“放管服”改革優化了營商環境嗎？

[摘 要] “放管服”改革對營商環境的影響是一個重要的公共政策議題。民營企業作為社會主義市場經濟的重要組成部分，其對發展環境的主觀評價是營商環境優化的重要方面。基于6 144家民營企業調查的微觀數據，在省級層面匹配政務中心數據，發現政務中心建設有力地提升了民營企業對于營商環境的評價，這種作用十分穩健。使用開埠通商的時長作為政務中心建設的工具變量，發現政務中心建設與營商環境之間存在因果聯系。進一步的作用路徑分析發現，民營企業參加“光彩事業”和慈善捐贈的積極性有所下降，原因在于政務中心建設提供了穩定可預測的制度化政企聯系，民營企業主與政府官員的私人化網絡鏈接的重要性相對下降。政務中心建設一方面是政府質量的一種宣誓和表征，為廣大民營企業主建立了穩定的市場預期，另一方面直接減少了民營企業經營的制度成本。制度化的政企聯系方式使民營企業更加傾向于“錦上添花”的投資經營決策，而不是采用“見好就收”的手段保護私有產權。深化“放管服”改革，需要持續加強政務能力提升，為民營企業提供很多制度化的政企聯系方式。

[關鍵詞] “放管服”改革;政務服務;營商環境;民營企業;開埠通商

[中圖分類號] D630;F276.5 [文獻標識碼]A ?[文章編號]1673-0461（2020）07-0074-09

一、前 言

在國際國內諸多因素的共同作用下，如何通過公共政策進一步促進經濟結構換擋升級是一個重要的研究議題。營商環境關系到生產要素的流動與聚散，直接影響到廣大市場主體的生產和經營決策。提升政務服務的能力和水平，為優化營商環境提供了一個有效的政策工具。民營企業是社會主義市場經濟的重要組成部分，對于經濟發展、百姓生活和群眾就業做出了不可磨滅的貢獻。在全面深化“放管服”改革的背景下，中國的營商環境優化的主要因素是什么？民營企業面臨的營商環境如何？政務服務能力的建設和提升是否對民營企業的發展和經營產生影響？這些議題，對于深入推進“放管服”改革，進一步優化營商環境具有重要的實踐意義。

在“放管服”改革、行政審批制度和營商環境建設理論分析層面有豐富的研究成果，提供了諸多可資借鑒之處。“放管服”改革是重塑政府與市場關系的一場深刻變革，內涵是簡政放權、放管結合和優化服務[1]。改善營商環境是一個工程，其持續優化的客觀要求需要多元主體的協同共治[2]。但是在實際改革過程中，民營企業依然面對著形式多樣的行政負擔和政策羈絆，對民營企業的生產經營活動產生了一定程度的負面影響。

目前關于政務服務與營商環境的大樣本的量化研究相對不足，且大部分停留在相關層面，“放管服”改革與營商環境建設的因果聯系和影響機制有待深入探討。政務服務對企業的經營績效有直接影響，政務中心的建設與運行能夠顯著地提升公民的滿意度[3]。粵港澳大灣區的建設，重點在于打造法治化的營商環境[4]。通過建設中國特色的自由貿易港來推動營商環境的優化，是一條有效的改革進路[5]。

本文基于中國社科院主持的民營企業調查的最新數據，匹配政務中心建設數據，從企業營商環境綜合評價的角度，在省級層面研究政務能力建設對于營商環境的影響。19世紀末沿海沿江城市開埠通商是早期城市化啟動的關鍵因素，本文從復旦大學歷史地理研究所的內部資料《中國舊海關資料（1860—1949）》收集整理了口岸城市開埠通商的時間，并使用開埠通商歷史作為政務中心建設的工具變量，證實了“放管服”改革與營商環境之間的因果聯系，認為政務服務中心提供了穩定可預測的制度化政企互動方式，減少了民營企業主對地方主政官員私人化網絡聯系的依賴，從而提高了企業的營商環境評價。相較于已有研究，本文的邊際貢獻集中體現在以下兩個方面：一是使用最新的全國民營企業調查數據，從企業評價的微觀角度比較全面地界定和測量了營商環境，是對現有宏觀測量方式的有益補充;二是使用開埠通商的歷史作為工具變量，發現了政務中心建設與營商環境評價的因果聯系，并且從政商關系的角度進行了機制分析，是對現有研究的進一步深化。

二、“放管服”改革與營商環境建設

經濟發展的新常態以及國際國內形勢的變化，要求政府進行進一步的改革，“放管服”改革是新時代政府應對社會經濟發展新局面，回應市場主體和民生關切的有力舉措。實際上，經過幾十年的高速發展，全國各地在交通物流、通訊供水和園區建設等營商“硬環境”方面的建設已經取得了明顯的成效，目前關鍵的是優化營商“軟環境”。具體而言，就是要在行政審批、政務服務、市場監管等方面進一步優化流程，提升能力，改進工作，進一步激發市場主體的活力和創造力。這是一項全新的時代課題，也是對政府能力的一次挑戰。

（一）政務服務能力與營商環境建設

政務服務能力的優化是“放管服”改革的重要方面，政務服務能力直接影響到市場主體的發展信心，直接提供更加高效便捷的政務服務，對營商環境優化具有至關重要的作用。

一方面，政務中心作為一種“能力宣誓”和“質量標志”，體現出政府在新常態下強有力的治理能力，向市場主體傳遞了能夠持續提供穩定高效的政府服務和市場管理信號，能夠直接影響到企業的營商環境評價。民營企業的發展信心和政府質量與政治能力密切相關。民營企業主如果對于政府提供穩定發展環境和保護產權方面的判斷是負面的，容易產生“見好就收”的經營決策，會產生壓縮規模、收回投資、大規模裁員等行為，這些對于地方經濟發展的負面影響十分顯著。政府的能力建設和質量提升能夠提供穩定的市場預期和較為充足的市場信心。基于穩定市場預期的判斷，按照社會化大生產的規律，民營企業傾向于追加投資、擴大生產和雇傭更多的工人，形成“錦上添花”的投資決策，這對于經濟增長和民生就業的影響則十分正面。

另一方面，政務中心提供的高效服務直接減少了民營企業的時間成本和制度成本。政務服務中心的建設極大地促進了政府服務能力的提高，進而優化了營商環境，直接表現在以下兩個方面：一是集中化的辦公簡化了辦事流程和辦事環節，減少了市場主體的時間成本。比如產生于浙江省的“最多跑一次”改革，通過推動政務服務集中辦理實現了良好的社會效果[6]。二是行政審批的規范化和制度化。政務中心的建設直觀表現是辦事部門在物理空間上的集聚，但是在科層制背后的政府流程再造和部門協同提升才是其發揮作用的根本原因。

（二）政府商事制度與企業營商評價

傳統的政企互動更多的依賴于民營企業主與政府官員的私人網絡聯系，政務中心的建立提供了制度化聯系方式，減少了對官員私人化網絡聯系的依賴，這種規范、穩定、可預測的聯系方式提高了民營企業的營商環境評價。

如何觀察民營企業與政府官員的聯系？“光彩事業”制度下的民營企業慈善捐贈提供了一個獨特的視角。“光彩事業”指的是民營企業等非公有制的市場主體，自愿參與慈善捐款的行為。為什么民營企業愿意參與“光彩事業”？主要目的是通過慈善捐款支持地方事業發展，進一步建立與地方主政官員的網絡聯系。在制度化聯系方式相對缺乏的情況下，民營企業主與主政官員的私人聯系能夠在行政審批、獲得土地、銀行信貸和市場監管等方面發揮重要作用。當企業與地方主政者的網絡聯系較為密切時，能夠更快地完成審批手續，更容易獲得所需要的基礎設施支持和貸款支持，與政府有政治紐帶的民營企業，在發展中面臨的向好因素更加充分[7]。

政務服務中心的建立意味著更多的制度化互動方式產生，與官員私人關系的重要性相對下降，因此慈善捐贈有可能會減少。政務中心建立的目標是實現標準化和規范化的行政審批和事項辦理，實現同標準辦理和無差別受理，同時公開辦理事項的詳細流程，限時辦結。政務服務的規范化和標準化極大地壓縮了權力尋租的空間，減少了官員個人干預的余地。這種制度化的政企互動方式穩定可預測，減少了民營企業對于發展環境的憂慮和不確定性，從而提升了其發展信心。

三、數據、模型和變量

關于營商環境評價的數據，來自全國民營企業調查數據庫①，政務服務中心數據來自中山大學徐現祥教授團隊的行政審批中心數據庫。中國民營企業調查由中國社會科學院等單位具體主持實施，從1993年開始，每兩年進行1次，到2018年一共進行了13次調查。基于研究需要和數據可獲得性，本文使用的是第11次民營企業調查。民營企業數據涵蓋了豐富的企業主特征和民營企業特征等信息，涉及了較多民營企業對于當前政務服務、行政審批改革和營商環境等方面的評價。該數據采用規模和概率成比例的抽樣方法，覆蓋了我國所有的省級行政單位（不含香港、澳門和臺灣地區），樣本具有良好的代表性。數據一共涉及6 144家民營企業，為研究“放管服”改革和營商環境優化的關系提供了豐富翔實的企業層面數據。出于保護民營企業家隱私的需要，民營企業數據僅發布了省一級的地理信息變量，無法在地級市層面和縣級層面進行分析。政務服務中心數據涵蓋了28個省級行政單位，一共包括334個地級市，未包括4個直轄市的相關信息。該數據主要包括地級市行政審批中心成立的時間、進駐的部門、辦理業務窗口和事項等內容，基于研究的需要，在省級層面做了相應的加總和平均處理。由于政務中心數據沒有涵蓋上海市等4個直轄市，因此兩個數據庫根據地理信息變量匹配之后，直轄市的企業樣本被刪除，最終分析的對象是5 137家民營企業。

在（1）式中，被解釋變量BC是Business Climate的簡稱指的是營商環境，從企業營商環境綜合評價的角度測量和界定營商環境。Service測量的是政務服務能力，具體而言有4個方面的指標，分別是政務中心進駐部門數量、進駐事項數量、進駐窗口數量和政務時間成立的時長。α是本研究重點關注的系數，如果α顯著大于零，則表示政務服務能夠優化營商環境，如果α顯著小于0，則表示不利于營商環境。企業的營商環境評價還受到企業主特質、企業特征和地方特征的影響，因此加入了企業主層面的控制變量X1、企業層面的控制變量X2以及地方層面的控制變量X3，ε是殘差項。

（一）被解釋變量：企業營商環境評價

國務院《優化營商環境條例》明確指出“營商環境，是指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”。營商環境既可以從客觀的行政流程和基礎設施層面評價，也可以從主觀角度進行綜合測量，基于民營企業數據，本研究從民營企業對于營商環境的主觀評價界定營商環境。

城市營商環境的概念比較廣泛，既包括供水供電、物流通信等基礎設施層面的評價，也包括行政司法、市場秩序等方面的衡量。基于國別比較的需求，世界銀行的營商環境評價報告主要是基于客觀測量指標，目的是考查世界不同國家和地區的營商環境差異。客觀測量指標涉及到眾多方面，測量單位不一致，在匯總計算的過程需要加權處理，有一定的不足之處[8]。

市場主體的評價是營商環境優化的重要判定標準。基于民營企業數據，本文使用民營企業在“阻礙經濟健康發展的諸多障礙將被打破” “市場競爭將逐步有序和規范”“企業發展將面臨更為廣闊的空間”和“企業發展信心極大地增強”4個方面的評價均值作為企業營商環境評價標準。

相比較營商環境的客觀測量指標，民營企業的營商環境綜合評價具有一定的優勢。首先，營商環境評價是基于客觀營商條件的主觀判斷，能夠綜合考慮各方面因素，能夠比較全面地衡量影響企業生產發展各個方面的因素。其次，不同的企業主基于營商環境的評價會做出不同的投資決策。吸引企業投資建廠正是各級政府營商環境建設的主要目標，因此企業的營商環境評價至關重要，而客觀測量指標并不能反映企業投資主觀決策的維度信息。基于正面的營商環境主觀評價，民營企業傾向于做出“錦上添花”的投資決策，擴大生產規模。基于負面的營商環境評價，民營企業傾向于“見好就收”，壓縮生產規模避免潛在的損失。本研究采用營商環境的企業評價作為測量指標，也是對現有客觀測量方式的有益補充。

（二）解釋變量：政務服務

政務服務能力水平提升是“放管服”改革的重要方面，政務服務中心建設是重要的抓手。“放管服”體現了政府職能轉變的核心理念體現了政府自身建設的完整性，是行政管理體制改革工作的深化，“放管服”改革要求政府厘清自身定位，簡政放權，進一步減少行政審批事項，加強政府服務的能力建設。

政府服務中心的建設可以作為政府政務能力的有效測量。使用政務服務中心的相關指標，作為政務服務能力的代理指標。具體而言，包括政府政務服務中心成立的時間、進駐的事項數量、進駐的窗口數量以及進駐的部門數量等信息。

（三）控制變量

本文控制了企業主特質、民營企業特征和省級特征3個方面的因素。企業的營商環境評價既受到企業主個人特質的影響，也受到企業特征的影響，同時處在一定的宏觀環境中，因此對企業主特質、企業特征和省級特征3個方面的因素進行了控制[9]。企業主的政治聯系會顯著地影響民營企業的績效表現，因此本研究控制了企業主的黨員身份、目前是否在黨政機關兼職以及是否是“下海經商”3個方面的內容。此外，參照營商環境影響因素的相關研究[10]，對企業的存續時間、企業規模（用雇傭員工數目衡量）、企業納稅額和企業銷售額等方面的因素也進行了控制。此外，市場制度對企業的生產經營有重要的影響，市場化指數可以作為“制度變量”，作為解釋體制變革在中國經濟效績的改進中的作用的有效工具，因此控制了省級層面的市場化指數。關于營商環境評價、政務服務和控制變量的詳細測量和編碼方式，具體參見表1。

表2是主要變量的描述性統計結果。在營商環境評價方面，兩個測量指標的均值分別是3.10，滿分為5分，各個省份的營商環境仍然有較大的提升空間。在政務服務中心方面，平均每個省政務服務中心的數量為42.38，平均進駐了322件事項，平均有54個窗口，平均成立的時長為10年。在企業主特征方面，民營企業主黨員的比例為13%，其中約有4%目前在政府機構任職，“下海經商”的比例高達46%。市場化指數的均值為7.10，滿分是10分，可以看出目前我國的市場化程度比較高。

通過計算每個省級行政單位下轄的地級市成立政務中心的時長，可以得到省級政務中心的相關數據。需要指出的是這種處理方法會丟失較多信息，更理想的處理方式是在地級市層面研究。遺憾的是民營企業調查數據出于保護企業主隱私的需要，只公布了省一級的地理信息變量，無法在更加細致的層面進行研究。從總體情況上看，中國目前所有的省份都成立了政務服務中心。以2014年為參照，其中成立時長在11.7年以上的省份有廣東、福建、浙江和安徽，成立時長在9.45年到11.69年之間的省份有江蘇、山東、遼寧、河南、湖北和江西，其他省份成立政務中心的時長均在8年以內，即2002—2014年之間成立。成立時長可以認為是集中式政務服務政策創新的一個代理變量，從演變趨勢上看，政務中心的建立呈現出“漸進擴散”的規律。即從廣東、福建和浙江一帶的沿海地區，逐漸向江西、安徽、河南等中部地區擴散，最后是遠離海岸線的中西部省份和東北地區。

開埠通商與政務中心建設存在相對一致的模式和規律。開埠通商是中國早期城市化啟動至關重要的因素，意味著現代城市的孕育形成，城市經濟發展的實際需求倒逼政府進行改革，提升政務能力，以便更好地適應快速變化的經濟基礎。因此可以使用“開埠通商時長”作為政務服務改革的工具變量，以更好地識別政務服務改革對城市營商環境的影響。

四、“放管服”改革對營商環境的影響

深入推進“放管服”改革，優化政務服務，是新時代政府的莊嚴承諾，也是刀刃向內的一場自我革命。與此同時，政務服務的質量和水平，也是政府質量的一種宣誓，政府治理能力的表征。“放管服”改革和政務服務建設，對于營商環境具有十分重要的意義。企業主對于發展環境的綜合評價能夠全面反映營商環境建設的各個方面，政務中心作為政府質量和治理能力的宣誓與表征，能夠影響企業對于當前營商環境的評價。下文使用經濟健康發展環境、市場競爭秩序、企業發展空間和企業發展信心四個方面的內容綜合評價營商環境，詳見表3。

模型1使用政務中心進駐部門數量對營商環境綜合評價進行回歸，系數為0.015，p<0.001，部門數量對營商環境綜合評價具有顯著的正向影響。控制變量層面，下海經商經歷的估計系數為-0.103，p<0.05，說明下海經商經歷對于營商環境綜合評價具有負向影響。營業收入、納稅額和企業所在地市場化指數對于營商環境評價均有顯著的正向影響。模型2使用進駐事項數量對營商環境綜合評價進行回歸，回歸系數為0.002，p<0.001，進駐事項的影響顯著為正。模型3使用政務中心進駐的窗口數量進行回歸，估計系數為0.101，p<0.001，窗口數量的影響顯著為正。模型4使用政務中心成立時長對營商環境評價進行回歸，回歸系數為0.183，p<0.001，說明政務中心成立的時間越長，營商環境評價越高。4個模型的控制變量對營商環境評價的影響相對一致。

使用 “營商環境綜合評價”測量指標作為因變量，政務服務表現出顯著的正向促進作用，由此可見模型的估計結果比較穩健。政務中心建設與營商環境優化是否存在內生性問題？政務服務對于營商環境的促進作用是因果聯系嗎？下文使用“開埠通商時長”作為政務服務能力的工具變量，進行因果推斷。

五、反事實框架：開埠通商、政務中心與營商環境 ?開埠通商是近代城市化進程開啟的重要因素，城市的孕育和形成倒逼政府推進行政體制改革，提升政務能力，以便適應快速變化的社會經濟基礎。開埠通商作為西方列強軍事壓力下的歷史行為，是一種典型的外生沖擊導致的歷史事件，因此開埠通商歷史可以作為政務中心建設的工具變量。

開埠通商是中國早期城市化啟動至關重要的因素，產生了極為深遠的歷史影響。中國歷史上與世界開放連通的盛唐時期，古老的“絲綢之路”成就一段波瀾壯闊的歷史。但是到了明清時期，在各種因素的綜合作用下，形成了閉關鎖國的局面。到了19世紀中葉，迫于西方列強的軍事壓力，清政府陸續開放了一批城市，中國這一古老的文明古國被迫納入西方主導的世界體系。從1843年五口通商開始，清王朝陸續開放了40多個通商口岸，其中東南沿海的開埠城市達到22個，長江流域也開放了12個通商口岸，包括地處內陸地區的重慶市（1997年之前隸屬四川省）。開埠通商直接沖擊了傳統中國超穩定的農業經濟結構，啟動了現代城市化進程。開埠通商對中國歷史產生了極為深遠的影響，對于中國早期的城市發展和早期現代化的啟動具有關鍵的作用[11-12]。經濟貿易具有強大的流動性和輻射效應，除了影響開埠的城市，還對經濟腹地具有顯著的影響。1840年第一次鴉片戰爭以后，開埠通商的行政中心城市，逐漸成長為新型的城市型行政區劃單位市，發揮了輻射全省乃至全國的作用[13-14]。通商貿易成為了近代城市化進程的一種主要推動力量，通過貿易和利潤的紐帶實現了對社會生產方式和生活方式的深刻變革，通商貿易對城市形成和發展的重要性第一次變得如此突出。因此，以該省份最早開埠的城市作為省份開埠通商的時間。

沿海城市和沿江城市的開埠，對屬地經濟發展和城市形成的影響不可估量。沿海城市是中國第一批開埠通商的港口，廣州在1843年開埠，是中國最早開埠通商的城市。上海（原隸屬于江蘇省）和福州在1844年開埠通商。上海的開埠，是海洋文化現代轉型的開端，由此被強制納入了西方列強主導的世界貿易體系，以上海為端口，影響了整個長江流域廣大的經濟腹地。福州開埠后，福州成為福建大宗進出口貨物的主要集散地，從福州出口的茶葉占中國茶葉出口總量的35%[15]。寧波在1844年正式開埠通商，直隸地區的北京和天津在1859年開埠。緊接著，長江流域和黃河流域的沿江城市也逐漸融入世界貿易系統，長江流域的南昌（九江地區）和武漢在1863年開埠。地處內陸的重慶在1892年開埠，帶動和輻射了整個四川盆地的城市化進程，黃河流域的西安也在1880年開埠。地處大陸深處的烏魯木齊由于邊境貿易的關系，也在1881年開埠。

開埠通商意味著現代城市的孕育形成，城市經濟發展的實際需求倒逼政府進行改革，提升政務能力，以便更好地適應快速變化的經濟基礎。開埠通商較早的城市基本上在中央出臺政策之前進行了集中式政務大廳的建設。城市經濟形態迥異于小農經濟的超穩定結構，需要政府作為相應的行為調整。政務中心從20世紀90年代出現，就顯示了強大的活力和生命力，被公認是政府轉變職能、創新管理、改進作風的重大創舉[16]。實際上，政務服務中心誕生于特定的歷史現實背景，主要是應對快速變化的經濟形勢，也為創新公共服務提供方式。行政審批制度改革起源于2001年，直接催生了一大批政務服務中心的建立。中國的行政體制改革在一定程度上是回應社會經濟形勢的變化[17]，2001年中國加入世界貿易組織之后，商事制度改革迫在眉睫。因此，有一部分地方政府為了吸引外資和招商引資的需要在中央出臺相關政策之前，就建立了政務中心。比如，廣州也在1998年成立了政務服務中心、寧波在2000年也成立了行政審批中心、南昌在2000年設立市級政務大廳、烏魯木齊在2001年開設了政務大廳。綜合來看，開埠通商較早的城市基本上在中央出臺政策之前進行了集中式政務大廳的建設。

開埠通商是西方列強軍事壓力下的被迫進行的歷史事件，外生于當代的營商環境建設。西方資本主義工業國家針對清王朝的戰爭以及隨后簽訂的不平等條約直接導致了開埠通商，明清兩朝形成的“閉關鎖國”狀態逐漸瓦解。這種外生的歷史沖擊提供了一個可行的工具變量。下文使用“開埠通商的時長”作為政務中心建立時長的工具變量，表4顯示了兩個階段的結果。

第一階段回歸中，在控制其他變量的情況下，開埠通商時長的估計系數為0.017，p<0.001，即開埠通商的時長每增加1年，政務中心的時長增加兩個月。一般意義上，開埠通商每早1年，則政務中心成立時間早兩個月。第一階段估計的F值大于10，則可以認為不存在弱工具變量問題，表4中第一階段的F值為226。第二階段，使用預測的政務中心成立時長對企業發展環境評價進行回歸，估計系數為0.132，p<0.001，即政務中心成立時長對企業發展環境評價具有顯著的正向影響。該估計系數與前文OLS回歸中成立時長的估計系數大小比較接近，并且在顯著性和影響方向上一致，可以認為政務服務和企業發展環境存在因果聯系。

開埠通商意味著城市化進程的啟動和經濟結構的深刻變動，新生的經濟體不斷積蓄力量，新的社會經濟因素暗流涌動。當這種新的力量積累到一定程度時，政府為了適應形勢的需要必然對行政體制和政務能力進行相應的調整與提升。需要特別指出的是，這不是簡單化的“歷史決定論”。開埠通商確實會影響早期政務中心的建立，但是優化營商環境的關鍵在于政務能力的提升，這恰恰說明了政府積極主動，順勢作為的重要性。在全面深化“放管服”的背景下，地方政府大力提升政務服務的能力和水平，對于營商環境會有顯著的促進作用。

六、作用路徑分析：“光彩事業”、政商關系與營商環境 政務中心在民營企業與政府互動的過程中提供了更多制度化的手段和途徑，減少了對官員私人化網絡聯系的依賴，進而改善了企業的營商環境評價。從民營企業家參加“光彩事業”的角度，分析政務中心與政商關系的耦合互動，發現這種機制確實存在。

“光彩事業”指的民營企業在自愿的原則下，向貧困地區和自然災害地區等地進行捐款的行為。政府為了表彰這些企業主動承擔社會責任的行為，會在稅收、監管和審批等方面給予一定的便利和支持。“光彩事業”是具有濃郁中國特色的公私合作模式，通過政府、非政府組織和民營企業的有效合作，實現了資源的有效利用，但同時也為企業尋租提供了一定的制度化空間[18]。統計發現在2014年的民營企業調查中，有2 485家企業表示參加過“光彩事業”的捐贈，占到了全部6 144家被調查企業的40%，由此可見“光彩事業”的參與面十分廣泛。數據庫中有問項“2012年和2013年，您為扶貧、救災、環保、慈善等公益事業捐助過多少元？”回答了該問題的民營企業一共有4 682家，其中有3 159家企業為慈善事業捐過款，占比67%，平均的捐贈數額是28萬元。

為什么民營企業參與“光彩事業”的熱情如此之高？在制度化的政企互動方式缺乏的情況下，通過慈善捐贈建立與地方主政者的網絡聯系，進而獲得經濟回報是其主要動因。民營經濟在面臨政府的市場監管等活動時往往處于弱勢地位，獲得土地和爭取貸款等關鍵環節也比較倚重企業主與政府官員的私人聯系，慈善捐贈是民營企業主與政府官員建立私人聯系的重要方式。首先，政府掌握著企業發展經營的關鍵資源，比如土地和信貸支持，這兩方面是民營企業成長和發展的關鍵。其次，政府在市場監管等環節對民營企業也具有重要的影響，會直接影響到企業生活和經營活動。比如，一方面，當企業與地方主政者的網絡聯系較為密切時，能夠更快地完成審批手續，更容易獲得所需要的基礎設施支持和貸款支持。另一方面，在制度不健全的情況下，能夠使企業免受官員的勒索和刁難，對私有產權起到一定的保護作用，一定程度上能夠減輕稅費負擔。民營企業的發展中，關系治理是一個非常重要的變量[18]。政商關系對于企業發展經營的重要性不言而喻，一定程度上能夠決定民營企業的興衰存亡。如何與政府官員建立和維持聯系，光彩事業下的慈善捐贈是一種公開可靠并且完全合法的途徑。在中國的經濟體制下，市場主體尤其是民營企業面臨較多的不確定性，政治嵌入能夠為企業在獲得信貸和降低稅費負擔方面帶來一定的益處，與政府官員的私人化聯系就是一種典型的政治嵌入模式。同時，政府官員也需要民營企業提供支持以便協助發展戰略的實現。需要指出的是，基于此形成的政商關系呈現出人格化傾向。

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Abstract： The relationship between administrative reform and the business environment is an important policy issue. The private companies are an essential sector of the economic structure and their subject assessment of the business environment should be considered seriously by the government. Based on the survey data from 6 144 private companies， this paper merges administrative license centers （ALC） data at the provincial level and finds that the quality of administrative center could promote the assessment of the business environment， and this effect is significant and robust. And then taking the port history as the instrumental variable of quality of administrative license center， the research contends that the relationship between the administrative reform and business environment is causal. A further study on the functioning path finds out that the private enterprises decreased actions like charity donation and socalled “glory causes” because the ALC provides stable institutional linkage within the government enterprise interaction and the importance of personal network with the officials declines relatively. The ALC could be an indicator of government quality and assists the entrepreneurs to establish a stable market expectations on the one hand， with the ALC reduces the institutional cost on the other hand. From the perspective of protecting private property， the institutional linkages can influence these entrepreneurs to invest more than ever， instead of downsizing. To promote the business environment on the next step， the government should lift the capability of the administrative license center and put forward the institution's formalization at the same time.

Key words： administrative reform; government service; business environment; private enterprises; port history

（責任編輯：張麗陽）