試點(diǎn)出擊：四川檢察如何“做強(qiáng)民事檢察”？

王昱

>>四川省巴中市人民檢察院就一起民事訴訟監(jiān)督案件舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì) 作者供圖

目光決定眼光，思路決定出路。四川省檢察院以自己的主動(dòng)改革與積極創(chuàng)新，為曾經(jīng)被忽視的民事檢察工作，交上了一份完美的答卷。

為順應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的新期盼，按照最高檢黨組“做強(qiáng)民事檢察”的要求，四川省檢察院以?xún)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性、整體性、重塑性改革為契機(jī)，于2019年4月成立了第六檢察部專(zhuān)司民事檢察職責(zé)。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中，部分市級(jí)檢察院?jiǎn)为?dú)設(shè)立了民事檢察部門(mén)，全部基層檢察院均設(shè)置了民事檢察辦案組，構(gòu)建起刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”并行的法律監(jiān)督新格局，為民事檢察的充分發(fā)展提供了組織保障。

主動(dòng)出擊 全面推進(jìn)民事檢察監(jiān)督

2019年，四川全省檢察機(jī)關(guān)受理各類(lèi)民事監(jiān)督案件5108 件，同比上升23.%。其中，受理當(dāng)事人申請(qǐng)生效民事裁判結(jié)果監(jiān)督案件2911 件，同比上升20.1%；對(duì)其中確有錯(cuò)誤的裁判結(jié)果提出抗訴、再審檢察建議400 件，同比上升25.79%。受理當(dāng)事人申請(qǐng)審判活動(dòng)違法監(jiān)督案件497 件，同比上升47%；提出檢察建議408 件，同比上升29.5%。受理當(dāng)事人申請(qǐng)執(zhí)行活動(dòng)違法監(jiān)督案件969 件，同比上升51.9%；提出檢察建議807 件，同比上升71.3%。受理支持農(nóng)民工、老人、婦女兒童等特殊弱勢(shì)群體起訴案件944 件，同比上升28%。受理下級(jí)檢察院提請(qǐng)跟進(jìn)監(jiān)督案件42 件。

辦理民事檢察案件5112 件（含裁判結(jié)果監(jiān)督、審判活動(dòng)違法監(jiān)督、執(zhí)行活動(dòng)違法監(jiān)督、支持起訴），同比上升23.1%。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)涉民營(yíng)企業(yè)案件的訴訟監(jiān)督，對(duì)涉民營(yíng)企業(yè)民事生效裁判提出抗訴、再審檢察建議186 件，同比上升24.8%。對(duì)2491 件不支持當(dāng)事人監(jiān)督申請(qǐng)的民事、行政案件耐心做好釋法說(shuō)理，重復(fù)訪(fǎng)持續(xù)下降，許多陳年積案得以化解。提出抗訴、再審檢察建議、支持起訴意見(jiàn)等2214 件，同比上升28%，努力讓人民群眾在權(quán)益保障、糾紛解決方面有更多獲得感。省檢察院梳理監(jiān)督線(xiàn)索200 余條向市級(jí)檢察院交辦，全省檢察機(jī)關(guān)對(duì)交通事故損害、保險(xiǎn)理賠、民間借貸、房地產(chǎn)交易等領(lǐng)域虛假訴訟，提出監(jiān)督意見(jiàn)124 件，對(duì)涉嫌犯罪的，起訴22 人。省檢察院2019年共受理民事監(jiān)督案件541 件，同比上升27.9%；辦結(jié)402 件，同比上升84.4%。

精準(zhǔn)監(jiān)督 提升民事檢察監(jiān)督品質(zhì)

要做到“精準(zhǔn)監(jiān)督”，必須準(zhǔn)確把握檢察監(jiān)督思維與法院審判思維的差異。法院審理民事案件一般不主動(dòng)開(kāi)展調(diào)查核實(shí)，而是按照“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的原則，由案件當(dāng)事人舉證，經(jīng)庭審質(zhì)證，法院對(duì)當(dāng)事人提供的證據(jù)進(jìn)行綜合評(píng)判后，按照優(yōu)勢(shì)證據(jù)的原則居中作出裁判。而檢察監(jiān)督程序的啟動(dòng)則必須具有充分證據(jù)證明生效民事裁判確實(shí)存在錯(cuò)誤或?qū)徟谢顒?dòng)、執(zhí)行活動(dòng)中存在違法情形，以避免對(duì)審判資源造成不必要的浪費(fèi)。

為實(shí)現(xiàn) “精準(zhǔn)化監(jiān)督”，在民事檢察監(jiān)督中，必須堅(jiān)持從兩個(gè)方面入手全方位開(kāi)展工作：

一方面，根據(jù)案件監(jiān)督點(diǎn)位的不同，精準(zhǔn)選擇與監(jiān)督剛性、司法成本相適應(yīng)的監(jiān)督方式。聚焦在司法理念、法律適用、政策導(dǎo)向方面有創(chuàng)新、引領(lǐng)、指導(dǎo)價(jià)值的58 件典型案件，采取“剛性監(jiān)督方式”，即由作出生效裁判法院的上一級(jí)檢察院提出抗訴，促使上級(jí)法院?jiǎn)?dòng)再審程序，力求通過(guò)抗訴引領(lǐng)新的裁判理念。對(duì)雖不具有典型性但生效裁判結(jié)果確有不當(dāng)?shù)?42 件案件，采取“柔性監(jiān)督方式”即由與作出生效裁判法院同級(jí)的檢察院提出再審檢察建議，督促作出生效裁判的法院自行啟動(dòng)再審予以糾正。

>>成都市檢察院一起民事訴訟監(jiān)督案件公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)現(xiàn)場(chǎng) 作者供圖

另一方面，改變“坐堂審案”的傳統(tǒng)辦案模式，通過(guò)“走出去”開(kāi)展調(diào)查核實(shí)、詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人、走訪(fǎng)承辦法官、公開(kāi)聽(tīng)證、借力“外腦”智庫(kù)開(kāi)展專(zhuān)家咨詢(xún)等手段，多措并舉保障精準(zhǔn)監(jiān)督，確保案件事實(shí)認(rèn)定清楚、法律適用準(zhǔn)確，提出的監(jiān)督意見(jiàn)得到法律職業(yè)共同體的充分認(rèn)同，最終實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督。2019年，全省檢察機(jī)關(guān)民事抗訴案件再審改變率為70.59%；法院采納再審檢察建議裁定再審154 件，采納數(shù)同比增加2.8倍，再審改變率為85.25%；提出的審判活動(dòng)、執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督檢察建議法院采納率均達(dá)到95%以上。

公平正義 提升民事檢察監(jiān)督效能

正義不僅應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記在2019年中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要深化訴訟制度改革，推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流、輕重分離、快慢分道”。民事檢察監(jiān)督案件歷經(jīng)多級(jí)法院多次審判，一般較為復(fù)雜，加之辦案程序涵蓋調(diào)取案卷、閱卷審查、調(diào)查核實(shí)、促進(jìn)當(dāng)事人和解、提出監(jiān)督意見(jiàn)等多個(gè)環(huán)節(jié)，難以在短期內(nèi)審結(jié)。同時(shí)，從提出監(jiān)督意見(jiàn)的案件占比情況看，2019年全省檢察機(jī)關(guān)提出抗訴、再審檢察建議案件僅占檢察機(jī)關(guān)辦結(jié)的生效民事裁判結(jié)果監(jiān)督案件的16%，若是每個(gè)案件平均用力，勢(shì)必導(dǎo)致有限的民事檢察監(jiān)督資源被不具有監(jiān)督條件的案件大量耗費(fèi)。

為優(yōu)化民事檢察資源配置、提高司法效能，四川省檢察院借鑒“二八定律”，即“利用20%的人力資源辦理80%的簡(jiǎn)單案件，利用80%的人力資源辦理20%的復(fù)雜案件”，探索制定《關(guān)于辦理民事訴訟生效裁判監(jiān)督案件繁簡(jiǎn)分流辦法（試行）》，明確了簡(jiǎn)易程序和普通程序適用案件類(lèi)型，細(xì)化了初審分流、審查辦理、審批決定和程序轉(zhuǎn)化四個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的操作規(guī)則。對(duì)案件事實(shí)清楚，證據(jù)清晰完整，或是原審幾級(jí)法院裁判結(jié)果一致，證據(jù)和法律依據(jù)充分，當(dāng)事人也未提出新理由、新證據(jù)的案件，實(shí)行“簡(jiǎn)審快辦速結(jié)”；對(duì)案件事實(shí)和法律關(guān)系復(fù)雜，或是原審幾級(jí)法院裁判結(jié)果差異較大，或是事實(shí)認(rèn)定和法律適用存在重大分歧，或是當(dāng)事人提供的新證據(jù)可能推翻原生效裁判等難以通過(guò)簡(jiǎn)單審查作出判斷的案件，實(shí)行“細(xì)審精辦慢結(jié)”。

繁簡(jiǎn)分流機(jī)制對(duì)提高辦案效率發(fā)揮了積極作用。2019年四川省檢察院第六檢察部共辦結(jié)案件402 件，結(jié)案數(shù)同比上升84.4%，辦案周期平均縮短30 天。綿陽(yáng)、巴中等地檢察機(jī)關(guān)也結(jié)合本地實(shí)際試點(diǎn)繁簡(jiǎn)分流辦案機(jī)制，全省民事生效裁判監(jiān)督案件辦結(jié)率同比上升10.95個(gè)百分點(diǎn)，民事審判活動(dòng)、執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督案件辦結(jié)率均超過(guò)90%。2020年，四川省檢察院第六檢察部還將結(jié)合繁簡(jiǎn)分流制度試運(yùn)行情況開(kāi)展系統(tǒng)研究，進(jìn)一步完善繁簡(jiǎn)分流制度，細(xì)化繁簡(jiǎn)案件劃分要素，優(yōu)化辦案程序，并適時(shí)在全省全面推開(kāi)，使繁簡(jiǎn)分流制度簡(jiǎn)出效率、繁見(jiàn)質(zhì)量。

楓橋經(jīng)驗(yàn) 實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)幇附Y(jié)事了

檢察監(jiān)督程序往往被當(dāng)事人當(dāng)作最后一個(gè)救濟(jì)環(huán)節(jié)。但是由于案件已經(jīng)法院多次甄別審理，在當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督的案件中，真正符合啟動(dòng)監(jiān)督程序條件的案件占比并不大。2019年全省申請(qǐng)檢察監(jiān)督的當(dāng)事人不服生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件中，檢察機(jī)關(guān)審查后84%作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定，檢察環(huán)節(jié)矛盾化解和息訴維穩(wěn)壓力較大。

民事檢察具有調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)民事主體利益關(guān)系的職能作用。為落實(shí)最高檢張軍檢察長(zhǎng)“把化解糾紛、矛盾的工作做到極致”和省檢察院馮鍵檢察長(zhǎng)“民事糾紛主要是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，要善于用經(jīng)濟(jì)手段解決”的要求，我們秉承“定分止?fàn)帯钡膶?shí)質(zhì)公正理念，將促成矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性化解、修復(fù)被撕裂的社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)作為民事檢察辦案的更高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

——切實(shí)加大和解息訴工作力度。樹(shù)立“提出監(jiān)督意見(jiàn)是成績(jī)，促進(jìn)息訴和解也是成績(jī)”的理念，對(duì)作不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定的案件加強(qiáng)釋法說(shuō)理工作。對(duì)生效裁判并無(wú)明顯錯(cuò)誤，但利益分配不盡合理的案件，或者生效裁判確有錯(cuò)誤，但因時(shí)過(guò)境遷，即使啟動(dòng)再審程序當(dāng)事人權(quán)利仍然難以實(shí)現(xiàn)的案件，著力尋找雙方當(dāng)事人利益的平衡點(diǎn)，在檢察環(huán)節(jié)努力促成當(dāng)事人和解息訴160 件。德陽(yáng)市檢察院在辦理一起運(yùn)輸合同糾紛監(jiān)督案件中，發(fā)現(xiàn)案涉企業(yè)資金賬戶(hù)因訴訟被凍結(jié)，在調(diào)查查明案件關(guān)鍵事實(shí)的基礎(chǔ)上，耐心細(xì)致開(kāi)展釋法說(shuō)理化解當(dāng)事人心結(jié)，用時(shí)14 天促成持續(xù)兩年多的訴爭(zhēng)達(dá)成和解，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及時(shí)恢復(fù)。

——加大再審檢察建議適用力度。對(duì)342 件人民法院生效裁判結(jié)果確有錯(cuò)誤，但案件事實(shí)清楚簡(jiǎn)單、標(biāo)的金額較小的案件優(yōu)先適用再審檢察建議，努力把問(wèn)題解決在當(dāng)?shù)兀葴p輕了當(dāng)事人的訴累，又節(jié)約了訴訟資源。

——依托多元化糾紛解決機(jī)制和司法救助手段促進(jìn)矛盾的實(shí)質(zhì)性化解。我們?cè)诿袷聶z察辦案中主動(dòng)對(duì)接司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解，借助多元化糾紛解決機(jī)制推動(dòng)社會(huì)矛盾化解，對(duì)203名確有經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人發(fā)放救助金150.65 萬(wàn)元，幫助當(dāng)事人解決生產(chǎn)生活急難問(wèn)題。

司法為民 踐行以人民為中心理念

四川是勞務(wù)輸出大省，勞動(dòng)報(bào)酬糾紛時(shí)有發(fā)生。農(nóng)民工由于訴訟能力較弱，欠薪事件一旦發(fā)生，往往采取信訪(fǎng)等非訴訟途徑解決糾紛，有的甚至采用過(guò)激手段維權(quán)。為深入貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府關(guān)于根治欠薪、保障農(nóng)民工工資支付決策部署，四川省檢察院連續(xù)3年部署開(kāi)展農(nóng)民工討薪問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督，2019年專(zhuān)門(mén)下發(fā)通知，要求全省檢察機(jī)關(guān)積極參與根治欠薪冬季攻堅(jiān)行動(dòng)，共辦理支持農(nóng)民工起訴案件645件，同比上升43.3%，占支持起訴案件的76.97%，幫助追索被拖欠的農(nóng)民工工資1600 余萬(wàn)元。其中，為推動(dòng)解決農(nóng)民工最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的“討薪難”問(wèn)題，根據(jù)不同情況采取相應(yīng)措施：

——暢通支持起訴案件辦理渠道。依托12309 檢察服務(wù)中心建立及時(shí)受理農(nóng)民工討薪案件機(jī)制。民事檢察、刑事檢察部門(mén)對(duì)在辦案中發(fā)現(xiàn)的用人單位拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬犯罪、拖欠農(nóng)民工薪酬案件線(xiàn)索，實(shí)行雙向移送，合力解決欠薪難題。加強(qiáng)與人民法院的溝通，加快審理節(jié)奏，幫助農(nóng)民工申請(qǐng)減免緩訴訟費(fèi)用，促進(jìn)農(nóng)民工討薪案件快速審結(jié)。

——調(diào)查核實(shí)保障農(nóng)民工依法維權(quán)。針對(duì)農(nóng)民工通常不會(huì)與用工單位簽訂書(shū)面勞動(dòng)合同或勞務(wù)合同，證據(jù)多依靠農(nóng)民工相互之間的證人證言等情況，通過(guò)調(diào)查核實(shí)幫助農(nóng)民工全方位收集證據(jù)。南江縣檢察院通過(guò)促成和解、支持起訴工作，為蘇某等17 名農(nóng)民工拿到了被拖欠3年的85.9 萬(wàn)元工資。

——對(duì)討薪案件生效判決執(zhí)行的監(jiān)督，確保判決執(zhí)行到位，農(nóng)民工真正拿得到錢(qián)。自貢市自流井區(qū)檢察院與區(qū)法院會(huì)簽工作意見(jiàn)，明確農(nóng)民工討薪執(zhí)行案件要簡(jiǎn)化審批發(fā)放手續(xù)，保障農(nóng)民工及時(shí)、足額領(lǐng)取。廣漢市檢察院在辦理王某等9 名農(nóng)民工討薪執(zhí)行監(jiān)督案中，發(fā)現(xiàn)法院已凍結(jié)的被執(zhí)行人賬戶(hù)余額足以支付拖欠工資但未及時(shí)劃扣，立即督促法院及時(shí)將勞務(wù)工資兌付到位。

正是將民生民利作為民事檢察工作的出發(fā)點(diǎn)，四川省的檢察工作在“做強(qiáng)民事檢察”方面走在了前列。