國土空間規劃用地分類探討

張曉燕

摘? 要：經濟的發展，人們生活水平的提高，促進城鎮化進程的加快。國土空間規劃對于城市的建設發展有極為重要的作用，科學合理的規劃有助于實現空間及土地的集約化管理，實現人與自然間的和諧相處。本文就國土空間規劃用地分類展開探討。

關鍵詞：國土空間規劃;用地分類;資源利用

引言

國土資源規劃有助于實現“多規合一”，在城鄉發展需求、生態文明建設、功能規劃完善的基礎上形成最適宜的空間體系，以實現建設價值、生態價值、附加價值的最大化。尤其是在用地分類時，能夠結合不同的用地種類對資源進行合理分配，增強國土空間管控，提升土地資源利用率，已經成為新時期國土空間規劃中的重中之重。

1國土空間規劃背景下用地分類現狀

我國現行國土空間用地主要由政府部門依照區域國土空間規劃準則、用地管理標準等分類，依照職能功能差異劃分為12個一類，56個二類用地，非常復雜。而各區域進行用地分類劃分時可在區域土地情況基礎上適當減少一、二類項目，拓展三類項目，形成三級分類體系示。在上述用地分類基礎上，我國各區域均完成了對土地的劃分。但由于城鄉建設不均衡、土地分類界限不明顯，當前土地種類劃分存在明顯的交叉和重疊。如在對濕地進行劃分時，經常出現森林和灌叢混合的情況，導致濕地分類出現交叉;在園地和林地劃分時，部分既被歸屬到園地，又被劃分到林地，出現重疊等情況。這種界定不明顯問題導致的劃分交叉和重疊在我國國土空間規劃用地分類過程中較為普遍，在很大程度上加大了用地規劃和管理難度，亟待研究和解決。

2規劃用地分類構建思路

目前國家提倡在規劃過程中要注意進行生態文明建設，在國土空間規劃統籌時，要將建筑、人、自然環境等和諧的融合在一起，構建全要素的空間管控。全要素主要包括：森林、耕地、草地、礦產、水、海洋、建設用地等要素，在這其中，最基礎的要素仍是土地，為減少交又和重疊，可從用地自然屬性發展和保護的角度出發，以建設用地和非建設用地作為區分，表達土地性質的唯一性。此種方法有助于實現與現有土地規劃分類的良好的銜接。例如建設用地可分為城鎮和鄉村兩種類別，在城鄉差異化的指導下，可將其再次細分為商業用地、居住用地、工業用地等。對于非建設用地，可進行林地、園地、農山等類型的劃分。

3關于規劃用地分類的建議

3.1充分發揮國土空間規劃體系的權威性和約束性

若是依照中發[2018]44號文的定位，能夠清楚的了解到發展規劃本身就是一種最基本的上位規劃，對于其他規劃起到了統領的效果，國土空間規劃僅僅處于一種專題規劃的位置。明確了國土空間規劃應該將主體功能區規劃視為重要基礎，通過使用控制管理的相關方法來為土地開發和保護系統建立基本支持作用，并整合各個部門的規劃機構。它還通過土地規劃提供“多規則的整合”，并提供對土地規劃和其他特殊規劃的控制。也只有通過國土空間規劃的統領性和約束性，確保國土空間實現較為合理的發展，同時實現更為穩定的前進，以免出現過度開發的情況，或者是出現分散式狀態，產生一系列的土地粗放和生態破壞問題。

3.2加強傳導管控，適應區域發展建設需求

在“宏觀-中觀-微觀”基礎上形成精細化分類，層層完善、逐層拓展、分類管理，確保各項管理工作均能夠順利符合總體方向。

3.3充分反映新業態用地訴求

近年來，國家積極的引入了新型政策。首先開展了利用集體建筑工地出租房屋建設的試點項目，其次為了優先發展養老服務，發展集體建筑工地，進入集體建筑工地市場。土地類的區分不應依照以往的功能劃分模式加以區別，應結合新型產業的具體情況，判斷新產業發展帶來的多種物業形態和基本的服務對象等。例如，借助集體建設用地的方式，實現對養老服務的踐行，尤其是對于鄉村地區而言，現階段很多的養老院劃定了服務的主要區域，同時分析了涉及到的服務對象，其主要是村集體成員，但這種類型的業務，其發展的對象不應該局限在農村，還需重視城鎮人口的需求，這種養老地產應該與其他類型的地產加以區分，并出臺相應的管理政策。

3.4建設用地

對于一般的一線城市而言，可從建設用地、非建設用地兩個一級地類開展用地分類。一級地類在規劃中，可分為六個層級，此種分類方式可以滿足不同的規劃需求。二級地類主要包括城鎮建設、鄉村建設、區域基礎、采礦、特殊用地等。三級地類主要包括居住、公共服務、公共管理等。建設用地分類在執行中參考的政策文件為《城市用地分類與規劃建設用地標準》、《村莊規劃用地分類標準》等，在建設用地的分類中，應注意從以下方面對其進行完善：一是在城鎮建設用地中增加工業用地、文化創意產業用地等分類，此外，在分類中，還要注意留有一定的空間，以免有新的分類出現;二是補充并完善鄉村建設用地，對住宅用地的定義不斷的進行完善，可按照居住類型增加混合住宅、新型農村社區、低層獨戶等。隨著政策內容的不斷完善，不斷對用地內涵進行打一充。

3.5非建設用地

非建設用地分類充分對接《第三次全國國土調查技術規程（TD/T1055-2019）》《土地利用現狀分類（GB/T21010-2017）》《濕地分類（GB/T24708-2009）》等分類，將非建設用地分為水域、農田用地、種植園地、林地、牧草地及其他自然保護地等6個二級地類，在水域和農田用地內細分7個三級類，以及12個四級類。以農田用地為例，細分為永久基本農田和其他農用地2個三級類。考慮到制圖精度，將其他農田用地中細分為一般農田、田坎、設施農用地、農村道路、坑塘水面、溝渠等6個四級分類，如有必要可結合“三調”數據細分到四級分類，這也有利于與土地利用專項規劃地類（旱田、水田、水澆地）的對接。

結語

國土空間規劃改革的序幕已然開啟，在標準技術體系逐步建設的過程中，國土空間規劃立法也在逐步推進，相應的空間治理方式發生了翻天覆地的變化。土地應被更明確清楚地進行劃分，總體規劃應更加細致完善。新信息技術的合理應用及規劃管理方法的具體變化，使得固有的技術路線得以轉變，這對我國空間研究領域的諸多方面產生了深刻的影響。為土地和空間規劃系統創建了科學的共同框架和體制環境，對建立國家空間管理系統和依法治國的管理能力現代化至關重要。

參考文獻

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