中國(guó)社會(huì)應(yīng)急管理效能及優(yōu)化策略

張?jiān)?蔡展飛

本研究從組織結(jié)構(gòu)維度、權(quán)力關(guān)系維度和政治文化維度3個(gè)維度出發(fā)，具體分析中國(guó)社會(huì)的應(yīng)急管理效能。筆者認(rèn)為，綜合制度優(yōu)勢(shì)使得中國(guó)社會(huì)應(yīng)急管理效能有顯著成效，若能借此契機(jī)促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)扁平化以增進(jìn)信息傳遞效率和社會(huì)應(yīng)急治理效能、增加我國(guó)CDC疾控中心的專業(yè)性和自主性、完善專家的話語(yǔ)機(jī)制，不僅能有效降低行政成本，還能大大提升我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的及時(shí)性和有效性。

一、引言

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，是擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命。”國(guó)家治理能力競(jìng)爭(zhēng)本質(zhì)上是國(guó)家制度和執(zhí)行能力的競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)需要通過(guò)完備制度體系和治理能力才能轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。現(xiàn)有研究在中國(guó)社會(huì)應(yīng)急管理效能這一課題下已有不少成果，然而討論政治制度和文化對(duì)應(yīng)急管理效能的影響研究則相對(duì)較少，且事件波及范圍、國(guó)內(nèi)外環(huán)境及其性質(zhì)存在不同程度上的差異。

本次新冠疫情屬于國(guó)際公共衛(wèi)生緊急事件，該議題的國(guó)際性、波及范圍之廣、影響人數(shù)之多遠(yuǎn)超此前案例。在此背景下，本文試圖提出以下問(wèn)題：中國(guó)在本次疫情中的應(yīng)急管理表現(xiàn)如何？從哪些地方入手可以更好地優(yōu)化我國(guó)現(xiàn)行管理制度？

在理論層面，本研究有助于彌補(bǔ)當(dāng)前 “中國(guó)應(yīng)急管理效能”研究的不足，使我們對(duì)上述話題建立更為直觀、系統(tǒng)的認(rèn)知;在現(xiàn)實(shí)層面，可借此契機(jī)完善和優(yōu)化我國(guó)公共衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)急管理體系建設(shè)，助力“四個(gè)自信”和“中國(guó)特色、中國(guó)方案”的推行，不僅符合人民發(fā)展的切身利益，也踐行了我國(guó)社會(huì)發(fā)展的深刻意涵。

二、中國(guó)NCP疫情應(yīng)急管理及分析

（一）中國(guó)自上而下的“體制驅(qū)動(dòng)”應(yīng)急管理

總體來(lái)看，中國(guó)的疫情應(yīng)急管理是自上而下，由中央統(tǒng)一規(guī)劃與部署的。抗疫時(shí)間軸最早可以追溯到12月29日武漢的流行病學(xué)調(diào)查，次日武漢衛(wèi)健委發(fā)布《關(guān)于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》。武漢市衛(wèi)健委上報(bào)情況后，中國(guó)國(guó)家衛(wèi)健委迅速展開(kāi)行動(dòng)，一方面派專家組抵武漢展開(kāi)相關(guān)核實(shí)工作，另一方面成立疫情應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組。一月中旬，中國(guó)國(guó)家衛(wèi)健委開(kāi)始更新疫情動(dòng)態(tài)，并陸續(xù)向地方各省派出工作組，國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布第一版診療方案。一月下旬，經(jīng)國(guó)家衛(wèi)健委建議，交通部、武漢市政府發(fā)布通知宣布武漢進(jìn)入封城狀態(tài)。在疫情防控的過(guò)程中，以習(xí)近平主席為代表的黨中央做出重要指示，要求制定周密方案，組織各方力量展開(kāi)防控。

從疫情爆發(fā)到武漢封城，中央政府迅速介入并高效決策，地方政府積極配合、落實(shí)執(zhí)行。在中央的號(hào)召下，社會(huì)參與也開(kāi)始緊鑼密鼓地展開(kāi)，全國(guó)范圍內(nèi)的醫(yī)療隊(duì)開(kāi)始陸續(xù)馳援武漢，社會(huì)各組織向湖北一線捐助了大量藥品、設(shè)備、防疫物資和生活用品。在資金層面，國(guó)家發(fā)改委緊急下達(dá)中央預(yù)算投資支持湖北，各級(jí)財(cái)政累計(jì)下達(dá)疫情防控補(bǔ)助資金273億元，財(cái)政部緊急預(yù)撥疫情防控補(bǔ)助資金44億元。1月下旬，國(guó)家疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組赴武漢考察指導(dǎo)疫情防控工作。同時(shí)，國(guó)務(wù)院辦公廳要求對(duì)應(yīng)對(duì)疫情使用的醫(yī)用防護(hù)服、N95口罩等企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。在社會(huì)穩(wěn)定方面，人民銀行、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等部門聯(lián)印發(fā)通知維護(hù)民生和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。商務(wù)部和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局也對(duì)復(fù)工復(fù)業(yè)、商品供應(yīng)以及物價(jià)等生活保障問(wèn)題提出了要求。此外，人社部、教育部和交通運(yùn)輸部也不斷靈活調(diào)整相關(guān)規(guī)定，為湖北抗疫工作提供進(jìn)一步指導(dǎo)建議。

進(jìn)入2月，國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布了第五版診療方案，中國(guó)疫情開(kāi)始進(jìn)入新階段。中央政府在緊急部屬防控防疫的同時(shí)，也從2月上旬進(jìn)行了一系列人事變動(dòng)。隨后，中國(guó)各地的疫情防控效果開(kāi)始顯現(xiàn)，湖北以外地區(qū)的新增病例連續(xù)下降。國(guó)家衛(wèi)健委高級(jí)別專家組組長(zhǎng)鐘南山表示下調(diào)響應(yīng)級(jí)別的時(shí)機(jī)已到，隨后，廣東省在2月24日將省重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)調(diào)整為二級(jí)響應(yīng)。3月初，國(guó)家衛(wèi)健委稱武漢疫情的上升態(tài)勢(shì)已經(jīng)得到有效控制，至此，中國(guó)各地區(qū)的疫情已有明顯轉(zhuǎn)變。

（二）中國(guó)應(yīng)急管理效能的三維度分析

1.體制驅(qū)動(dòng)的組織結(jié)構(gòu)

一直以來(lái)，中國(guó)在突發(fā)應(yīng)急管理上采用“一案三制”（預(yù)案、體制、機(jī)制和法制）的方式。需要注意的是，傳統(tǒng)中國(guó)應(yīng)急管理體系深受政治制度的影響，本質(zhì)上依賴于不同層級(jí)的政府部門之間的行政指導(dǎo)關(guān)系和政府對(duì)社會(huì)資源的綜合協(xié)調(diào)能力。在本次新冠疫情中，中央政府承擔(dān)了指揮權(quán)和控制權(quán)，采取自上而下體制驅(qū)動(dòng)的處置方式，最大程度地統(tǒng)籌和動(dòng)員社會(huì)力量。自上而下的處置方式效率極高，政令民情得以高效貫通，但取決于作為決策基礎(chǔ)的信息能夠自下而上的透明傳遞。由此，組織結(jié)構(gòu)中一線技術(shù)人員的地位值得思考（在本次疫情期間主要是醫(yī)護(hù)人員和藥物研發(fā)人員），如何減少行政程序?qū)I(yè)技術(shù)人員意見(jiàn)傳遞的時(shí)間損耗是當(dāng)下亟需回應(yīng)的問(wèn)題。

2.資源集中的權(quán)力關(guān)系

從關(guān)系屬性劃分，中國(guó)的應(yīng)急管理工作以政府為核心，屬于“強(qiáng)政府”的家長(zhǎng)式管理，在社會(huì)資源整合和調(diào)動(dòng)方面效率較高。例如中央政府在意識(shí)到一線物資短缺后，積極聯(lián)動(dòng)社會(huì)各渠道進(jìn)行物資補(bǔ)給，以及火神山、雷神山醫(yī)院的快速建立和驗(yàn)收。然而，由于社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力相對(duì)分散，需要政府統(tǒng)籌和集中，同時(shí)信息逐級(jí)傳遞的損耗成本高，因此存在社會(huì)參與延遲的可能性。從關(guān)系級(jí)別劃分，中國(guó)應(yīng)急管理呈現(xiàn)出強(qiáng)有力的政府形象。強(qiáng)大的中央政府能夠集中地方資源和權(quán)力，高效統(tǒng)籌問(wèn)題并加以解決，有效分散部分地區(qū)的超負(fù)荷壓力，實(shí)現(xiàn)一方有難、八方支援的科學(xué)決策。

3. 集體主義的政治文化

中國(guó)的應(yīng)急管理方式深受中國(guó)政治文化——集體主義的影響和感染。武漢封城伊始，海內(nèi)外同胞上下一心進(jìn)行物資援助，全國(guó)醫(yī)護(hù)人員趕赴一線，人民群眾聯(lián)防聯(lián)控。可以說(shuō)中國(guó)至今取得的抗疫成果與中國(guó)人民的集體主義精神密不可分。此外，中國(guó)的總體國(guó)家安全觀也發(fā)揮了重要作用。總體安全觀強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌外部安全與內(nèi)部安全，本次疫情的國(guó)際性前所未有，國(guó)際環(huán)境及輿論環(huán)境十分復(fù)雜，總體安全觀幫助人民堅(jiān)定了制度自信和道路自信，對(duì)本次疫情的應(yīng)急管理產(chǎn)生了深刻影響。最后，是人類命運(yùn)共同體的觀念。從疫情開(kāi)始，中國(guó)就公開(kāi)透明地同世界分享疫情信息，廣泛開(kāi)展國(guó)際合作，并第一時(shí)間向全球分享病毒全基因序列信息、疫情防控和診療方案。在有效控制國(guó)內(nèi)疫情的同時(shí)，還派出醫(yī)療專家組和醫(yī)療物資援助與各國(guó)人民并肩作戰(zhàn)，切實(shí)踐行了人類命運(yùn)共同體的深刻意涵。

三、總結(jié)與建議

綜上可見(jiàn)，本次疫情中國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)和集體主義的意識(shí)形態(tài)增強(qiáng)了政府的政治組織能力和社會(huì)動(dòng)員能力，使得中國(guó)取得了舉世矚目的抗疫成就。基于以上分析，筆者進(jìn)一步提出以下兩點(diǎn)思考，或許能為我國(guó)現(xiàn)行的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作帶來(lái)更多助力。

首先，促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)扁平化以增進(jìn)信息傳遞效率和社會(huì)應(yīng)急治理效能。在信息逐級(jí)傳遞的過(guò)程中，各級(jí)往往對(duì)信息進(jìn)行不同程度的篩選，這種信息篩選一方面耗費(fèi)了時(shí)間成本，另一方面會(huì)造成信息扭曲或失真。地方政府作為突發(fā)事件的第一環(huán)，具有應(yīng)急管控的現(xiàn)實(shí)條件和行為動(dòng)力，若能在縱向上增加官方的信息公開(kāi)共享、滿足民眾的知情權(quán)，并積極進(jìn)行社會(huì)輿論反饋和輿論引導(dǎo)，不僅能顯著提高應(yīng)急管理的及時(shí)性和有效性，也能緩解民眾焦慮從而營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。

另一方面，社會(huì)結(jié)構(gòu)扁平化也能拉近政府和社會(huì)之間的距離。從疫情開(kāi)始到現(xiàn)在，中國(guó)政府發(fā)揮了核心主導(dǎo)的作用，與此同時(shí)，社會(huì)各方力量發(fā)揮了不可替代性的作用。例如本次疫情初期，當(dāng)中國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于口罩、防護(hù)服等物資存在缺口時(shí)，涌現(xiàn)出了大量海內(nèi)外同胞通過(guò)不同方式進(jìn)行捐贈(zèng)。這種社會(huì)參與是由政府動(dòng)員民眾自發(fā)組成的臨時(shí)性援助團(tuán)體，其主動(dòng)性、積極性和社會(huì)影響力較強(qiáng)，但往往需要耗費(fèi)巨大人力和財(cái)力。除此之外還有一種由政府動(dòng)員利益相關(guān)者的社會(huì)參與，也屬于短期的應(yīng)急合作，缺乏可長(zhǎng)期支撐的機(jī)制和路徑，層層的行政審批也不可避免地降低了援助的效率。如果能趁此契機(jī)增加社會(huì)應(yīng)急治理的參與空間，將社會(huì)聯(lián)動(dòng)規(guī)范化成為日后可依賴的路徑，能夠在未來(lái)更好地調(diào)動(dòng)和組織社會(huì)力量參與應(yīng)急管理。同時(shí)，也可以發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的良性作用，從而保證相關(guān)部門工作的有效性。

其次，增加我國(guó)CDC疾控中心的專業(yè)性和自主性，完善專家話語(yǔ)機(jī)制建設(shè)，提高意見(jiàn)傳遞效率。中國(guó)的CDC疾控中心是一個(gè)單純的技術(shù)部門，在各地設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，受到各級(jí)行政部門管轄和干預(yù)。地方CDC的意見(jiàn)需要向地方政府上報(bào)后由地方政府決定和處置，進(jìn)而逐級(jí)提交至高級(jí)政府。然而，作為專業(yè)技術(shù)人員，其判斷力和危機(jī)敏感度遠(yuǎn)超大部分的行政官僚，如若能優(yōu)化我國(guó)現(xiàn)有CDC疾控中心的自主權(quán)，完善專家意見(jiàn)輸送的機(jī)制化建設(shè)，可以大大增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和決策部署的效率。（作者單位：中山大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院）