整體性治理理論下半邊緣地區治理

路玉兵　崔曉博　李亞楠

關鍵詞 整體性治理 半邊緣地區 治理主體

作者簡介：路玉兵、崔曉博、李亞楠，河北師范大學法政與公共管理學院政治學系。

中圖分類號：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.150

隨著中國的城市化的發展，伴隨著產業的興起和人口向城市轉移。這個過程給中國帶來了城市化率不斷提高、人民物質資源豐富、自由文明生活空間的同時，也給城市帶來了人口、交通、污染等問題，這些問題在半邊緣區尤為突出。半邊緣治理包括郊區治理或者城市貧民窟治理。現代城鄉體系按照地域的階層結構劃分：市中心區-半邊緣區-邊緣區。市中區是城市的核心，也是城鄉體系運行的關鍵因素。在城鄉體系中市中區的政治、經濟、文化、科技、人才等因素的變化都會直接影響整個體系的運作。與市中心相比邊緣區是遠離城市的鄉村地區，處于該體系的偏遠位置。但是鄉村區和市中區不是孤立的、絕對的，而是聯系的、相對的，中間聯系的被定義為起城鄉體系中的交叉和過渡作用的半邊緣區。

一、半邊緣治理機制假設

基于整體性理念對于半邊緣地區行政管理單位的組織結構提出假設。半邊緣地區的具體假設機制結構如下分析：半邊緣地區行政單位：政務中心、半邊緣區智庫和發展部、創新創業中心、物業服務中心和鄉管站、監督處。

（一）各部門職責和要求

1.政務中心。第一，基于地方性的經濟發展水平、政務性質和繁簡及當地的鄉俗民風聘用適中的學歷層次的政務工作者。第二，介于農民和政務管理人員之間的層次，以便于執行政務中心的制度和政策，同時滿足可以服務居民和反饋居民的信息機制的要求。第三，對于政務中心工作者定期學習黨和國家政策方針的學習以及定期開展培訓服務百姓的政務實踐操作。電子鄉鎮政府、購買性服務人事制、主動型公務員的培訓學習型組織原則。

2.半邊緣地區智庫和發展部。第一，引進高層次人才作為服務具體的鄉村起到基于本地綜合良性發展規劃設計者的作用。第二，固定性和非固定性高水平人才相結合。第三，引進的高水平人才占治理主體總人數比例不宜太多。第四，角色定位于引領時尚和掌握鄉村文化相結合，對上可以很好的了解政策，對下可以轉述成通俗易懂的政治宣傳。智庫的作用途徑：一是智庫人員的治理方案宣傳。二是網絡社交媒體、廣播站。三是LED宣傳板系類播放器。途徑的目的是為了促使半邊緣地區的政策信息接軌。

3.創新創業中心。適合理工科高層次人才引進和人工智能的推廣工作，主要致力于半邊緣地區的基礎設施的建設和發展創新。

4.物業服務和管理中心。立足本地生產生活所需而設置的相應的物業部門。負責管理鄉村基礎設施的問題和負責群眾的保修和聯系相關服務的角色。

5.監督處。監督各項治理工作進度和問責機制的執行。

（二）機制治理原則

半邊緣地區行政單位作為控制核心;政務中心、半邊緣地區智庫和發展部、創新創業中心、物業服務中心和鄉管站作為執行部門;監督處作為監督部門。

二、半邊緣治理主體

對于半邊緣地區的交通擁堵問題，人口流動問題，半邊緣區人口住房緊張問題，和半邊緣地區人口的社會權利享受不平等問題，基于整體性治理理念對該些問題治理呼吁眾多治理主體參與其中。

（一）科學型主體

城市規劃學家對半邊緣區規劃至關重要。傳統的城市規劃多為單中心的，半邊緣區屬于郊區或次中心城區，但是隨著城市的不斷擴大，城市就像攤大餅一樣發展，半邊緣依然出現像城市病的問題。城市規劃學家轉而由單中心轉向運用多中心的設計規劃。在衛星城的設計思路采用網格化思維建城更有利于半邊緣區的科學發展。

（二）競爭型主體

在治理半邊緣區的社會問題上，沒有一個治理主體擁有高于另一個治理主體行動的地位，所有參與治理的主體以平等的地位參與社會問題的解決，對于某一個突出問題，采取投標競爭機制，選擇提供最優方案的治理主體去執行解決該問題。

（三）信任型主體

在半邊緣區的社會治理過程中，信任是治理過程中不可或缺的精神紐帶，也是半邊緣地區發展和前進的精神動力保障。在眾多治理主體之間進行合作，只有委托者和代理者之間彼此信任，遵守其承諾，執行其協約，治理效能才能見其成效。

（四）主動型主體

為了實現半邊緣區整體治理的目標，必須具備高度主動、相互信任依賴、富有相互合作意識、學習型的公務員團隊來完成半邊緣區治理的公共事務。

三、半邊緣治理機制

（一）半邊緣地區治理結構的內在紐帶

1.相互信任和責任承擔。在半邊緣的治理過程中，治理行動發生在眾多參與主體的網絡中，政府只是參與方之一，各方的治理理念，方式，途徑，目的，利益都不盡相同，而且在某些方面還有一定的矛盾碰撞。因此，治理主體的相互信任和承擔責任是半邊緣地區治理中的關鍵要素。信任和責任制度。第一是管理層次，通過工作預算，執行效果，審計績效，治理監督等。第二是法律和憲法層次，通過法律問責和治理法人承擔來保證治理的責任感。第三是問責明確和寬容容錯機制層次。在治理前進的道路上屬于“摸著石頭過河”，意味著治理前進的每一步都含有不確定性，任何半邊緣的治理路徑都有走彎路和出錯的時候。介于治理的前進的不確定風險性，問責和容錯機制有很大的必要性。

2.大數據共享。在農業社會和工業社會管理者的交流方式是信件、傳旨、電話等，但是在進入信息社會以后管理者的角色向治理者的角色轉變，治理社會的交流方式也隨著變化。進入大數據時代的交流工具是使用物聯網和云計算進行網絡虛擬化聯系，目的是精準的預測未來。每一個半邊緣地區的治理參與者（政府、企業、團體和個人等）都是數據資源的發生源和聯系紐帶，都是數字海洋里的特定領域的獨一無二的數字身份體，掌握著該領域的大數據資源。將大數據共享用于半邊緣化區治理，有助于推動治理主體的積極性和創造性，治理方法的科學性和創造性，治理效果的民主性和理想化。

（二）半邊緣地區治理結構的外在結構

1.傳統政府向網絡政務體制改革。整體治理的對立面是體制性和功能性碎片化，半邊緣區的碎片化問題主要體現在：問責不明確，項目無條理，交流不暢通，目標相互沖突，服務不到位等。在半邊緣地區治理機制的改革過程中，部門合并目的是為了職能整合，而不是單純的部門的職位和位置的合并。整體性治理下的治理主體的核心目標是為了建立良性的政治治理生態而不是為了政府部門機構的精簡。網絡時代的到來不僅影響著人們的生產生活，而且也影響著治理主體的治理方式和途徑。網絡政務的治理最明顯的特征是治理主體的共享性、平等性、匿名性和科學性，在交流工具中多樣性、便利性、交流過程的開放性和及時性。網絡時代的大數據創造了半邊緣地區社會治理的新型創造力。這種創造力是將社會網絡的海量信息進行社會價值轉化，像工業社會的原料和資金對于產成品一樣重要，網絡大數據時代，數據就是信息社會的“原料和資金”地位。治理主體對數據的擁有和控制就是信息時代創造力的源泉，半邊緣地區的治理參與者形成一定的組織，將擁有這種資源。

2.多樣性主體參與者機制。半邊緣地區的治理工作的整合不僅僅指公共職能部門運行，也是在非政府部門、志愿者組織、事業組織、私人公司等都是治理主體之間運行，并且主體越多，整合程度越高，凝聚力越強大，治理效果越理想。半邊緣地區的公私合作關系（簡稱PIS模式，即Public-private partnership In Semi-marginal region），即半邊緣地區政府與非政府治理主體的合作，PIS模式是科學的、理性的、批判性的多元治理信息動態更新合作模式。治理主體負責部門即扮演治理執行者的角色，又強調對治理過程的管理和治理結果的控制和負責，扮演者促進者和協調者的角色。

四、半邊緣地區的治理客體的治理參與

（一）治理客體參與

半邊緣地區的治理效能體現在治理主體的治理方案實施和治理的客體對于治理方案的反應互動。半邊緣地區的社會治理現象會使得治理客體產生一定的政治心理，政治心理代表著特定的利益主體的利益傾向，反映著半邊緣化的治理的直觀現象。治理主體應該具備良好的政治情感，樹立積極的政治動機，和抱著正常的政治態度來參與到半邊緣地區的社會治理工作中。從社會參與的主體來看，普通公民政治參與是的政治行為也是參與社會治理積極性的表現。但是作為治理參與的客體來說，不僅僅包括普通公民。各類客體通過表達自己的利益需求和在治理環境下參與的治理接觸，形成治理客體的物質和精神的需求信息。參與社會治理的方式包括：參與半邊緣地區設置的部門和治理主體的交流。在治理環境下參與主體和受治客體之間互動于各類的治理方案執行的過程中。參與治理實踐的途徑，比如工會，房屋租賃委員會，社區委員會，某商談會等途徑。

（二）治理客體參與拓寬

半邊緣化地區的治理過程中經常會遇到事權的審批，這個審批體現在治理主體和客體的互動優化。第一，參與治理主體的事權暢通化。第二，參與治理的主體地位平等化。第三，加強治理能力的培訓。

（三）借鑒域外治理經驗

在我國半邊緣地區和基層地區治理方面是剛剛起步，英美等國家都曾面臨類似的基層治理能力的問題并進行了相應的體制構建和制度創新的探索。介于迫切的需要解決半邊緣地區的治理困境，可借鑒的制度有以下幾項。第一，治理主體上，建立一整套地方特色、有針對性的培訓系統。半邊緣地區經濟發展部，負責統籌指導該治理發展的最高機構，半邊緣地區的規劃、配套政策、審核治理體系等。半邊緣治理服務中心，所有的治理參與者進行職責落實的部門，同時還提供資金、技術支持等。并且具有線上和線下兩種培訓途徑，隨時為基層治理主體提供半邊緣地區治理工作的所需的政策指導和培訓治理業務能力的服務。半邊緣地區咨詢委員會則主要是作為基層治理主體的代表，負責將半邊緣地區的情況與治理主體和客體等部門進行相關的溝通，保證信息交流暢通和更新的及時性。第二，內容上，半邊緣地區治理的培訓課程涵蓋基層政務的一般性的知識，具體包括區域經濟發展、財政預算和結算、社區（村莊）治理、勞務關系、政商關系等。涵蓋不同領域，具體包括半邊緣地區的水利、電力、環境衛生等基礎設施的課程。第三，方式上，培訓形式多樣，包括網上課程學習和召開講座培訓班等形式。英美經驗證明，對于治理參與主體的培訓效果是明顯的，在較短的時間內可以提高治理參與者的治理水平和能力，有利于半邊緣地區的社會治理取得突破性進展。

從國際國內的事權下放的經驗來看，事權下放有利于半邊緣地區治理參與體的積極性和主動性發揮，促使治理地區煥發生機，增強社會治理效果。但事權的授予不能單純的以文件的形式下放，需要考慮治理地區的政務人員的學歷水平和政務水平能力，在地方治理能力承接不住的時候，需要考慮半邊緣化地區的治理人員的數量和能力給予一定的培訓和指導，充分展現新時代下基層的社會治理的科學性。

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