違法占地類案件行政非訴執行的檢察監督

張雪情

摘 要：違法占地類案件行政非訴執行是行政執行體系的重點和難點，該領域的檢察監督經驗對完善行政非訴執行的檢察監督制度具有重要參考價值。基于違法占地類案件行政非訴執行檢察監督的實踐，制定檢察監督規則應當基于行政非訴執行的流程和問題點，尊重事物本質和堅持問題導向，從行政機關是否申請，法院是否受理、裁定準否執行、誰來執行、是否執行、執行是否合法等環節入手，搭建相應的行政非訴執行檢察監督指導規則體系。另外，在明確指導規則的基礎上，做好相關檢察監督工作還應該從源頭廣辟監督渠道，拓展依職權監督;運用檢察建議，促進“穿透式”監督;破解裁執分離難題，助力推動立法;多管齊下，助力解決執行難問題。

關鍵詞：違法占地 行政非訴執行 行政檢察監督

行政非訴執行，是指行政相對人對行政機關作出的行政決定，在行政復議或行政訴訟期限屆滿之后，不履行確定的義務，不具有強制執行權的行政機關依法向人民法院申請強制執行，以此實現行政決定所確定的義務。

近年來，大多數基層法院受行政訴訟案件集中管轄試點改革的影響，行政非訴案件數占比加大。而違法占地領域的行政非訴執行問題，因為牽涉政策因素、多元利益權衡、執行體制改革、執法能力等問題，也一直是行政非訴執行的重點和難點。逐年增長的案件量，無論是對行政機關的行政管理執法水平，還是對人民法院的裁判水平而言，都是一種檢驗。對于“四大檢察”之一的“行政檢察”監督，既是機遇更是挑戰。做好此項工作，回應“執行難”“執行亂”等問題，監督法院和督促行政機關依法履職，對于維護法律秩序、公共利益和保護人民群眾合法權益，具有非常重要的現實意義。

一、違法占地類案件行政非訴執行檢察監督的地方實踐

（一）檢察監督程序的啟動

2018年3月至2019年10月最高人民檢察院部署開展行政非訴執行監督專項活動期間，云南省檢察機關共計受理行政非訴執行監督案件1997件，受理領域涵蓋了人民群眾較為關注的環境資源、食品藥品、國土出讓、違法占地及違章建筑等方面。違法占地、違章建筑領域共計受案882件，占行政非訴執行案件受理數的44%。實踐中，檢察監督主要有以下幾種啟動方式。

1.依申請啟動

當事人向檢察機關申請監督的41件，占全省檢察機關行政非訴執行監督案件受理數的2%。在依申請啟動方式上，違法占地類案件相關行政機關、行政相對人、以及有利害關系的案外人對非訴執行的環節處理不服，均可能成為申請檢察機關監督的主體，且在實踐中，以行政機關申請為主要情形，行政相對人和案外人只有在案件與自身利益息息相關時才會申請監督。依申請監督占比數據低，與人民群眾對檢察機關行政檢察監督職能了解不充分有關，很大程度上制約著行政非訴執行檢察監督業務的發展。

2.依職權啟動

檢察機關依職權啟動監督的1956件，占全省檢察機關行政非訴執行監督案件受理數的98%。在依職權監督的案件中，大部分為損害國家利益及社會公共利益的案件，如損害國有財產、環境資源，以及社會公眾較為關注的食品藥品安全、勞動和社會保障、安全生產監督管理等民生領域。在依職權啟動方式上，因近年來貫徹中央堅守耕地紅線，提升耕地質量等要求，以及土地價值不斷攀升，強化監督管理等原因，違法占地類案件成為檢察機關依職權監督最重要的領域之一。

（二）法院不予受理國土資源部門申請強制執行案件情況

2017年至2018年，國土資源部門向法院申請強制執行的違法占地類案件中，法院不予受理總數達到了324件，涉及土地4120.72畝。法院不予受理的原因，主要集中在申請主體不適格、被執行人不明確、行政處罰未經過催告程序、不具有可執行內容、申請超期限等。其中，271件案件法院認為行政機關具有強制執行權或者行政機關可以代履行。

（三）法院裁定不予執行的情況

2017年至2018年，法院受理的國土資源部門申請強制執行的違法占地類案件中，受理并裁定不準予執行138件，主要為明顯缺乏事實依據、明顯缺乏法律依據，損害被執行人合法權益以及其他不適宜裁定準予執行的情形。一定比例的案件被裁定不準予執行，反映出行政機關的執法還存在不規范的現象。

（四）法院裁定準予執行以及執行實施的情況

2017年至2018年，法院受理的國土資源部門申請強制執行的違法占類地案件中，受理并裁定準予執行1740件，但后續執行環節中，法院已實施執行71件，行政機關已實施執行130件，執行率較低。大部分案件違法占地現象并未消除，這些裁而未執的案件為何長期無法執行，為行政非訴執行檢察監督帶來了新的思考，也帶來了新的挑戰。

二、違法占地類案件行政非訴執行檢察監督的要點

（一）申請執行存在的違法情形及其審查要點

1.行政機關申請強制執行程序是否合法

違法占地類案件行政機關申請法院強制執行，常遭遇法院不予受理、拖延受理、敷衍答復等情形，行政機關對法院不受理申請也不給予書面答復的情形不注意收集證據，后續向檢察機關申請檢察監督時，因無法舉證法院在接收行政非訴執行申請材料時的不作為，陷入兩難境地。此外，還有行政機關在處罰以后置之不管導致超過強制執行申請期限，或者礙于法院不予受理直接未提交強制執行申請的情況。因此，檢察機關應從以上兩方面來審查行政機關申請法院強制執行程序是否合法。

眾多案件如不進行強制執行，違法占地行為會給社會公眾造成金錢罰可代替強制執行，只要繳納罰款， 建筑物、構筑物、設施等不拆除也無所謂的錯覺，這不僅使政府公信力和司法權威大打折扣，其他存有觀望態度的行為人也會紛紛效仿;如重新啟動程序進行強制執行，面對超過申請強制執行期限的案件，必然違背法律規定，社會公眾也會對法治建設失去信心。

例如，2013年以來，云南省玉溪市某縣國土資源局對立案查處的61件土地違法案件作出行政處罰決定后，行政相對人未自行拆除。縣國土資源局也未在法定期限內向縣法院提出強制執行申請。縣國土資源局主張：縣法院根據《最高人民法院關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》的規定，對2013年3月27日之后的違法占地拆除建筑物、構筑物、設施的行政非訴案件一律不受理，且未進行書面裁定，僅口頭答復國土資源局。截止目前，大量案件已然超過了申請強制執行的期限，即使現在重新提交申請，也不符合法律規定。縣國土資源局主張已向縣法院申請強制執行，但未提交證據證明法院簽收申請強制執行的痕跡材料。該批案件違法占地狀態一直在持續，土地資源持續被侵占。

2.法院受理是否有錯誤

就人民法院而言，是否受理強制執行申請，應當依法作出審查。然而，法院的受理未必正確。如：湖北省某縣村民肖某未經許可，擅自在某水庫庫區（河道）管理范圍內316國道某大橋下建房，占地面積289.8平方米，縣水利局對其作出罰款5萬元，拆除所建房屋，恢復原貌的處罰。肖某未履行，復議和訴訟期限屆滿后，縣水利局向法院申請強制執行，縣法院裁定準予執行，但該案一直未執行到位。縣檢察院經調查核實后，認為縣水利局對河道中的違法建筑物的拆除具有強制執行權，法院不應當受理而受理并裁定準予執行不當，分別向縣法院和縣水利局提出檢察建議，違法建筑物被依法拆除。? [1]

3.法院不予受理是否合法

部分法院認為，司法權和行政權不應當混同，法院既對行政決定進行司法審查，又對行政決定進行強制執行，存在“既當裁判員又當運動員”的嫌疑。違法占地類行政非訴案件往往存在執行難度大，執行風險高、歷史遺留時間長等客觀原因，僅憑人民法院一己之力，無法正常執行到位。為解決上述問題，部分法院內部出現以明令禁止受理、暫緩受理、或限制受理等非正常方式，將違法占地類案件拒之門外。

檢察監督權的介入，能夠監督法院公正司法，對于符合受理條件的案件依法受理，對行政機關的行政決定進行審查，從一定程度上改善法院有案不立、拖延立案、人為控制立案、干擾立案，減少“罰而不執”的現象。

例如：云南省紅河州某縣國土局對李某明等10人違法占用基本農田的違法行為作出行政處罰決定：“限期15日內自行拆除占用的基本農田上新建房屋及其設施，并恢復耕種條件。”后縣國土局申請縣法院強制執行，縣法院陸續對其他8人的強制執行申請予以受理審查并作出準予執行的裁定。但對涉及李某明、午街鋪鎮某村民小組的案件，因行政相對人對抗情緒非常激烈，法院對這2件執行申請案件長期不予受理。縣檢察院經調查核實，向縣法院提出檢察建議。縣法院接收后，高度重視，與相關部門負責人和案件承辦人溝通交流并達成共識，充分采納檢察建議，通知縣國土局將案涉的行政處罰案件移送縣法院進行審查并依法作出裁定，回函中還稱將加大審判流程管理力度，監督法院內部辦案部門做到全面、嚴格依法辦案。該案的成功辦理，不僅實現了處罰的目的，還實現了國土局、法院、檢察院的三方共贏。

（二）“審查裁決”環節檢察監督的要點

1.審查準予執行存在問題及其監督要點

一般而言，人民法院決定受理的行政非訴執行案件，在進入審查與裁決環節后，違反法律規定的概率相對不高，但不排除行政機關在作出處罰決定時，案件事實未查清的情況，到了司法審查環節，因更多為書面審查，形式審查重于實質審查，更注重于偏向審查法律法規適用問題，不注重審查事實認定問題。實踐梳理發現，這一環節存在的問題主要包括：（1）遺漏重要被執行人 [2]; （2）處罰認定的基本事實錯誤;（3）處罰適用法律法規錯誤;（4）不該裁定執行的案件被裁定準予執行，出現連環反應，造成連錯是錯的現象;（5）裁定執行事項遺漏。[3]

2.裁定不予執行存在的問題及其監督要點

依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第161條的規定，實施主體不具有行政主體資格的、明顯缺失事實根據的、明顯缺乏法律、法規依據的、其他明顯違法并損害被執行人合法權益的情形，應當裁定不準予執行。

例如，2018年5月11日，河北省秦皇島市某縣國土局對王某違法占地行為以“該宗地不符合該縣土地利用總體規劃”為由，對王某作出行政處罰，但處罰書中未有“恢復土地原狀”的行政處罰內容。縣國土局向縣法院提出強制執行申請，請求縣法院對“責令退還非法占用的土地，拆除225.16平方米（折合0.34畝）上的建筑物和其他設施，恢復土地原狀。”的事項進行執行。縣法院經過審查后認為：行政處罰決定書中未有“恢復土地原狀”行政處罰內容，該行政處罰與法律規定不符，申請強制執行“恢復土地原狀”無事實根據，裁定不準予執行。 [4]

（三）“執行實施”階段出現的問題與檢察監督的要點

1.裁執分離的分歧

在執行實施環節，目前最大的分歧就是，法院“裁執一體”操作，還是“裁執分離”模式的適用，即誰來執行的問題。雖然浙江、吉林等地對裁執分離制度進行“先行先試”，但該制度因未得到頂層立法確立，實踐問題突出：

（1）依據不統一。《國有土地上房屋征收與補償條例》明確規定，由行政機關先向法院提出申請，待審查后才能強拆。行政強制法第13條規定“行政強制執行由法律設定。法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行”。2012年2月，最高人民法院審判委員會討論通過了《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償案件若干問題的規定》，以司法解釋的方式確立裁執分離為主導的強制執行方式。2012年7月云南省高級人民法院以云高法（2012）123號作出《云南省高級人民法院關于在房屋征收和補償工作中嚴格執行裁執分離的通知》，主要規定了兩方面的內容：一是申請人民法院強制執行的國有土地上房屋征收與補償案件，由人民法院審查并作出裁定。經審查符合強制執行條件的案件，人民法院做出準予強制執行裁定，裁定中必須載明負責組織實施的機關，一般應由同級人民政府負責組織實施，特殊情況下必須由人民法院自行組織實施的，在作出裁定之前必須報上一級人民法院書面同意;二是對集體土地上的房屋拆遷實行裁執分離。對行政機關申請人民法院強制執行發生在國有或集體土地上的臨時、違法建筑的行政非訴案件，參照本通知精神執行。

裁執分離依據不統一等問題，直接決定著裁執分離制度進一步實施的正當性，也決定著能否真正實現司法功能的重塑，這是行政非訴執行裁執分離制度面臨的首要壓力。 [5]這也是檢察監督之后，難以進行實質性化解的原因。

（2）認識有分歧。裁定行政機關執行的案件，行政機關認為行政強制法等法律法規并未作此規定，法院僅根據內部規定實行裁執分離有悖于立法;裁定人民政府組織執行的案件，人民政府認為處罰主體與執行主體不同一，也有悖于法律規定。通常情況下，法院將案件區分為金錢處罰內容與非金錢處罰內容，對于金錢處罰內容的部分依法受理并裁定執行。對于非金錢行政處罰內容的部分，一種做法是嚴格執行裁執分離制度，裁定由行政機關或者人民政府組織實施執行;另一種是裁定由法院自行執行，但此類案件因強拆需要調動大量人力、物力，甚至需要地方警力作保障，法院僅憑現有的執行力量，無法保障后續執行活動的順利開展。因此，最終無論由誰執行，難度都很大。

（3）操作不規范。結合云南省實際，2012年云南省高級人民法院雖下發了通知，明確集體土地上的違法建筑可以參照執行裁執分離的操作模式，但因該通知只是省級法院內部文件，不具有法律效力，也未得到省委、省政府、省自然資源廳的一致認同。各地基層法院出于多方考慮，在審查違法占地行政非訴執行案件中做法不一，操作尺度不統一。有的法院裁定由行政機關執行，有的法院裁定由地方政府組織執行，有的法院裁定準予執行，但由哪個機關執行未進行明確。

2.執行實施情況審查

（1）法院實施執行存在的違法情形與審查要點。根據對案例的梳理， 法院裁定執行的案件，需要關注：一是要審查執行實施的期限，即，是否在3個月內執結，有特殊情況需要延長，或特殊案件需要緊急處理的，是否按照規定嚴格執行;二是要審查執行措施實施中的問題，是否采取了適當的執行措施。如，中止執行、終結執行、恢復執行、變更追加執行主體、罰款、拘留、暫緩執行等情形是否合法;三是要審查行政相對人權益保障的問題。在罰款的執行中，是否存在罰款本金、滯納金未足額執結的情況下擅自結案，或分期履行的罰款，只履行了部分就終結執行。檢察機關應在查明案件事實、厘清監督思路的前提下，重點審查法院是否存在執行不當的問題，本著既維護行政權權威、又保障相對人利益，加強說理論證，有理有據地進行監督。

（2）行政機關執行違法的審查要點。法院裁定準予執行，由行政機關組織實施的案件，檢察機關應審查行政機關執行中是否執行恰當。一是行政機關是否存在選擇性執行的情形。實踐中，因違法占地現象嚴重，行政相對人的情況也較為復雜，有的通過釋法說理能夠自行拆除，有的一直對抗到底，對于執行難度大的案件，出現執行中做法不一的現象，態度惡劣，矛盾對抗激化的，往往難以執行，以至給先前配合執結的行政相對人造成選擇性執行的觀感，執法公正性再次面臨挑戰。二是行政機關是否存在送達不規范的情形。由于基層行政執法的壓力和執法隊伍的配置不成正比，未按照規定程序告知、送達，或者送達時遭遇行政相對人拒絕簽收時，未按相關程序法規定進行注明或采取留置送達，送達程序較為隨意，行政相對人救濟權利未得到充分保障。三是行政機關是否存在久拖不執的情形。很多案件短則幾個月，長則幾年，往往得不到有效執行，土地資源長期被侵占。

三、違法占地類案件行政非訴執行檢察監督的完善

檢察監督雖然取得一定的成績，但規范指引仍有待優化細化、具體實踐仍有繼續開拓深化的空間。行政非訴執行檢察監督操作規范和實踐探索，離不開正確的理論和價值引導。

（一）行政非訴執行檢察監督的功能預設

1.法律監督的客觀性

檢察機關的法律監督具有個案性、具體性和專業性。當然，檢察機關在個案監督中如果發現普遍性的問題，也可進一步提出抽象的監督建議，力促規范、制度、機制、體制、管理等方面工作的完善，為法律的正確執行和適用提供良好的保障。在微觀層面而言，檢察監督應當堅持以客觀事實為基礎，在整體層面而言，檢察監督的目的在于促進法律的客觀實施，維護國家法制的統一。 [6]基于檢察監督的客觀性要求，檢察機關在履職時，要“切實做到不偏不倚、不枉不縱、既無過度也無不及”。 [7]

2.穿透式監督的本質性

最高人民檢察院第七檢察廳張相軍廳長提出“穿透式”行政檢察監督，強調“透過事物的表面現象抓本質的監督，其至少有兩層含義：一是從監督法院行政審判活動穿透至監督行政機關作出的行政行為;二是從個案監督穿透至類案監督。”“穿透”是要破除實踐中突出的“遮蔽”：一是程序給實體披上“合法的外衣”;二是“案結事未了”;三是個案解決遮蔽類案漏洞。 [8]通過穿透式監督，有利于盤活檢察機關行政檢察的法律監督職能，貫徹實質法治理念。

3.糾紛解決的實質性

檢察機關要發揮好法律監督職能，避免簡單的形式主義、機械主義法律適用，追求實質法治，樹立檢察機關的法律監督權威，還應當追求糾紛的實質解決。行政檢察對行政非訴執行的監督，旨在督促行政機關及法院各司其職，從糾紛解決和維護與人民群眾息息相關的土地資源的角度出發，對“非訴裁決程序空轉”的問題進行系統治理，維護社會和諧穩定。

（二）違法占地類案件行政非訴執行檢察監督的職能優化

1.結合行政非訴執行的流程，制定檢察監督指導規則

從違法占地類案件行政非訴執行檢察監督的實踐來看，應當根據行政非訴執行的流程和問題點，尊重事物本質和堅持問題導向，從行政機關是否申請，法院裁決是否受理、裁定準否執行、誰來執行、是否執行、執行是否合法等環節入手，搭建相應的行政非訴執行檢察監督指導規則體系，明確每一環節的監督內容和監督標準，做好頂層設計工作，為基層行政非訴執行檢察監督提供清晰可操作的指引。

2.從源頭廣辟監督渠道，拓展依職權監督

行政非訴執行檢察監督作為客觀的法律監督，應堅持行政機關、利害關系人申請以及檢察機關依職權啟動監督程序，廣泛開展檢察機關行政非訴執行監督業務宣傳，提升行政檢察執行監督的社會認知度及影響力。廣泛走訪相關行政執法部門、律師事務所，了解行政機關、當事人在申請行政非訴執行過程中存在的困難和問題。堅持寬視野、多渠道發現案件線索，既注重從群眾來信來訪、控告申訴中尋找線索，又保持對社會輿論和新聞媒體報道的高度關注，從社會熱點問題中發現案件線索。

3.運用檢察建議，促進“穿透式”監督

穿透式的檢察監督要求通過監督司法活動進而監督依法行政;要求透過類案發現普遍問題，通過建議在制度、體制、機制等方面改進工作，破解普遍性問題。因此，違法占地類案件行政非訴執行檢察監督過程中，要善于發現和辦理類案，注重通過辦理監督個案發現存在的普遍性問題，集中摸排線索，開展類案監督。

目前，檢察建議相比較抗訴手段而言，在監督效力上顯得較為疲軟。相關機關不重視、不回復、不采納的現象仍然存在。多地檢察院結合自身實際，創新了檢察建議公開送達、提請上一級檢察院跟進監督、抄送同級人大常委會備案制度，取得了顯著成效，也為未來立法授予檢察權更為剛性的監督方式提供了藍本。[9]