信訪的定性定位與信訪的法治化

關鍵詞 信訪 定性 定位 法治

基金項目：2019年海南省社科規劃課題“三亞學院學科共建項目”《旅游社區信訪矛盾化解的社工參與研究》;項目編號：HNS K（GJ）19-12。

作者簡介：高益青，三亞學院法學與社會學學院，海南信訪研究中心副主任，博士，講師，研究方向：政治學理論、信訪理論與實務。

中圖分類號：D632 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.177

如果從2004年國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》提出“全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”算起，我國的“法治化”運動持續開展多年，業已成為這個時代不可抗拒的洪流，信訪制度自然也不能置身事外，于是“信訪法治化”也成為這項制度在當代所面臨的最為重要的任務。

一、“信訪法治化”已取得的進展及各方對它的評價和期待

從2005年修訂的《信訪條例》算起，十五年來我國已經發布了大量以信訪為主題的行政法規、地方性法規、部門規章和規范性文件：北京市信訪矛盾分析研究中心在《全國信訪法律文件匯編》中收錄了68件;國家信訪局編纂的《全國信訪法規規章制度匯編》則收錄了309件;而另據不完全統計，僅省一級單位出臺的各類信訪法規文件就多達1500多件 。

從數量上來看，“信訪法治化”的力度不可謂不大。當然，信訪法律文件在轉化為法治建設的實際成果時難免會有所打折，但是我們仍然能看到如下的進步：

1.程序規范基本建立。

2.訴訪分流初步形成。

3.責權統一初見成效。

然而，信訪工作者和研究者們并沒有止步于此，他們在對“信訪法治化”的進展做出評價的同時又產生了新的期待。

歸納起來，大約有三類：

（一）滿足于現有進展并期待繼續完善和提高信訪工作的規范化

持這類意見的人對當前“信訪法治化”的進展與方式表示滿意或至少不持異議，主要謀求在已有的法律文件框架內細化和完善信訪的工作。如有研究者就認為：“信訪法治化在立法層面已經有了一定的進展，然而在執法和守法層面仍不盡如人意”，他以在實踐中存在的領導批條現象為例提出要嚴格依法運行各項權力 。還有學者認為：當前的信訪制度雖然也有了程序的規定，但是“主要是信訪機構的操作流程，而不是對信訪參與者行為的剛性約束和保護”。

因此，他認為：必須推進信訪的“程序法治化” 。總的來說，這類意見多與實務有關，其著眼點往往會聚焦于貫徹落實已有的法律規范，比較傾向于在操作層面提高“信訪法治化”。

（二）主張推進《信訪法》的出臺以統合各體系各部門的信訪工作

相對而言，科研人員和法學家們在自己的研究中通常也會提出一些與操作層面有關的建設性意見，但是或許是因為更加傾向于形而上的討論，他們往往會從學理層面進一步觀察和評價“信訪法治化”，既有“對中國特色性制度正當性與功能價值、信訪法治化建設必要性與可能性的質疑批判”，也有“對微觀信訪制度和信訪運行機制法治化構造的疑慮擔心” 。從法律規范性文件的數量上看，我國在信訪法治建設上投入的精力不可謂不大，為何還會有這么悲觀的看法會流露出來？對此，國家信訪局副局長張恩璽指出：一方面《信訪條例》執行不到位，另一方面《信訪條例》自身還存在法律位階較低、規范范圍較窄，以及與相關的法律法規銜接不夠等問題 。顯而易見，這兩者之間是存在一定因果關系的。

一則，全國性的信訪法律類規范僅有一部，而且還是行政法規，盡管它在一定程度上推動了信訪工作的程序化、規范化，但遠還沒有涵蓋國家信訪工作的全部 。作為行政法規的《信訪條例》，主要是對國家行政機關的信訪工作進行調整和規范的，對于其它權力機關并無法定效力，“實踐中涉及的黨委、人大、政協、法院、檢察院、軍隊以及人民團體的信訪工作都只是參照執行……工作的系統性和規范化難以保證。” 因此，大多數專家學者堅信：“新《信訪條例》也只能是信訪法治化進程中的一個暫時的過渡” 。

二則，信訪的規范雖多，但“制度化并不等于法治化” ，絕大多數規范還停留于文件，“迫切需要對信訪工作的一些體制等重大進行法律確認” 。這種確認必須要上升到法律層面，即使是像《信訪條例》這樣的行政法規，本身也是權威性不足的。因為受限于法律位階，一旦與上位法沖突，“《信訪條例》只能讓位于其他法律，信訪部門與工作人員也將不會嚴格按照規章辦事，相關領導隨意‘批條也就不會那么讓人意外了” 。此外，受限于法律位階，《信訪條例》也不能落實公民的信訪權。例如，朱最新、朱孔武指出：“從行政法的角度觀察，信訪并非政府機關的權力，而是個人權利的一種”。在他們看來，信訪權的權利屬性比較復雜，既包含“作為原權利的公權利”，也包含“作為救濟權的公權利”，而“在我國，規范信訪制度最高層級的法律文件是《信訪條例》”，根據《立法法》，信訪權作為公民基本權利只能是法律保留的事項，這個“僅僅是為了規范信訪部門對于信訪事項處理工作流程”的《信訪條例》是無權賦予公民權利的 。由此看來，除了立法制定一部《信訪法》來賦予公民信訪權之外，徹底解決公民在信訪活動中受到的不公正對待，以及《信訪條例》本身的違憲越權問題就別無它法。

綜合來看，推進《信訪法》出臺似乎已經成為了信訪理論界的共識：無論是解決信訪權的來源和權利屬性 ，還是基于信訪“良法”的思考 ，抑或是將信訪“真正納入法制化軌道” ，抑或是“為信訪工作提供法律支持 ，抑或是調和信訪存廢之爭 ，抑或是為了“控權保民” ，抑或是成為“信訪法治化的先導與綱領” ，抑或是“賦予信訪人信訪的法律權利” ，抑或是推動信訪“從舊制度邁向新制度”等等 。

二、信訪的定性定位在當前“信訪法治化”進程中的重要性

在“信訪法治化”取得第一階段成效之后，大多數信訪工作者和研究者同意應該推進《信訪法》的出臺。然而，從2005年至今十四年過去了，《信訪法》仍然在討論而不是現實之中。對此，明春德認為：“制定出臺《信訪法》，必然會遇到許多阻力和障礙”，這是因為理論界和實務界對于“信訪制度正當性與功能價值”和“信訪法治化建設的必要性與可能性”是存在質疑和爭論的 。換而言之，信訪到底是不是一種與法治精神兼容的制度？如果與法治的根本精神不相容，只是臨時性、過渡性、補充性、底線性的措施，那么信訪的法治化就意味著自身遲早要在法治化的進程中被消解，被其它更符合法治精神的制度所取代。于建嶸就曾提出了信訪的“法律治標之策”——“強化各級司法機關接受公民告訴、申訴及處理案件的責任和能力，由司法機關來承辦目前積壓在信訪部門的案件”;和“政治治本之策”——“撤銷各級政府職能部門的信訪機構，把信訪集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監督‘一府兩院的工作，并系統地建立民眾的利益表達組織” 。

應星在探討“信訪是否可能與行政法治化的進程相協調”的問題時得出了一個折中的結論，即：“信訪救濟與法治之間亦敵亦友的悖論關系”。在他看來，信訪可以被定義為“底線救濟”，運用于“司法救濟拒絕保證私權時”“司法救濟導致實體正義失落時”等等法治建設尚未完善的非常時期。顯而易見，在這里，信訪的地位是臨時性的，隨著法治化進程的深入，法治建設的完善，信訪相對于行政訴訟和行政復議的“過濾機制、補充機制和疑難處理機制”也會不復存在 。

廖秀健進一步指出：信訪法治化的困境不只是在一開始就會出現，而且“信訪法治化在取得某一階段性成果后，就又會引起關于信訪存廢的大討論”。其原因在于：“一是信訪制度成熟了，理應與司法體系統一，將其納入司法體系具有很強的可行性;二是隨著法律體系的完善和司法救濟的發展，越來越多的難題可以經由法律渠道解決，可以不依賴信訪;三是信訪制度向紀檢監察與民意匯集方向發展，會被其同化，信訪分離出去的職能由其他制度替代。”

據此，即使國家沒有主動采納于建嶸教授的建議，“信訪法治化”推進到一定的程度后也會自然而然地實現信訪被更符合法治精神的其它制度所替代。

由此可見，如果信訪制度既與法治精神相悖，又沒有什么獨特的和不可取代的功能，那么從法律層面賦予它地位是毫無道理的。與之相反，給信訪立法反而使得信訪侵奪司法救濟職能的問題合法化，出現學者們所說的“逆法治化” 。因此，信訪的定性很重要，只有定性準確，才能定位合理——斷定在法治和憲政的框架內能不能找到它的一席之地。正如明春德所言：“對信訪制度進行法治化構造，首先必須弄清楚信訪制度‘是什么、‘干什么、‘放到哪里等幾個關鍵性問題” 。

關于信訪的定性和定位，目前有分量的研究并不多，直接以信訪的定性或者定位研究為題目的論文也“幾乎不到30篇” 。歸納起來，關于信訪的定性與定位目前大概有如下幾類：

1.定性為同時具有政治參與、糾紛化解、法律與政策協商、以及社會剩余事務兜底等多重功能的復合性制度，在憲政和法治框架中的定位不明 。

2.定性為以政治參與、權力監督為主的政治制度，定位平行于司法制度 。

3.定性為以投訴受理、糾紛化解為主的行政制度，定位平行于司法制度 。

4.定性為權利救濟的補充形式或過渡形式或替代形式，定位低于司法制度 。

5.定性為國家活力的“健康免疫”和國家道德的“良心檢驗”的制度，定位于超越一般國家機關 。

以上可見，信訪的定位和定性實際上是與其功能有密切的關系。尤其是信訪的定位，“即信訪制度所要承載的功能在整個政治體系中處于什么樣的位置” 。鄭廣淼指出：當前學界通常采用兩個維度來探討這個問題，即“應然維度”和“實然維度”。但是，不管是從哪個維度來考察問題，都存在一定的不利因素。如果單從應然功能來討論信訪的定位，那么討論本身就未免有理想主義的色彩。須知，信訪制度的政治功能轉化為現在的權利救濟功能，這既不符合最初的制度設計，更不是偶然的現象，其背后蘊藏著深刻的原因。而且“權利救濟功能已經內化于信訪制度本身”，在給信訪定位時，“弱化甚至取消信訪制度的權利救濟功能，等于變相剝奪信訪制度的存在價值與作用空間” 。事實上，當前大部分根據權利救濟功能來給信訪做的定位都是無法真正納入憲政和法治框架當中的，僅僅作為司法救濟的行政替代手段，不但無法與法治兼容，而且其地位也是處于朝不保夕的狀態。因此，要想真正做到在法治框架內給信訪定位，似乎不得不放棄或取消信訪制度的權利救濟功能不可。由是觀之，不管是根據應然功能還是實然功能，信訪的定位都處于兩難困境：從實然功能出發，解決不了信訪救濟與司法救濟的關系;從應然功能出發，往往又不能強制實現制度的功能變遷，畢竟信訪的權利救濟功能不是制度設計的結果而是社會與國家之間博弈的結果，經歷住了歷史的考驗。可以推斷：在行政權力獨大的體制下，即便強制取消信訪的權利救濟功能，社會也會另外選擇行政救濟渠道，司法的權利救濟渠道仍然會受到侵奪。

三、信訪“國家最高救濟”的定性與“超越一般國家機關”的定位

張宗林和鄭廣淼在談及信訪的定性與定位問題時提出：“應當采用宏觀的、大視野的研究視角來綜合透視信訪的定性與定位問題” 。明春德指出：“盡管我國信訪法治化起步并不晚，但現有的信訪法規并沒有解決信訪的法律定位問題。《信訪條例》的出臺和修改僅僅只是縱向意義的信訪工作體制的法治化，橫向意義上相對獨立的國家機關之間如何銜接與合作依舊闕如，這正是《信訪法》接下來應該調整的內容。” 由此推斷，信訪的定性與定位就是協調不同國家機關之間關系，而在這方面，田文利提出了如下觀點：

首先，他把信訪的意義上升到了“保守或實現國家倫理價值的高度”。在他看來，信訪協調不只是彌合沖突，而是能發揮“理性反思、高度整合”的功能，這個功能要求信訪“應當將國家的整體目標作為最高價值，以國家的倫理、國家的公義為追求目標”。所以，信訪的整合已不僅僅是針對幾個不同的部門，而是“站在更高的立場上，來協調道德、政治、經濟、法律等幾個層面的問題” 。

其次，他提出：把信訪在憲政框架層面中的位置定位為“超越一般國家機關”。在國家機構設置層面，“與立法、執法和司法并列”——這是一個非常大膽而又極富開創性的看法 。這一創見是與他對信訪的定性分不開的。早在把信訪視為“保守國家倫理價值的機制”之時，他就聲稱：“這個國家倫理存在于國家法律之前，而且透過全部的法律活動實現國家公義這種倫理要求的” 。隨后，信訪又被他具體定性為：“彰顯‘國家之愛”“承載‘人民之信”和“促進‘和諧關系”等十項崇高的國家層面的制度 。然而令人遺憾的是，唯獨在“權利救濟”方面，他依舊將之定性為“簡便高效的‘權利救濟”的法定制度，主張“信訪起到一種補充的權利救濟功能” 。

盡管如此這一主張還是給了我們深刻的啟示。如果我們把信訪定性為“國家最高救濟手段”，那么他給信訪的“超越一切權力形式”和“實現國家倫理價值的機制”的定位就決不是無稽之談。參考英國歷史上大法官代表國王實施的國家最高救濟對英格蘭法治發展的作用，人們不難在“法治化”的浪潮中找到信訪的使命和意義。而當我們仍把信訪停留在行政救濟來理解時，誰也不敢這么去想，因為這樣做看起來就是把“人治”凌駕于“法治”之上，直接違背“法治”精神。

四、信訪作為國家層面最高救濟的制度創新思路

以田文利教授為代表，一些學者提出或支持把信訪制度改革成為國家的最高救濟制度。田文利教授的觀點是：建立一個與立法、執法、司法機關相平行的、獨立的“信訪委員會”，而李秋學教授的意見則是“將信訪機構定位于公民權利保護機關”，或稱“人權保護委員會” 。

這兩位學者的設想具有較大的共同點：其一，都是在國家最高權力機關“全國人民代表大會”之下來設立;其二，都是獨立的機構，“只對人大負責并報告工作”;其三，都有權力監督政府、法院、檢察院等國家機關，但不能隨意干涉這些國家機關活動而只能充當“第二層位的權力”。

當然，二者也是存在差異的：李秋學教授更傾向于以西方“人權委員會”為藍本，其設想更接近于西方的議會監察專員或申訴專員制度，這種主張曾經被很多人提出過，甚至已經被概括為改革信訪制度的“專門委員會模式” 。對此，林來梵教授從比較法的角度對其考察后并不十分看好 。相比之下，田文利教授的觀點則更接近于理論突破：他認為信訪委員會應該比立法、司法和行政機關都更具權威性，“其地位應當在三者之上”。但是由于我國憲法的限制，立法機關“全國人民代表大會”已然具有國家最高權力機關的地位，信訪委員會不可能再超越它，因此只能在其之下但并不內設于它。然而，從其后續的設想——“信訪的問題來自各個國家權力機關……為此就要有立法信訪、執法信訪和司法信訪”——來看，信訪委員會連全國人民代表大會也要一起監督的，在他的關系示意圖中，這時全國人大又成了與政府、法院、檢察院平行的單純的立法機關 。

因此，受以上學者的啟發，本文也不揣淺陋提出以下幾點信訪改革的思路：

1.信訪不再承擔政治參與、權力監督、社會動員和政策反饋等政治功能，而只承擔國家最高救濟的單一功能。

2.國家和省級信訪局升級為國家信訪委員會及其在各省的分支和派出機構，與省級以下黨政機關、行政職能部門及各種企事業單位的信訪機構進行剝離。信訪委員會及其在各省的派出機構是國家最高權力機關授權、具有準司法性質的最高救濟機關。因此，“信訪委員會是獨立的機關，不隸屬任何一個機關，是專門處理信訪問題的機關” 。

3.國家信訪委員會不僅是國家最高救濟機關也是最后的救濟機關，換而言之，“信訪立法要規定信訪案件的條件為窮盡救濟原則，即已經在立法階段、執法階段、司法階段走盡了所有可能的程序，再也無法救濟了” 。

4.信訪的權力雖然很大，但是“是第二層位的權力形態”，具有“被動、慎重的品格” 。這意味著：“第一層位的權力能夠正常發揮功能的時候，這個層位的權力一般不發揮作用，只有當立法、行政、司法權力運行發生問題時，信訪權力才會被信訪人‘激活啟動” 。信訪委員會也有其權力邊界，“應充分尊重被信訪機關所作出的處理結果，承認其效力先定原則” 。

5.信訪委員會應當充分實現專業化，充分借鑒學習司法裁判模式，信訪人與被信訪人或其雙方代表進行公平博弈，由信訪委員會責成合議庭進行裁決，合議庭成員也可以雙方當事人自由選擇。

五、結語

由于信訪制度一直在政治功能與行政功能間“左右為難”，信訪的定性定位也就一直“搖擺不定”，信訪的立法也就遲遲得不到推動。歷史地看，信訪行政功能對政治功能的侵奪恰好反映出：在國家與社會的博弈中，即使國家擁有壓倒性力量，社會仍然有辦法設法讓國家做出讓步。

由此觀之，信訪制度成為權利救濟手段，乃是特定體制和情境下的人民的選擇、社會的選擇。在當前行政集權的大環境中，要想不讓信訪完全侵奪司法的領域就只能把它改造為具有準司法性質的最高權利救濟手段。

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