政府采購方式探析

王慧美 王棟

摘要：縱觀政府采購制度的起源與發展，它依附于市場經濟環境，遵循市場經濟規律，因而具有競爭屬性;它又不同于一般私人采購，由于所使用資金來源及去向的公共性及公益性，又須堅持公開、公平、公正原則。那么，政府采購方式作為實現采購目標所使用的方法和依據的程序，就成為政府采購制度的核心要素。

關鍵詞：政府采購方式;招標方式;非招標方式

一、研究背景

亞當·斯密在其著作《國富論》中指出，在經濟自由主義的經濟框架下，政府在安排財政支出時，要遵循市場機制的引導，實現個人利益和社會利益的和諧統一，進而有效地實現資源的最佳配置。薩伊在他的代表作《政治經濟學概論》中更是將政府作為“公共財富的托管人”，將“公共消費”看作政府支出或政府采購的基本形式。這些產生自18世紀至19世紀的著名經濟學家的論述被視為近現代政府采購理論的萌芽。政府采購首先在美國、法國等發達國家得到推廣，并逐步國際化，伴隨著國際貿易一體化的進程，逐步形成了完善的國際政府采購制度及體系。1979年，世界貿易組織成員國締結形成了《政府采購協議》（GPA）并沿用至今。

為順應社會主義市場經濟發展需求，融入世界經濟發展體系，加大國際貿易往來，我國于1996年開始引入并試點開展政府采購工作，2002年頒布《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》），2003年1月正式實施。從而與《中華人民共和國招投標法》（以下簡稱《招投標法》）、《中華人民共和國合同法》及相關部門法律法規構成了我國政府采購的法律法規體系。

政府采購制度發展至今雖已有兩三百年的歷史，但是國際社會至今尚未對政府采購有統一定義，《政府采購協議》（GPA）也未進行明確定義。我國《政府采購法》規定，“政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”其中，財政性資金主要來源于稅收及各類公共事務收費，并納入國家預算統一管理，所以，鑒于資金來源及使用方向的公共屬性，政府采購也稱為“公共采購”。

二、我國現有政府采購方式優缺點分析

雖然政府采購制度在我國只有二十多年的發展歷程，但隨著采購目標及范圍的不斷擴大，管理理論和技術的不斷進步，采購方式也在不斷完善與擴展。根據采購內容的市場競爭性強弱，世界貿易組織《政府采購協議》中將政府采購方式分為公開招標、選擇招標和限制性招標，據此，我國將政府采購分為招標采購及非招標采購，《政府采購法》第二十六條又將政府采購方式進行如下細分：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價及國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。

（一）招標采購

招標采購是指以招標公告或是投標邀請書的方式邀請一定的市場主體，通過有序競爭，擇優配置貨物和服務要素的交易方式，是規范交易主體并訂立交易合同的法律程序。由于其程序規范、公開透明，招標采購成為目前我國政府采購中最常用的方式。

招標采購分為公開招標及邀請招標。

1.公開招標

公開招標是指招標人以招標公告的方式邀請不特定的法人或者組織參與投標。其中，“招標人”是指具有組織招標能力的采購主體，主要包括采購單位或采購代理機構;“招標公告”是指招標人必須在政府指定的網站發布招標信息，體現了公開原則;“不特定”是指任何符合投標條件的潛在供應商都可以參加投標，體現了公平原則。

但是公開招標因其采購周期較長，一直為人所詬病。另外，采購成本也較大，對于一些專業性較強的采購項目而言，潛在投標人較少，不利于進行充分競爭。我國劃分公開招標的標準主要以采購金額為依據，主要體現的是“規模效應”，未根據采購內容性質進行區別，無論采購內容是貨物、服務或是工程建設項目，在程序上，只要采用公開招標，一律需要20天的開標等待期，總計約30天的采購周期。如果采購內容是工程建設類項目，由于需要實地踏勘、研究工程圖紙、設計施工方案、計算工程報價清單，一系繁瑣而又必要的程序使制作投標文件的時間花費20天是合理的，甚至可以更長。但是政府采購，主要是貨物和服務采購，投標方只須根據招標文件具體參數需求制作招標文件，不需要復雜的現場踏勘，也不需要復雜的方案及計算，甚至對于一些簡單的貨物及服務項目，3-5天時間就足夠了，所以，20天的開標等待期就不太合理了，大大降低了采購效率，增加了采購時間成本。遇到需緊急采購的貨物及服務，雖然有其他非招標采購方式做為補充，但是一旦采購金額達到公開招標限額而擬采用非招標采購方式，還需要向相關財政部門申請批準。所以，在實際采購工作中，發生了采購單位盡可能地將采購內容化整為零，規避公開招標的現象，以至于影響公開招標采購方式作為與政府采購公開、公平、公正、高效、競爭性要求匹配度最高的采購方式而被廣泛、有效、自覺使用之程度。

2.邀請招標

邀請招標是指招標人以投標邀請書的方式邀請特定的法人或其他組織投標。

如果采購標的物的市場競爭性較弱，很難通過招標公告及資格預審公告的方式吸引到合適的供應商，招標人可通過前期市場調研，邀請符合采購需求的供應商參加投標，其耗費的采購成本及社會資源較少，并且在一定程度上縮短了采購周期，提高了采購效率。但是，邀請招標有限的競爭性使招標人獲得更優惠的價格及良好的服務的可能性減少，有可能無法選出合適的中標人及獲得最佳競爭效益。同時，招標人既然向特定的供應商發出邀請，要保證能邀請到合適的供應商前來投標，就要求招標人對市場上相關行業內供應商有相當程度的了解，否則，將會直接影響到招標結果。此外，在這樣的情況下，招標人還有產生廉政風險的可能。鑒于以上實際操作中的問題，邀請招標在政府采購方式中一直被謹慎使用。

（二）非招標采購

非招標采購作為招標采購的補充方式，主要適用于采購金額較少，未達到招標限額，或者采購內容技術較為復雜，市場競爭性不足等情況。非招標采購方式最大的優勢就是采購周期較短，選擇供應商方式較為靈活，評審程序較為簡單。

1.競爭性談判

競爭性談判是指談判小組與符合條件的供應商就采購貨物、工程和服務事宜進行談判，供應商按照談判文件的要求提交響應文件和最后報價，采購人從談判小組提出的成交候選人中確定成交供應商的采購方式。

競爭性談判作為非招標采購方式，除了采購周期短，采購流程簡單外，還有以下優點：競爭性談判中，采購方有較強主動性。在招標采購中，投標方只有一次報價機會，而招標方只能被動接受一次報價。但是競爭性談判中，可以通過多輪談判報價使采購方獲得滿意的價格。招標采購中，采用綜合評分法進行評審，一般都是有一定規模的投標方中標，但是中標價不一定是最低的，但是競爭性談判，只注重最終價格，增加了新起的中小企業中選的機率，也正好符合政府采購中節約資金的原則。

但是競爭性談判也有自身缺點：一對一的秘密談判，可能會產生參與者之間的串通舞弊;另外，競爭性談判最低價中標也可能使一部分供應商為中選，惡意壓低價格，擾亂市場秩序，從而增加了采購方的采購風險。

2.單一來源采購

采購人從某一特定供應商處采購貨物和服務的采購方式。單一來源采購方式目標明確具體，方式簡便，時效性強。但是既然是從某一特定的供應商處采購，就競爭程度而言，單一來源是唯一不具備競爭性的采購方式，所以，采購方處于不利地位，容易增加采購成本，同時，也具有廉政風險，容易滋生索賄受賄現象。

3.詢價

詢價小組向至少三家符合條件的供應商發出采購貨物詢價通知書，要求供應商一次報出不得更改的價格，采購人從詢價小組提出的成交候選人中確定成交供應商的采購方式。

詢價采購要求供應商只有一次報價機會，所以為了謀求中選，供應商都會盡量報出自己所能承受的最低價，沒有討價還價的過程，這樣既縮短了采購周期，又簡化了采購過程。但是詢價采購只對比價格，對于產品質量，供應商提供的服務等因素不關注，所以詢價采購一般只適用于產品規格標準較為統一、貨源充足的貨物類采購。

4.競爭性磋商

競爭性磋商是指競爭性磋商小組與符合條件的供應商就采購貨物、工程和服務事宜進行磋商，供應商按照磋商文件的要求提交響應文件和報價，采購人從磋商小組評審后提出的候選供應商名單中確定成交供應商的采購方式。

競爭性磋商結合了公開招標與競爭性談判的優點：在評審流程上，由磋商小組與供應商就磋商文件的實質性要求進行談判磋商，磋商或談判小組組成及磋商方式與競爭性談判基本一致;在評審方式上，競爭性磋商同樣采用“綜合評分法”，而非“最低價成交”。這樣就避免競爭性談判最低價成交可能導致的惡性競爭或者為奪取低價成交而導致的供應質量大打折扣，最終能使招標人的采購最大程度上實現“物美價廉”。而這也是公開招標很難實現的。另外，競爭性磋商采購周期只有十天左右時間，大大降低了采購的時間成本。所以，競爭性磋商逐漸成為政府采購中最熱衷的采購方式。

三、政府采購方式的合理選擇

在實際的政府采購工作中，如何科學合理的選擇采購方式是一個難點問題，是采購人的一大考驗。

（一）堅持公開招標為主要的采購方式

《政府采購法》第二十六條規定“公開招標應作為政府采購的主要采購方式。”該法條中，“主要”是說明滿足公開招標條件的所有采購均應采取公開招標方式。因此，無論是工程建設還是貨物、服務類項目中，對數額較大，而且需求清晰，標準化程度高，市場競爭激烈的采購標的，則應采取公開招標的方式進行采購。

（二）靈活選用其他非招標方式

雖然公開招標是主要的采購方式，但是“主要”并非“唯一”，還要考慮資金使用效益等因素，因為《政府采購法》第一條也強調了政府采購的目的“提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益”，如果采購項目為小額預算，而公開招標的費用已占了相當一部分，那么再選用公開招標，就違背了政府采購的初衷。

既然在公開招標之外，存在其他的采購方式，也說明了公開招標并非“萬能鑰匙”。例如，在一些個性化服務的采購或采購需求不太明確的服務類項目采購中，由于采購人與市場供應之間存在信息不對稱的情況，因此，采購人在制作采購參數時很難做到面面俱到，再加上公開招標中投標文件的原則是逐一響應，如果在這種情況下采用公開招標方式，會直接影響采購人最終買到最優的服務。因此，對于服務類采購項目或標準化程度較低的貨物類采購中，應優先考慮競爭性磋商方式。而對于標準化程度高，價格因素占比重較大的采購中，則采用詢價或競爭性談判為宜。

四、結束語

多樣化的政府采購方式確實為政府采購工作帶來了很大的便利，但是采購方式僅僅是作為一種工具來使用的，而非目的，所以要在深刻理解各個采購方式的適用條件下，取其長，摒其短，針對不同的采購標的選取合適的采購方式，才能成功地完成一次政府采購。

參考文獻：

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