失地農民補償關系研究
——以江蘇省為例

蔣高揚

(南京財經大學經濟學院，江蘇 南京210000)

一、 引言

城鎮化進程中失地農民數量持續增加是中國現階段和未來一段時間不可避免的現實。 2013 年末召開的中央城鎮化工作會議指出，城鎮化是我國現代化的必由之路，推進城鎮化是解決農業、農村和農民問題的重要途徑。 但是，隨著城市規模和空間的擴大，大量農用土地被征用，失地農民數量不斷上升。 據統計，目前全國失地農民總數在4000 萬～5000 萬人，按目前城市化進程和基礎設施建設步伐，每年仍需征用土地250 萬～300 萬畝(1 畝≈666.7 平方米，下同)，依據城郊農民人均0.7 畝土地計算，則每年將增加357 萬～429萬失地農民，預計到2021 年，我國的失地農民總數將超過1億人。

失地農民的補償關系到農民的切身利益及社會安定。對農民而言，土地是其生存和發展的最基礎資源，也是其最可靠的基本生活保障。 農民失去土地后，成為一個特殊的社會群體，他們的生存狀況和處境會直接影響到社會的和諧與穩定。 征地所造成的釘子戶、上訪等事件頻頻出現，據國土資源部的資料顯示，2010 年群眾反映的征地糾紛、違法占地問題，占信訪接待部門受理總量的73%，其中，40%的上訪涉及的是征地糾紛問題，這其中又有87%反映的是征地補償安置問題。

現階段我國對失地農民的財政補償標準差異化明顯，補償的適度性也存在爭議。 我國《土地管理法》第47 條對征地補償政策的規定是：征收土地，按照被征收土地的原用途給予補償，補償的費用包括土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗的補償費。 依據“產值倍數法”計算得出的征地補償費用較低，不足以使失地農民保持原有的生活水平，再加上各地征地制度執行不嚴格、征地補償分配不合理、違背市場經濟規律等方面的缺陷，使得針對失地農民的財政補償制度亟待改進和完善。 2014 年中央有關于農業的“一號文件”明確指出：“農村土地是農民最有價值的資源，應讓農民成為真正的土地受益者”“改革征地補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障，提高農民獲得土地增值收益的比例”。

二、 文獻綜述

(一)理論基礎：地租理論

一是地租理論。 馬克思主義認為，地租是土地使用者由于使用土地而繳給土地所有者的超過平均利潤以上的那部分剩余價值。 馬克思按照地租產生的原因和條件的不同，將地租分為兩類：級差地租、絕對地租。 馬克思的地租理論為征地補償標準的制定提供了理論指導。 二是補償變化和等價變化。 這兩個概念在衡量消費者福利方面是對消費者剩余的替代。 當失地農民進入了新的生活環境，生活成本發生了變化，合理的安置補助費應當能使失地農民在日常開支上維持原來的水平。

(二)現有研究綜述

現行的征地補償制度亟待改革。 人們對現行征地制度的主要批評內容之一，就是征地補償標準太低而失地農民又缺乏更多的收入來源，導致失地農民無法維持可持續生計，生活水平下降，這一觀點也得到大量的實證支持。 其中的原因雖與失地農民個體特征有關，但更重要的是制度性因素。學者們基于不同視角對制度提出要求，例如，劉祥琪、陳釗等認為，應在維護農民對征地過程參與權的前提下，提高征地的補償水平，這將提高農民征地的滿意度。 但類似的觀點隱含著一個前提，即“土地是農民的命根子，是農民收入的主要來源”，然而，對于經濟發達地區的農民，也有學者提出“征地一定降低農民收入嗎”的質疑，認為在現行征地程序安排下，農民不能完全參與征地利益分配過程才是引發失地農民問題的深層根源。 因此，學者們比較一致的觀點是，未來征地制度改革的一個重要方向就是要賦予農民完全的征地談判權，實現程序公平。

綜合保障方式是征地補償制度改革的方向。 我國對征用土地實行“不完全補償”標準，農民因土地被征用獲得的賠償僅是土地的直接損失，沒有從可持續發展的角度去考慮土地的間接使用價值，從而導致征用土地的補償標準過低，補償范圍狹窄，失地農民生活缺乏保障。 關于征地補償標準的確定，學者們基于不同的視角進行了研究。 如張慧禎認為，應基于土地發展權價格確定征地補償標準，嚴格控制土地征用范圍。 張后、李巧云等認為，應基于土地保障價值，考慮農民在失地后社會保障體系的轉換，征地補償標準應包含養老、醫療、失業和基本生活四個方面。

有關失地農民財政補償是否適度的問題，包括學術界、農民自身和旁觀城鎮居民在內的三方群體有以下幾種完全不同的觀點。 第一，如前所述，大多數學者認為國家所確定的征地補償標準過低。 “土地補償費和安置補助費總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍”，以土地原用途的平均產值作為計算標準，是一種計劃定價方式，沒有考慮土地的潛在價值、增值收益。 地方政府在征地之后進行的土地轉讓中，轉讓價格是支付給被征收農民補償標準的幾十倍甚至上百倍，與失地農民相比，地方政府獲得了巨額收益。第二，農民自身也認為國家所確定的征地補償標準低，在他們看來，失去土地意味著失去生活保障，一次性的補償安置金額不足以解決被征地農民的長遠生計。 調查顯示，針對目前的失地農民利益補償機制，失地農民的滿意度很低。 第三，旁觀城鎮居民的看法卻與以上兩種觀點截然相反，他們認為失地農民通過賣地得到“巨款”，居住條件也得到了改善。 另一方面，失地農民對于補償資金的利用往往呈現短視效應，過多地追求眼前生活質量的改善，旁觀城鎮居民甚至看到有農民因為拿到征地的貨幣補償從此陷入賭博等不勞而獲的泥潭，他們認為補償數額“過多”。

目前我國各地部分學者均開展過比較成功的政府財政補償機制的調研，為本課題的調研工作提供了設計思路。 楊春平等實地調研了成都阿壩兩地共建成阿工業園區，認為“飛地經濟”是構建地區間橫向生態補償機制的有效形式，實現了經濟效益和生態效益的雙贏。 而記者陳小艷等人對青島市農村金融服務工作的現狀進行了客觀分析，提出應完善農村金融服務體系等十余條具體建議。 遼寧省農村財政研究會深入調查研究了該省東部生態重點地區財政補助情況，發現現行補助政策尚存在一些問題，使得東部地區在為保護生態環境付出巨大代價的同時卻沒有獲得合理補償。 但是山東省青島市財政局對近年來實施農機購置補貼情況進行調研時，發現補償機制提高了農民投入農機化的積極性，并顯著提高了經濟、生態、社會效益。 因此，對于政府不同的財政補償方案需要具體問題具體分析，親入現場，實地調研，才能發現問題，感受不同地域中財政補償政策具體的實施情況。

三、 數據分析

江蘇經濟發展水平位居全國前列，文章根據江蘇省2018年外來就業人口數以及人口分布，選取江蘇13 個市進行調研，本次調研的全省有效樣本量為3731 份，其中農民問卷2658 份，城市居民問卷1073 份。

本次調研關于農民土地權益問題，主要包括以下幾項：老家承包地畝數、老家承包地收益情況、承包地畝均補償款等。

有關老家承包地畝數，如表1 所示，大部分農民工擁有承包地在0～2 畝，占到37.93%的比例；有2～4 畝承包地的比例為30.29%，有4～6 畝承包地的比例為14.27%；大于6 畝的占17.51%。 可以看出，絕大部分受訪農民工在老家承包地畝數少于4 畝。

表1 老家承包地畝數表

有關承包地收益，如表2 所示，705 位受訪農民工的承包地仍在“自我經營”，占比54.06%，“自我經營”的土地畝數均值為5.067 畝，平均每畝凈收益為1592.04 元；491 位受訪農民工的承包地已經流轉，占比37.65%，平均每畝凈收益為816.61 元；59 位受訪農民工的承包地是“撂荒”狀態，占比4.52%，平均每畝凈收益為0 元；49 位受訪農民工的承包地是“其他”狀態，占比3.76%，平均每畝凈收益為684.62 元。

表2 老家承包地收益情況

有關承包地被征的畝均補償款，如表3 所示，在1292 位受訪農民工中，最大比例的人(48.61%)估計自家承包地不值錢，承包地被征不會有補償款。 估計自己的耕地畝均補償款在0 ～1000 元之間的受訪者農民工為295 人，所占比例為22.83%；估計補償款在1000～10000 元之間的人數為176，占比13.62%；估計每畝承包地補償款超過10000 元的受訪農民工僅有193 位，占有效受訪者比例為14.94%。 可見，農民工對老家承包地補償款的認識，差異性很大。

表3 承包地畝均補償款

四、 結論與政策建議

當前的農村戶籍附著耕地承包權、宅基地、集體收益分配權等幾項十分重要的福利，這些福利更突出地表現在城中村和城郊農民征地時的巨大利益。 在目前的農民土地權益調查中可以看出農民對土地財產的認識差異巨大。

我國土地的功能與土地保障存續有其必然性。 在農村社會保障制度缺位的情況下，以土地為核心的家庭保障承擔著農民的全部保障項目，可以說土地是一種綜合性保障載體。 失地而尚未具備穩定收入的農民這一特殊群體的保障必然要依靠土地。 社會保障客觀上包括三個層次：一是經濟保障，二是服務保障，三是精神保障。 同時，社會保障是以保障社會成員基本生活為目標的長期性制度安排，必須能夠持續健康運行。

農村集體土地不僅是農民的生產資料，還是其重要的生活保障，建立以土地保障功能為導向的征地補償標準，要考慮征地補償標準是否能夠在農民失去土地后保障農民的基本生活和發展，用補償標準是否能夠完成失地前的保障功能來檢驗標準的可行與否。 征地補償標準的測算應當遵循市場經濟規律，市場的供求法則能夠得出最合理的補償標準。雖然通過市場調節土地價格來測算補償標準的思路在現階段的可行性較小，但是遵循市場經濟規律指標，計算補償標準是具有現實意義的，如讓農民分享土地的增值收益、考慮時間趨勢上農民生活水平的提高，甚至是通貨膨脹、利息率等客觀經濟指標。

總體看來，“失地農民財政補償”主題的研究在切入點和深入程度上，還存在以下幾個方面的改進可能：

(1)土地保障仍然是失地農民保障無法脫離的基礎。 目前我國農村還不具備建立全面社會保障的基礎，農民社會保障還不能完全脫離土地保障，土地保障是中國轉型期發展和穩定的過渡形式，是現階段的需要。 將土地對農民的生存、就業與其他社會保障功能延續，與農業財政補償聯合，通過對三種類型補償標準的設計體現土地保障功能的存續是針對失地農民財政補償的依據。

(2)現階段征地補償制度的改革在于合理且適度的補償標準。 由于中國國情和農村土地的特殊性，產權制度改革所需的成本可能超出現階段社會的承受力，在短期內難以實現；況且，交易費用較高等現實條件下，產權明晰并不能必然保證農民的利益，而提供合理且適度的征地補償標準是征地補償制度改革的首要任務。

(3)財政補償的適度性需要充分考慮農民生產、生活的可持續發展。 文獻綜述中的適度性之爭主要源于不同群體考慮征地補償金的時效性不同，一次性發放的征地補貼會造成失地農民的短期財富效應，將各項征地補償分離化、資本化、可持續化，改變補償方式和結構，是未來征地補償向適度性發展的主要內容。