英國布里斯托爾韌性城市策略研究及啟示

王江波，陳敏，茍愛萍

（1.南京工業大學，江蘇 南京 211816；2.上海應用技術大學，上海 201418）

1 引言

布里斯托爾是英國西南區最大的城市，英格蘭八大核心城市之一，西臨愛爾蘭海，人口44.2萬（2014年），面積110km2，屬溫帶海洋性氣候。同時，也是一個重要的商業港口，地位一度僅次于倫敦。現今，布里斯托爾仍是英國重要的航天、高科技及金融貿易中心，是一座充滿朝氣的具有多元文化的城市。和其他許多城市一樣，布里斯托爾面臨著人口增長、氣候變化、資源匱乏、基礎設施老化、世界市場格局變化和就業、顛覆性技術以及社會和健康不平等的挑戰[1]。目前，經濟和物質的增長與資源消耗的增長相伴而生，布里斯托爾和世界其他城市在繼續擴張的同時，將無法維持這一趨勢。隨著越來越多的人認識到這些挑戰，許多國際、國家和地方組織正在制定和實施建立“恢復力”的方案。100個韌性城市 (100RC)—由洛克菲勒基金會倡導，支持全球100個選定的城市，使它們更能抵御城市系統的物理、社會、經濟沖擊和壓力[2]。2016年，布里斯托爾成功成為其中一員，開始了它的韌性規劃之旅，計劃持續50年，期待到2066年徹底實現其所有的韌性愿景。研究發現，布里斯托爾城市恢復力的構建過程，通過創建一個迭代的、非線性的、以人為中心的或所謂的“混亂”方法，對系統變化的一些復雜性進行了建模，包括構建新的聯系和挑戰現有的關系，談論權力轉移，參與開放空間的對話，鼓勵非線性的集體探究與合作。主要從群體、社區、組織管理、財富與價值、區域全球化以及韌性運營6個層面展開韌性調查和恢復力重塑實踐，最終實現城市韌性總目標，建立更安全，美好的家園。

2 面臨的挑戰

布里斯托爾，韌性挑戰主要體現在潛在的壓力和成長上，包括全球的不確定性，例如不斷變化的氣候或城市健康的不平等。通過分析其韌性挑戰的表現形式，找尋韌性恢復和重建的方法和機會。主要從人群、社區、組織、繁榮與價值、區域與全球5個層面展開調查，研究結果總結如下。

2.1 人群：布里斯托爾城市社區多種多樣，但不平等威脅到社會的凝聚力

布里斯托爾的人口多樣，有45個宗教、91種語言和187個生源地[1]。這種多樣性將在未來幾十年中不斷增加，這也是使這個城市充滿活力的原因之一。目前，布里斯托爾群眾在很大程度上和平共處，但是，不同社區之間的不平等間接損害了社會的凝聚力。不平等的根源主要在于人口迅速老齡化帶來的挑戰，如2039年布里斯托爾90歲以上人口將增120%[1]。由于經濟收入的差異導致了社區檔次的差異，對于青年人，社區配套的完善程度遠不及老年人，因而隨著人口老齡化，這種不公平的生活差異會愈加明顯，社區不再是單一的屬性，其與居住人的所有擁有資產和能力匹配度更高。

2.2 地區：建筑環境“綠化”，但尚未改變

布里斯托爾被認為是一個“綠色”城市，2015年，在英國第一個獲得歐洲“綠色資本”城市③稱號。其曾經雄心勃勃向公眾承諾，到2050年，布里斯托爾全市將實現零碳排放[1]。然而，日前的發展并不足以支撐這個夢想。要想成為真正意義上的綠色城市，還需要在此前的基礎上，采取更大膽、更前衛的步驟來改變建筑環境和約束居民的行為。與此同時，越來越多的不確定性，特別是與氣候變化有關的不確定性，意味著布里斯托爾需要適應未來的不確定性和更多風險，如交通擁堵的管理、人口老齡化的應對等。其中，基礎設施老化是這些挑戰中的一個重要組成部分，只能采取激進的解決辦法，促進新的融資形式發展，只有如此，才能將布里斯托爾轉變為一個有吸引力和繁榮的無碳城市。

2.3 組織：民間社團是忙碌的，但互相之間沒有聯系

從基層積極分子到學術界，從第三部門機構到市議會小組，從青年理事會加入伙伴關系機構，布里斯托爾這個城市的許多地方已經實現高度合作，共同規劃著城市的未來。但這種合作的熱情并不總是得到利用，群眾仍然認為權力是自上而下的、處在短期政治圈內運作的孤立系統中。也有許多公民反映感到失聯，缺乏城市建設的參與感，不能影響城市或更廣泛地區的未來。要建立韌性十足的城市，各群體組織之間的協作不可或缺，只有公民和公民社會的利益、愿望和行動與城市的正式規劃、決策過程和交付機制建立更好的聯系，才能創造一個真正參與性的未來城市。

2.4 繁榮與價值：經濟的成功不等同于繁榮

布里斯托爾的成功是以經濟角度衡量的，以國內生產總值 (GDP)/增加值(GVA)來衡量，被認為是對國民經濟的高效凈貢獻者[1]。它也是創造最多數量初創產業的故鄉，超過其他任何一個英國核心城市，而且擁有最多的專利注冊數量。但是在健康、收入等方面存在著巨大的差異，社區需求之間的代溝有待拉近，以便于每人都有能得到體面的機會，住房負擔能力對布里斯托爾來說也是一個日益重要的問題。考慮這些矛盾，布里斯托爾越來越被公認為是下一個“破除固有模式”經濟體的領導者，如布里斯托爾鎊（地方貨幣類型）的發行，布里斯托爾幸福城的名號等，它們都是基于一個強有力的運作來體現繁榮的概念，但目前還沒有考慮到城市規模影響的衡量標準，隨著城市規模的擴大，政策還需進一步完善。因此，布里斯托爾的韌性目標必須更多面向非經濟成果。

2.5 區域到全球:雖然加強了當地的自我供給，但仍然依賴于國家和全球體系

布里斯托爾的許多創新項目和模式打破者，都專注于促進城市內部系統的自給自足和循環，例如，鼓勵當地消費和生產利用布里斯托爾磅或者減少碳足跡和廢物流。然而，這需要繼續受益于國家、國際體系和基礎設施的發展以取得良好平衡。布里斯托爾需要一些在繁榮時期和壓力時期都能很好地發揮作用的基本服務。這種國家和全球的相互依存關系容易受到各種外部沖擊的影響。在城市內部，面對這些外在沖擊，各群體幾乎都沒有主動應對意識。

3 韌性目標和策略

3.1 韌性目標體系

2016年，布里斯托爾成為100RC網絡的一員，借此機會，開始了長達50年的韌性戰略制定。韌性策略的制定一般對應城市韌性的一個或多個總目標即對未來城市的韌性愿景。布里斯托爾的韌性城市愿景是公平、宜居、可持續發展、敏捷和聯系。其中，公平表示生活在布里斯托爾的每個人都有資產，還有享受高質量生活的機會；宜居表示城市中心和社區是各個年齡段的人生活、工作、學習和娛樂的好地方；可持續發展則強調通過采用新的行為和技術，城市和地區在環境范圍內繁榮發展；敏捷是期望布里斯托爾市民和領導人根據共同的優先事項和實時信息做出有效的決定；聯系指的是當地社區和組織的強大網可以促進整個城市的信任、合作和共同行動。這5個韌性總目標均對應若干個韌性小目標，具體對應關系如表1。

韌性城市愿景 表1

針對群眾的韌性策略 表2

3.2 韌性策略

3.2.1 人群

群眾是基礎，布里斯托爾韌性策略的制定尤其重視改善弱勢群體的災害應對能力，通過健全福利機構，提倡弱勢群體參與城市建設，減少種群隔閡等層面，制定系列針對性策略（見表2），減小由經濟差異造成的社會公平差異，提高社會凝聚力。

3.2.2 社區

社區是社會最全面表現的縮影，是社會單元的基礎。社區韌性策略的關注點主要在房價、配套設施及綠化、鄰里關系等。布里斯托爾通過控制經濟適用房的配比，改善青少年旅行的福利政策，增強個人對社區環境的貢獻意識等來入手，制定相關策略（見表3），以此實現增強社區韌性的目標。

3.2.3 組織管理

韌性策略的制定和實施實現的基礎是良好的組織管理模式和機構[5]。布里斯托爾為實現韌性城市的愿景，從法律規范，信息傳播平臺，組織領導機構，社會經濟團體各單元共同發力，通過頒布平等憲章，構建知識交流平臺，創建城市辦公處等系列措施，保障韌性策略的多樣性，代表性和可操作性。具體措施見表4。

3.2.4 財富與價值

任何韌性目標或愿景，要想正式落地，評估是不可或缺的，不論是策略的可行性還是落地的效率，都需要進行量化分析。此時，對于韌性指標的選取以及指標體系的構建，評估方法和模型的選擇尤其重要。布里斯托爾通過構建開發數據平臺，工作交流平臺，對所有指標進行分析和研究，對直接財富和價值實現進行評估，確定最優化的選擇（見表5）。

3.2.5 區域全球化

區域全球化是時代發展的必然趨勢，布里斯托爾要在這個大環境下增強城市的韌性，即意味在享受全球化便利的同時還要警惕它，區域全球化理論上促進了城市的繁榮發展，但是也會導致城市過分依賴外部力量，削弱其自身的創新能力和補短板的決心。因而，布里斯托爾選擇對城市進行綜合診斷，在確定其優勢和劣勢后，針對性地進行韌性提升，從而實現城市的全面提升。

4 啟示

布里斯托爾城市韌性戰略制定了一個清晰的韌性研究框架和一系列的韌性愿景，通過這些愿景制定韌性策略，以確保城市走向繁榮的未來。分析發現，布里斯托爾韌性戰略的制定基于自身城市特征，其韌性實現的工作方式總結有3種，對我國的啟示如下。

一是關注資產。我國城市各項設施或用地配置一般以人口規模為依據，如居住區規劃中的千人指標、停車配比等；各類風險區中的防災設施建設配置標準等，如火災風險區中的消防設施配備。但是現實情況遠比之復雜，對于不同資產所有者來說，其愿意花費的未知災害預防費用差異明顯。以社區為例，高檔小區的住戶對未知風險的預防投資金額遠大于普通社區。因而，韌性城市建設各項設施配套應擯棄單一僵化的配置依據，學習布里斯托爾關注資產，通過識別不同層次的人群需求，然后形成符合實際需要的公共服務。

其二是共同營造。我國城市建設一直是“自上而下”模式居多，在整個城市規劃中，普通群眾的意見反映極少。除了專業知識的客觀隔閡外，長久的制度壁壘更難以攻克，由于過分重視頂層設計，忽略普通群眾真實訴求，城市建設過程中的“面子工程”隨處可見。建議學習布里斯托爾韌性城市建設，從自上而下的官僚程序轉向文化滲透，鼓勵領導者和設計者創造更多溝通渠道，提供真正可落地的民眾參與的方法。新布里斯托爾影響基金的開發方式就是一個例子，擬議的城市辦事處將是鼓勵和模擬共同創造解決辦法的一個重要工具。

托爾針對社區的韌性策略 表3

針對組織管理的韌性策略 表4

針對經濟的韌性策略 表5

針對區域全球化的韌性策略 表6

其三是多重視角。我國韌性城市建設注重單一的工程韌性，即通過各項防災實體的建設，抵御未來可能出現的災害危險，而對生態韌性和社會韌性建設的認識和實踐相對匱乏。對于自然和社會來說，都有其運行的內在機制，如何充分發揮自然界的生態自愈和修復能力，激發社會中普通群眾的抗災主動性是非常重要的。新布里斯托爾對韌性系統的構建勇于打破陳舊的框架，對城市復雜系統的內在聯系展開深入研究，從自然環境、人口社會、經濟政治等多角度構建指標，塑造多元的韌性城市框架，為韌性愿景實現奠定基石。