大報告中關于體育強國建設內容的提出，昭示著黨和政府將體育強國夢與民族復興中國夢緊密結合起來，把體育強國建設融入到中華民族偉大復興事業中，折射出體育事業在中國特色社會主義新時代下的新定位［2］。當下，我國體育處于全面深化改革階段，一系列引領性改革措施成果顯著，體育事業取得長足發展。但與此同時，我們也應該清晰地認識到，目前我國體育事業發展水平還落后于世界體育強國要求，體育發展不平衡不充分的問題依然突出［3］，嚴重制約著我國由體育大國向體育強國的邁進。體育強國建設需要良好的土壤和環境，離不開社會氛圍的烘托，更需要從政策層面進行引導和規范。基于此，國務院從國家戰略角度對體育強國建設進行了規劃，制定并頒發了《體育強國建設綱要》（以下簡稱《建設綱要》），并以此作為各部門開展各項體育事務的綱領性政策文件。

政策工具是政策目標和政策行動的聯結機制，是政策主體為達成政策目標而采取的各種手段、方法和技術［4-5］。從政策工具視角來看，《建設綱要》即政府為加快體育強國建設，促進體育事業健康、持續、快速發展而采取的具體手段和方式。從政策執行的角度來講，政策工具是公共政策執行的基本途徑，政策工具的選擇與組合將會直接影響到政策執行效果和政策目標的達成［6］。因此，從政策工具角度審視和分析《建設綱要》，明確其政策工具使用情況及效用，對科學合理規劃我國體育強國建設具有重要意義。本研究立足于政策工具視角，結合體育強國建設主體和體育強國價值判斷，構建了 《建設綱要》三維分析框架，并采用內容分析法，對政策文本進行編碼分析和統計分類，希冀以量化的方式描述《建設綱要》內容和理念，剖析政策工具選擇和組合的情況及效用，并提出下相關優合策略，以期為未來政策的優化和制定提供有效決策參考。

1 國內體育政策工具研究回顧

近年來，學術界對公共政策的量化研究如火如荼，政策工具作為公共政策研究的重要組成部分，已經成為公共管理學科領域新興的重要研究方向和研究領域。雖然我國對體育政策的研究早在20世紀80年代就開始，但是以政策工具視角對我國體育政策進行量化分析的研究則主要出現在2010年以后。劉春華等［7］基于政策工具視角，并基于程序化型扎根理論，從政策工具和體育強國價值判斷兩個維度對我國 《體育法》文本內容進行了計量與分析。郝大偉［8］構建了一個由政策工具和產業價值鏈2個維度構成的二維分析框架，對國家層面的11份體育產業政策在政策工具選擇、實施和反饋的情況進行了分析。周紅妹［9］等以50份國家和省級地方政府體育產業政策文本為分析對象，從政策作用、政策效力和政策適用范圍3個維度構建了分析框架，分析了地方政府體育產業政策再制定情況。韓永君［10］以《全民健身條例》為分析對象，從政策工具、政策作用方式和作用領域3個維度剖析了社會體育政策中存在的沖突與缺失等問題。譚利等［11］基于政策工具視角，從政策工具維度和學校體育發展要素維度構建了分析框架，對改革開放以來綜合性的學校體育政策進行了量化分析。鄭志強等［4］以政策工具為主要維度，并以校園足球價值判斷為輔助維度，對我國《教育部等6部門關于加快發展青少年校園足球的實施意見》政策文本中政策工具的選擇和組合進行了分析。馬運超等［12］構建了政策工具維度、體育領域維度和創新價值鏈維度的三維分析框架，對1978～2018年期間的23項國家層面體育科技政策進行了分析?？氨龋?3］從政策工具和健康老齡化推進主體兩個維度出發，對美國41個老年體育相關政策文本進行了計量與分析。葉金育［14］從政策工具的視角對體育產業發展中財稅政策的選擇、組合與應用進行了分析。

綜上所述發現，國內圍繞體育政策工具的研究正在不斷探索和深入，政策工具類型的使用愈加豐富化、系統化，政策文本分析框架的維度趨于多元化，對于開辟我國體育公共政策研究的新領域，促進體育政策體系優化和調整具有重要意義。從政策工具視角量化分析《建設綱要》，既是對體育政策工具研究的“新補充”，也是開拓體育強國研究視野的“新嘗試”，對于貫徹執行《建設綱要》，完善體育強國建設配套政策，進而加快體育強國建設步伐具有重要理論和現實意義。

2 《建設綱要》三維分析框架構建

政策工具是進行政策分析的重要途徑和手段，是政策過程分析在工具理性層面的發展和深化［15］。從政策工具的視角構建《建設綱要》的分析維度，不僅能夠體現決策者的體育政策價值和理念，還使體育政策分析能夠落實到具體的操作和執行層面。然而事實上，單一維度的分析手段并不能很好地反映政策的所有特征，特別是摻雜著政治、經濟和文化等多種因素的體育政策，更要從其自身發展規律和特征出發，以多維度的視角審視體育政策。從政策系統角度來看，政策執行離不開政策主體和政策客體的共同參與和相互作用，反映到具體的體育強國建設實踐中，即是體育強國建設主體對體育強國價值判斷實現的具體實施過程。鑒于此，本研究從體育強國政策的X政策工具維度入手，并將體育強國建設主體和體育強國價值判斷分別作為Y軸和Z軸，構建了一個三維立體的《建設綱要》政策分析框架（圖1），并借此對我國《建設綱要》中政策工具的使用以及在建設主體和價值判斷兩個維度的選擇、組合情況進行描述與分析。

圖1 《綱要》三維分析框架圖

2.1 政策工具類型維度：X維度

本研究依據Rothwell和Zegveld［16］提出的政策工具“三分法”［8，10，17］，將體育強國政策工具劃分為供給型、環境型和需求型3類，以此作為政策工具分析的X維度。其中供給型政策工具是指政府通過對人才、資金、信息和科技等的有效支持直接擴大體育強國建設供給，拓寬體育事業發展的縱深面，從而保障體育的可持續發展，它主要涵蓋了體育資金投入、體育人才培養、體育場地設施建設、體育科技支持、體育咨詢服務等5個方面。需求型政策工具是指政府部門通過加大對體育事業的關注與扶持，刺激或培育新興體育市場，引導民間資本和社會資本投入到體育強國建設，從而拉動體育事業健康、和諧、快速發展，它主要涉及政府體育采購、政府體育服務外包、體育海外交流、體育貿易管制等方面。環境型政策工具對于體育強國建設的影響事實上更多的是一種潛移默化的持續間接作用，政府通過稅收制度、財務金融、法規管制等政策影響體育強國建設的整體環境，間接促進體育事業的良性發展，它具體可分為體育目標規劃、財務金融、稅收優惠、體育法規與管制、策略性措施等。綜合來講，供給型政策工具表現為對體育強國建設的推動作用，需求型政策工具主要表現為對體育強國建設的拉動作用，而環境型政策工具則主要起間接的影響作用（見圖 2）。

圖2 政策工具對體育強國建設的作用方法示意圖

2.2 體育強國建設主體維度：Y維度

體育強國的建設離不開多元主體的共同參與和協同合作。從《建設綱要》文本內容來看，體育強國的建設主要包括政府、企業和社會組織3個主體。其中政府在體育強國建設中起著關鍵的引領和指導作用，從全局上把握著體育強國建設的總體走向，而市場和社會組織則是體育強國建設重要的參與主體，決定著體育強國建設的活力和可持續發展。以政府為主體的體育強國政策，主要是為了備戰各項重大體育賽事，落實全民健身戰略工作，加快健康中國建設，建立公共體育服務體系，從而實現我國體育綜合實力的提升。以企業為主體的體育強國政策主要是利用市場對體育企業經營活動的直接導向和資源配置作用，打造以企業為核心的現代體育產業體系，激發市場主體活力，培育經濟轉型新動能，進一步促進體育事業的快速發展。以社會組織為主體的體育強國政策則主要側重于發揮體育社會組織在體育事業發展中的示范作用，形成以社會組織為主體的全民健身組織網絡，廣泛開展全民健身活動和全民健身指導服務，為深化體育改革發展打好基礎。因此通過對體育強國建設主體進行分析，將有助于探明體育強國建設的動力來源，厘清各主體在體育強國建設中的具體功能及作用。

2.3 體育強國價值判斷維度：Z維度

《建設綱要》的制定是黨和政府在總結和反思以往我國體育發展實踐基礎上，對今后我國體育事業發展所進行的宏觀規劃和有效引導，其主要目的是為了引導、規范和干預體育事業各領域在體育強國建設中的具體實施和發展走向。因此，在構建《建設綱要》分析框架過程中，從體育強國價值判斷維度審視體育強國政策，有利于了解體育強國政策工具在不同體育領域的影響，從而引導政策主體加強在其不同領域的建設強度。對于體育強國價值判斷的標準，我國學者對此提出來諸多有益的見解。如劉一民認為體育強國應該是群眾體育普及、競技體育水平、學校體育制度、體育產業規模以及體育軟實力等綜合實力的表現［18］。田玉普教授認為競技體育和群眾體育的發展水平是體育強國的重要衡量標準，體育產業、體育文化、體育科技和體育法制是構成體育強國的支撐系統［19］。本研究依據前人的研究成果，結合《建設綱要》內容，將我國體育強國價值判斷劃分為競技體育、群眾體育、學校體育、體育產業、體育交流和體育文化6個方面，并以此作為體育強國政策分析框架的Z維度。

3 基于三維框架的《建設綱要》內容分析

3.1 《建設綱要》政策文本內容編碼

研究根據體育強國政策三維分析框架，以政策工具維度（包括供給型、需求型和環境型）、體育強國建設主體維度（包括政府、企業和社會組織）和體育強國價值判斷維度（包括競技體育、群眾體育、學校體育、體育產業、體育交流和體育文化）作為本研究的分析類目，以《建設綱要》的具體條款作為研究的分析單元，并按照“政策編號—具體條款/章節”的編碼規則［20］對政策文本進行逐一編碼；而后，根據分析框架的三個維度進行分別歸類，最終形成了政策文本內容分析單元編碼表（表1），限于篇幅文章只展示了部分編碼結果。

表1 《建設綱要》政策文本內容分析單元編碼示意

3.2 《建設綱要》X維度分析

根據《建設綱要》政策文本的編碼結果，結合政策工具分析維度，將所有編碼數據按照政策工具類型進行歸類分析，得出描述性統計結果，見表2、圖3。從統計結果來看，《建設綱要》涵蓋了供給型、需求型和環境型3類政策工具，體現了政府對于體育強國建設的全方位考慮，從全局上統籌體育各項事業的全面、協調發展。但在《建設綱要》政策工具具體的選擇和應用上，研究結果顯示，環境型政策工具占58.62%，供給型政策工具占30.34%，而需求型政策工具僅占11.04%，表明當下體育強國政策更加傾向于以環境型政策工具為主體，以供給型和需求型政策工具為輔的政策工具使用模式，體現了政府在政策運用上的側重性。進一步深入分析發現，在環境政策工具中，以策略性措施工具使用頻率最高，達到62.35%，其次是法規與管制21.18%、目標規劃11.76%，而財務金融和稅收優惠占比相對較小，分別為3.53%和1.18%。在供給型政策工具中，除資金投入（6.82%）處于下位外，其他各類供給性政策工具運用相對較為均衡。其中科技支持占29.55%、場地設施建設占25%、人才培養占20.45%、咨詢服務占18.18%。在需求型政策工具中，海外交流占據了絕大部分，高達81.25%，其次是政府采購12.50%、貿易管制25%，而服務外包政策在《建設綱要》中沒有體現，處于空白狀態。

事實上，《建設綱要》中環境型政策工具的頻繁使用，與我國體育事業發展環境長期得不到必要關注息息相關。改革開放初期，在舉國體制的背景下，我國體育事業發展的焦點是如何在短時間內快速、高效提升我國競技體育水平，爭奪國際體育話語權，而對于我國體育公共服務供給、體育基礎設施建設、體育鍛煉普及指導等體育事業發展環境的建設缺乏必要關注?，F階段我國是體育大國，距離體育強國還有一定差距的基本定位并沒有改變。我國體育發展不平衡不充分的問題依然突出，受到原有體育體制、機制的束縛以及各種紛繁復雜的社會關系與利益沖突的影響，要想實現從體育大國向體育強國的邁進，政府勢必要打破隔閡，構建一個有利于體育強國建設的體育發展大環境，因而在政策上必會有所響應。而“策略性措施”在環境型政策工具中的高頻使用恰恰反映了當下政府希冀通過政策加快體育強國建設和引導社會創設良性體育發展環境的迫切性。另外，科技支持和海外交流分別作為供給型和需求型政策工具中運用最多的政策，體現了當下我國體育強國建設精益化、國際化的戰略走向，能夠較好地在供給和需求兩端加快體育強國的建設步伐。但值得注意的是，在3類政策工具中，財務金融、稅收優惠和資金投入等金融扶持政策的運用相對較少，尤其是服務外包政策的空白，不利于引導社會力量投入到體育強國建設中來，在一定程度上降低了體育強國建設的穩定性，削弱了體育強國政策的引領性。

表2 《建設綱要》X維度政策工具分布情況

圖3 《建設綱要》中政策工具使用百分比示意圖

3.3 《建設綱要》X-Y維度交叉分析

在X政策工具維度的基礎上加入Y維度，有助于發現和探知體育強國建設主體與體育強國政策工具的交互關系 （見圖4）。從整體上看，《建設綱要》中以政府為主體的政策工具運用最多，占53.62%，其次是企業26.81%和社會組織19.57%，兩者之和占總政策工具的46.38%，表明當下我國體育強國建設主要依托政府主體的宏觀引導和監督管制，同時注重企業和社會組織參與主體在體育強國建設中的積極帶動作用，這與《建設綱要》中“形成政府主導有力，積極調動社會力量參與體育創新發展”的戰略目標相吻合。具體來看，在政府主體中，環境型政策工具有43條，供給型政策工具有24條，需求型政策工具相對較少，只有7條。在企業主體中，環境型政策工具有22條，供給型政策工具有12條，而需求型政策工具僅有3條。在社會組織主體中，環境型政策工具有18條，供給型政策工具有6條，需求型政策工具則只有3條。從X-Y維度的交互結果來看，《建設綱要》很好地體現了政府部門在體育環境建設和體育資源供給的必要指導作用，但是需求型政策工具相對較少，對體育事業創新發展的拉動力量略顯單薄。社會組織作為體育強國建設的重要主體，在供給型政策工具和需求型政策工具使用上均較少，未充分發揮社會組織的參與和支持力度。企業作為體育強國建設的重要主體，對需求型政策工具的使用同樣不足，不利于企業在體育產業生態化建設中帶動作用的發揮。

圖4 《建設綱要》政策工具X-Y維度分布

在構建“服務型政府”的現代化體育治理模式下，政府作為體育強國建設的引領者和主導者既是發展所需，也是為人民服務、以人為本執政理念的最好詮釋。在“小政府，大社會”的構思下，政府在體育強國建設中更多的是一種開拓者、引路人的角色，從長遠戰略角度，在整體和全局上對體育事業發展進行宏觀的調整和把握。而企業與社會組織在體育強國建設中將會以一種更為直接、靈活的形式，成為重要的參與主體和管理主體，這與政府領導職能在體育事業中的定位形成了異化。事實上，也正是因為社會異質化程度的日益提高，社會力量在公共服務供給端的力量不斷強大，導致了民眾對于體育健身的需求產生了進一步的分化，從而在客觀上就要求體育事務管理主體的多元化，以滿足社會群眾對于體育公共服務的差異化需求?！督ㄔO綱要》中指出：“進一步轉變政府職能，充分調動社會力量，構建管辦分離、內外聯動、各司其職、靈活高效的體育發展新模式，實現體育治理體系和治理能力現代化”［21］。按照《建設綱要》中體育治理體系建設的構思，政府作為體育強國建設的核心主體，如何放低身位，簡政放權，做到與其體育強國建設主體進行合理、高效的分工合作是實現體育治理能力現代化的關鍵。從體育強國建設長遠實際來看，隨著社會力量不斷壯大和自我治理能力的不斷提升，政府將會把更多的體育事業建設和管理職能讓渡給社會，從而發揮企業與社會組織在體育強國建設中的更多功能與作用，承擔更多的職責。

3.4 《建設綱要》X-Z維度交叉分析

在X維度的基礎上加入Z維度，便于分析《建設綱要》中體育強國價值判斷與政策工具的交互關系（見圖5）。從整體來看，《建設綱要》中涉及了競技體育、群眾體育、學校體育、體育產業、體育文化和體育外交等體育強國建設6個領域，其中群眾體育領域的政策工具的數量最多，有43條，占總政策工具的32.33%。其后依次是競技體育領域31條，占23.31%，體育產業領域23條，占17.29%，體育文化領域14條，占10.53%，體育外交13條，占9.77%，學校體育領域9條，僅占6.77%。由此可見，在《建設綱要》中不同建設領域在政策工具的選擇和利用上并不協調，群眾體育、競技體育和體育產業是體育強國建設的重點，學校體育的重要地位在《建設綱要》中并沒有引起足夠的重視。具體來看，除體育外交外，其余5個體育強國建設領域的政策工具分布均集中在環境型政策工具，供給型和需求型政策工具較少，表明《建設綱要》側重于體育強國建設領域環境面的構建，供給面和需求面的助推動力不足。

圖5 《建設綱要》政策工具X-Z維度分析

通過對政策自身的歸類，自1995年《奧運爭光計劃綱要》和《全民健身計劃綱要》的同時頒布，政府想要實現競技體育與群眾體育齊頭并進的體育發展理念就已非常明確。就目前而言，我國競技體育實力突飛猛進，群眾體育蓬勃發展，“雙輪驅動”的體育事業發展模式取得較好成效。后續如何保持和擴大競技體育項目優勢，夯實競技人才基礎，實現群眾體育的普及是實現體育強國戰略目標的關鍵。就體育產業而言，我國體育產業起步晚，規模小，產業結構不完善等現實問題成為阻撓我國由體育大國向體育強國邁進的鴻溝。發達國家的經驗告訴我們，體育強國建設離不開體育產業的支撐與保障。當下，群眾體育的廣泛開展以及老齡化社會問題的日益突出加速了對體育產業的需求，《建設綱要》中對體育產業的重視表明政府對體育產業寄予了厚望，也表明了政府大力發展體育產業，彌補體育強國短板的信心與決心。另外，體育強國作為一個多維的概念，體育強國建設還需要體育事業其他領域的共同發力，體育文化建設與體育海外交流作為體育強國建設的重要組成部分在《建設綱要》中得到充分體現。與此同時，我們也應該清楚地認識到學校體育是我國體育強國建設的薄弱環節。資料顯示，近幾年我國學生體質連年下降，這與學校體育工作如何開展、評估和保障不無關系?！督ㄔO綱要》中雖然將學校體育劃分到大眾體育領域，但其關注程度卻遠遠不夠。學校體育工作開展的好壞，關乎著體育強國建設能否如期完成，更關乎著青少年的健康成長，在未來政策調整與優化中應給予必要的重視。

4 結論與建議

4.1 結論

通過三維度框架對《建設綱要》政策分析，得出以下結論：1）從政策工具X維度來看，《建設綱要》更加偏好于環境型政策工具的使用，并重視通過策略性措施的頻繁運用為體育強國建設創設良好的發展環境，但存在內部財務金融和稅收優惠要素使用不足的情況；供給型政策工具的使用較為合理，除資金投入使用匱乏外，其余各類供給性政策工具運用相對較為均衡；對于需求型政策工具的使用略顯不足，具體凸顯在政府采購和貿易管制的使用匱乏以及服務外包政策的缺失，不利于《建設綱要》政策的拉動與牽引作用的發揮。

2）從體育強國建設主體Y維度來看，《建設綱要》充分體現了政府在體育強國建設中的主導地位，并同時兼顧了企業與社會組織主體在體育強國建設中的積極帶動作用。在具體各類政策工具使用上，政府主體對環境型和供給型政策工具使用較多，但對需求型政策工具的使用相對較少，不利于發揮政府對體育強國建設主導作用；社會組織主體對供給型和需求型政策工具使用較少，未充分發揮社會組織的參與和支持力度。企業主體對需求型政策工具的使用同樣不足，一定程度上抑制了企業的參與主動性與積極性。

3）從體育強國價值判斷Z維度來看，《建設綱要》中對于競技體育、群眾體育、體育產業、學校體育、體育文化和體育外交6個建設領域均有所涉及，但重視程度存在差異。群眾體育、競技體育和體育產業是政策文本關注的重點，學校體育缺乏必要的關注。在政策工具的選擇和利用上，除體育外交外，其余5個體育強國價值判斷領域的政策工具分布較集中在環境型政策工具，供給型和需求型政策工具較少，供給面和需求面的助推動力不足。

4.2 建議

《建設綱要》的發布充分體現了黨和國家對體育事業的高度重視，是政府在戰略思想上對我國體育強國建設的長遠謀劃，其最終目標是實現全面建成社會主義現代化體育強國，并將體育發展成為中華民族偉大復興的一個標志性事業。這需要進一步加強政策體制上的科學設計，提升體育政策規劃性研究工作，統籌強化體育強國政策工具與建設主體、價值判斷領域的協同發展，真正發揮體育強國政策的協同發展效應。鑒于此，研究提出如下政策建議：

1）在政策工具方面，適當降低環境型政策工具的使用頻率，逐步加大需求型政策工具的使用強度，促進政策工具間的協調均衡發展。一方面，適度弱化環境型政策工具中策略性措施的使用力度，減少政策的短期行為，合理配置環境型政策工具內部要素的均衡布局，從而提升政策的操作性和長效性；另一方面，體育強國建設離不開供給型和需求型政策工具的助推與拉動，因此需要進一步加強供給型和需求型工具的使用，特別是要彌補需求型政策工具使用不足的問題。政府采購、貿易管制和服務外包等政策工具的使用能夠有效激發和帶動體育發展活力，吸引市場資本和民間資本進入體育發展事業，拓寬體育強國建設的平臺和渠道，這些是在未來政策調整中應當強化的內容。

2）在體育強國建設主體方面，由政府主導逐步過渡到政府引導的現代化體育治理模式，充分調動市場和社會組織主體在體育強國建設中參與積極性，實現多元主體的均衡發展?；诂F階段我國在既有體育事業改革實踐中，激勵手段單一、金融扶持機制不成型的情形，一方面政府應進一步加大財政補貼和稅收優惠的同時，采用多種激勵政策和手段，從多方位激勵市場和社會組織，充分發揮社會力量在體育強國建設中的活力與積極作用；另一方面，資金短缺一直是制約我國體育事業發展的重要瓶頸，有效加大資金投入，從擴寬融資渠道、創新融資模式、實施貸款擔保等角度出發，在供給側與需求側兩端同時發力，減小市場和社會組織參與阻力與顧慮，加快體育強國建設步伐。

3）在體育強國價值判斷方面，在強調體育事業發展領域的主次與輕重的同時，繼續補齊體育強國建設中的短板，進一步促進體育強國多領域的均衡發展。一方面，要充分認識到學校體育在我國體育強國建設中的重要地位與薄弱現實，關注學校體育工作的開展，加強政策支持，從頂層設計上為學校體育營造良好的發展環境，從而實現體育各項事業的均衡同步發展；另一方面，要精準把握政策工具的優化組合原則，不斷增強政策工具與實施領域間的契合度。依據體育事業各領域的發展實際，適度加強供給型和需求型政策工具的使用，尤其是大眾體育與體育產業領域的深化發展離不開供給與需求兩端的刺激與拉動，在未來政策調整和優化中應有所體現。