深化殯葬綜合改革所存問題與發展對策研究

林俊宇 朱新穎 潘成贊 藍丹梅 歐紅娟

摘要：我國殯葬發展史源于原始社會，土葬是時代選擇的我國最普遍的傳統葬法。隨著時代的進步，占用土地資源過多的土葬對社會經濟發展與環境生態保護的弊端日漸顯現，因此提高火化率、倡導生態葬是我國建設社會主義精神文明及生態文明的必要措施。平樂縣作為深化殯葬綜合改革廣西唯一試點縣，在首期試點期間成效顯著，但仍存不足，因此窮源朔流，研其發展之策，對形成可復制的殯葬改革方案具有重要參考意義。本文試從殯葬法制、管理、服務等三方面對試點縣深化改革所存問題及發展對策進行研究，研究表明深化改革必須堅定黨的領導，以群眾為基礎，并因地制宜落實改革措施。

關鍵詞：殯葬改革;存在問題;發展對策;平樂縣

喪葬于我國發展已久，始于原始社會最初社會組織氏族。隨著迷信盛行，其經歷了對親人安葬、碑墓樹立習俗的有無]、安葬等級制度的建立，土葬盛行等主要階段。后由于戰時衛生防疫、市容建設的要求，南京國民政府開始重視火葬的推行。

我國成立初期開始改革社會遺留陋習，在殯葬方面只留骨灰，不修墳墓，指明了殯葬改革新道路。而后六十多年，國家多次制定深化殯葬改革的系列指導性文件，領導全國各地因地制宜地推進地方殯葬改革。主要法規涉及土葬轉火葬、生態葬、“互聯網+殯葬”、殯葬公共服務、殯葬管理監督等方面，體現出殯葬改革攻堅，殯葬事業朝惠民、生態、文明的方向健康發展。

截至2017年底，我國火葬率達48.9%，進一步推進葬式改革仍任重道遠。深化殯葬改革具有保護環境，節約資源;摒棄糟粕，樹立新風;和諧社會，推動發展等作用，因此研究深化殯葬綜合改革試點的工作情況，對形成可復制的殯葬改革方案具有重要參考意義。

一、廣西唯一試點桂林平樂縣殯葬的情況

平樂縣總面積1919.34平方公里，轄6鎮4鄉。2018年，該縣戶籍人口46.19萬，常住人口38.71萬，居住著漢、瑤、壯、回等13個民族。自殯葬改革工作開展以來，縣委、縣政府十分重視殯葬工作，印發有《關于加強殯葬管理的通知》（平政發（2007）24號）、《平樂縣殯葬管理暫行辦法》（平政發（2012）號）、《平樂縣人民政府關于實施惠民殯葬政策的意見》（平政發（2013）2號）等指導性文件。在縣委、縣政府的支持和領導下，平樂縣殯葬管理所承擔永福、荔浦、資源等縣城的火化任務，并于2014年、2016年連續兩屆殯葬工作評比中被民政部授予全國殯葬工作先進集體稱號。

自2007年起，該縣行政區域均劃定為火葬區。至2017年，平樂縣殯儀館火化遺體14148具，占應火化遺體數的44%，火化后的骨灰有寄存及安葬兩種形式，其中安葬率為66%。由于存在公墓數量不足，價位過高等客觀因素和“入土為安”傳統觀念的主觀因素，骨灰公墓安葬率僅有25%，其余41%為占用耕地或林地安葬。

2017年，民政部辦公廳印發《全國殯葬綜合改革試點方案》，平樂縣經各級民政部門推薦，通過民政部的審核成為廣西內唯一試點縣。在結合當地殯葬改革的實際情況下，平樂縣民政局制定了《平樂縣全國殯葬綜合改革試點工作實施方案》（平政發（2018）58號）和《平樂縣火葬區和土葬改革區調整劃定方案》（平政發（2019）1號），作出了將不具備火葬條件的地區，暫時劃為土葬區，允許土葬，鼓勵火葬的指示，同時倡導節地生態安葬。節地生態安葬是一種綠色殯葬形式，倡導保護環境的同時還需注意節約資源，倡導由保留骨灰向不保留骨灰轉變。因此，首期殯葬綜合改革試點經費在籌措到位后便用于花壇葬墓地和多功能骨灰存放樓的建設。根據《廣西壯族自治區殯葬事業發展規劃（20182022年）》數據，截止2018年，該縣殯葬服務設施建設情況如下：

自2018年實施殯葬綜合改革以來，平樂縣縣委、縣政府高位推動，以“三策共驅、四建齊抓、四措并舉”模式為抓手，在建立殯葬工作領導體制、機制，健全節地、綠色供地殯葬服務工作體系，搭建殯葬服務管理信息平臺，建設殯葬管理監督體制及生態殯葬等五方面積極探索。一年多來，全縣遺體火化1416具，火化后生態安葬523例，生態安葬率36.9%，較改革前提升10%。2019年，平樂縣殯葬綜合改革試點被民政部評為全國殯葬綜合改革優秀試點。

二、平樂縣深化殯葬綜合改革所存問題

1.殯葬事業發展尚未納入地方規劃

土地作為基本要素，是進行城鄉建設的基礎，約束著殯葬事業的發展。規劃作為全面、長遠的發展計劃，具有方向性、戰略性及鼓勵性。根據自治區殯葬事業發展規劃的要求，殯葬事業發展應納入當地經濟社會發展總體規劃、城鄉建設規劃、土地利用總體規劃和鄉村振興規劃。

目前平樂縣土地利用總體規劃的規劃時間范圍為2006至2020年，編制于2008年12月至2010年6月，為十一五規劃期間編制，對當前深化殯葬綜合改革的需求具有一定的落后性。而該縣十三五規劃綱要未規劃殯葬事業的發展，此外其他部門亦無相關規定。深化殯葬綜合改革應完善各項規劃，使其共同推進殯葬事業在各方面同步落實。

2.殯葬管理體制仍需理順

（1）殯葬管理體制管辦不分

平樂縣殯葬管理所和殯儀館管理“合一”，作為試點縣，管辦不分易使該縣殯葬事業在管理上出現職責不清、監管缺位、執法不嚴等情況，容易造成滋生腐敗、試點資金浪費的現象，難以釋放市場活力，同時阻礙殯葬服務工作整體水平的提升。

（2）各部門聯合工作機制不夠健全

根據進一步推動殯葬改革促進殯葬事業發展、黨員干部帶頭推動殯葬改革的指導意見，各相關職能部門應共同參與到深化殯葬綜合改革的進程中。然除民政局外，鮮有其他部門頒布與之有關的政策文件，且民政局未在《平樂縣全國殯葬綜合改革試點工作實施方案》（平政發（2018）58號）中壓實各部門的職責，因此各部門的聯合工作機制仍需健全，以促使改革共同推進、同步落實。

3.殯葬服務供給不足

（1）服務設施供給不足

據悉，平樂縣每年人口死亡率在7‰左右，意味著每年有三千多具遺體需要火化安葬，但實際上平樂縣殯儀館年均火化遺體數在一千四百例左右，火化后含以骨灰二次棺葬的情況則有約兩千多具遺體進行土葬。平樂縣殯儀館和公墓稀缺，對貧困人口來說，經市場調節后形成的火葬成本仍較高，且平樂縣無公益性公墓對遺體進行集中安葬，這使地處偏遠、交通不便等不具備火化條件的農村地區更可能出現占用耕地、林地資源亂埋亂葬的違法情況。

骨灰樓格位存放及花壇葬作為平樂縣的主要生態安葬形式，其安葬點己在首期試點資金籌措到位后投入建設，作為符合現代殯葬要求的安葬形式，其較傳統葬法固然有少占土地的優點，但仍有以提升殯葬面貌為主、緬懷為輔之嫌。體現在骨灰樓建設需占用并硬化更多面積的土地，且骨灰存放具有時間限制。“死者為大，入土為安”深根人們殯葬思想中心，超出存放時間限制便須遷出骨灰的要求顯然讓逝者及親屬“難以為安”。

再者，花壇葬是將骨灰“化作春泥”的一種安葬方法，眾人齊葬且無立牌碑，所逝親人在親屬心中的獨特性難以體現，且花壇植株隨著季節、天氣變化易有枯萎凋零之勢，易使親屬內心再現悲涼，從而導致從心里對其安葬形式的不認同，不利于生態安葬的推行。據悉，2019年平樂縣第一屆公益花壇葬僅有28位逝者于此安葬。

（2）專業人才隊伍建設不足

根據實際走訪得知，平樂縣殯儀館的工作人員人數較少、年齡偏大，年輕的殯葬從業人才較為缺乏，殯葬一線工作者的專業化程度有待提高。人才隊伍不夠完善會影響殯葬服務理念的實踐，建設不足會影響殯葬服務信息化的建設，使殯葬數據未能在互聯網上及時透明公開，不僅影響該試點宣傳深化殯葬綜合改革的既定成果，阻礙信息共享以及數據對政府決策的支撐作用，亦難以滿足群眾咨詢喪葬的便民需求。人具有主觀能動性，專業人才隊伍建設不足會影響殯葬綜合改革的健康發展。

三、平樂縣深化殯葬綜合改革發展對策

1.推進殯葬法制建設

（1）完善政策法規制定

以政府為主體，縣民政局牽頭各部門形成聯動，制定掛鉤管理與職責的政策法規，逐步把殯葬管理納入法制化軌道，將各種生態安葬公墓園用地納入規劃，使各部門為深入殯葬綜合改革協同一心，推動殯葬事業有計劃、有保證地發展。在經營性公墓和公益性公墓的審批中規范優化審批流程，依托政務服務“一張網”完善監管機制。

（2）加大殯葬執法力度

建立各部門聯合執法機制，壓實各部門權責。加強對殯葬管理條例、各項政策、行政法規的宣傳，不定時巡查殯葬工作的推進情況，嚴厲打擊、懲治殯葬行業、活動中的違法行動，發現問題立即整改。對帶頭違反殯葬法紀法規的黨員干部嚴肅查處，通報批評引以為戒。

2.規范殯葬管理建設

（1）推進殯葬服務機構管辦分離

理順政府與市場的關系，按照從事公益服務功能的規定對平樂縣殯葬管理所和殯儀館進行分離改革，強化殯儀館的公益屬性，使平樂縣民政局殯葬管理所對其的直接管理轉向行業管理，并僅在指導性方面對其進行監督。

（2）加強殯葬活動管理

一是加強各職責部門對殯葬活動的監管，規范殯葬管理;二是健全殯葬考核考評機制，把社會評價與檢查考核相結合，以群眾滿意度為導向，提高殯葬管理工作水平;三是加強對經營性公墓的管理，規范不合理的定價，并對超標墓、豪華墓等亂象進行整治。

3.健全殯葬服務體系

（1）嚴格執行殯葬服務標準，加大推進惠民服務減免

目前，我國已出臺一系列殯葬標準，含21項國家標準及29項行業標準，不僅打擊了殯葬行業亂象，還穩定了行業發展秩序。

廣西在執行殯葬標準方面尚處初級階段，平樂縣作為深化殯葬改革的唯一試點縣，應率先學習、宣傳、執行殯葬標準，這不僅是深化殯葬綜合改革、推動殯葬事業發展的需要，亦是法律的要求。同時，為繼續提高火化率，推進生態安葬，應依據實際情況減免相關基礎費用，使更多人葬得起。在殯葬服務的延伸方面，實行陽光物價，避免不必要的消費。

（2）推動殯葬服務供給主體及方式多元化

目前，我國的殯葬服務主要由政府及民政部門提供，為激發試點縣改革活力，應繼續堅持縣黨委、縣政府的統一領導，強化政府主體責任、民政局監督責任，完善相關部門在各自職責范圍內的監管責任。推進殯葬服務供給側改革，設立殯葬行業協會并發揮其自律作用，強調群眾與社會的監督作用。在規范市場準入制度的條件下引入社會資本，引導社會力量有序參與，如培育和扶持一批殯葬服務樣板企業或組織，多元提供殯葬服務供給。

（3）優化殯葬服務設施配置

根據實際情況，不搞葬區劃定一刀切，整治亂埋亂葬亂象，集中安置遺體，依據葬區劃定統籌公益性及經營性公墓建設，分清建設主次，禁止火化區的遺體葬入公益性公墓，并禁止其改變公益性質。根據人口死亡情況、遷移安置情況，考慮不可預知情況等對墓穴需求、公墓園規模進行分析，進而優化配置各類殯葬服務設施。

將荒山或需恢復綠林植被的區域規劃成樹葬公墓園區，在繼續推進生態安葬進程方面逐步轉變成以樹葬為主，其他生態安葬方式并存的殯葬形式。樹葬無需修建祭拜設施，是將人的骨灰埋入或灑在指定的樹下，通過掛標識牌、標記自然石等方式認養樹木及綠地的現代綠色殯葬方法，其葬法是最先進的殯葬理念之一。樹葬可以給親屬帶來逝者的生命在樹木的生長上得以延續的心理安慰，同時能促使親屬更加用心照看所認養的綠木，從而達到緬懷故人、修復綠地等多種目的。

（4）加大殯葬服務人才隊伍建設

鼓勵殯葬從業者考取國家職業資格證書，規范平樂縣殯葬行業的人才隊伍建設。對從業人員進行職業培養，創新服務思維，將殯葬服務的供給立足于少數民族人口占約五分之一的縣情，從人文關懷角度更可能多地考慮逝者及其親屬的殯葬習俗，如平樂縣有回族、塔塔爾族等國家規定不可強迫干涉其實施火葬與否的少數民族，回民認為火焚即罪人死后所受之刑，并有不與他族同葬的習俗，因此在咨詢、解答時要避免踏及其內心敏感區域，并積極引導逝者親屬將遺體葬于回民統一墓地。

此外，對各類殯葬工作者進行工作評比，煥發工作動力，從而使其更積極主動地投入到殯葬事業的建設中。大力宣傳殯葬事業的文明性、科學性及可持續性，制定從事殯葬行業的優惠政策，吸引年輕、文化程度及專業水平更高的殯葬人才就業，優化人才配置，從整體上提升試點縣殯葬工作者的職業素質。

（5）加快殯葬信息化建設

在試點縣貫徹落實全國殯葬工作座談會的精神，推進殯葬信息化建設，使網絡數字無紙化的現代科技與殯葬工作深度融合，積極落實“互聯網+殯葬”信息化建設行動。利用互聯網、物聯網技術，為公墓園提供管理幫助，為群眾提供祭祀咨詢服務，通過數據比對和智能化分析，為政府及各部門殯葬政策的制定提供大數據支撐。

四、結論

深化殯葬綜合改革是改俗遷風的重大舉措，只有堅持黨的領導，貫徹珍惜資源、合理利用土地的基本國策，加強殯葬依法管理，提高殯葬科技水平與人才素質，宣傳發動廣大人民群眾，才能推動殯葬工作的健康發展，使社會樹立符合社會主義生態、精神文明建設的喪葬之風，推動和諧社會的講步。