淺析全球公民社會在全球治理中的角色

關鍵詞 全球公民社會 全球治理路徑 國際非政府組織

作者簡介：李曉茜，同濟大學政治與國際關系學院研究生，研究方向：全球治理理論與實踐。

中圖分類號：D5 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.128

關于全球治理路徑的討論，從20世紀90年代以來以公民社會為主要路徑的“沒有政府的治理”，到近年來基于2018年金融危機以來的全球危機，認為全球治理需要走向更高程度的政治化、國家政府應該在全球治理中發揮更重要的作用，同時對90年代以來全球治理中公民社會所扮演的角色提出質疑。全球治理未來是會向全面政治化還是繼續沿著以公民社會為主的民主路徑發展？全球公民社會在全球治理中扮演著什么樣的角色？

一、全球公民社會的定義

20世紀90年代全球公民社會這一概念出現并被廣泛使用，最初對此概念的理解是從其主體特征或活動領域出發的。在冷戰走向結束這一特殊時期下出現了眾多具有超國家性的新國際行為體，包括大量的民間社會團體、社會組織等非政府組織，其中，全球公民社會中最活躍、最重要的行為體——國際非政府組織，在一些全球治理的問題中扮演著日益重要的角色。

國內外學者對全球公民社會的主體特征進行了積極有益的探討。赫爾姆特·安海爾（Helmut Anheier）將全球公民社會定義為“存在于家庭、國家和市場之間，在國家的社會、政治和經濟限制之外運作的觀念、價值、制度、組織、網絡和個人領域”他認為全球公民社會是具有其自身價值追求的。萊斯特·薩拉蒙（Lester M. Salamon）將全球公民社會看作獨立于國家機關之外、追求公共目標的、自我管理的私人組織，是“全球性第三部門”。這些定義揭示出全球公民社會的全球性、非政府性和非營利性的特征。

然而，為了更好的理解全球公民社會在全球治理中所扮演的角色，僅僅理解其主體特征是不夠的，其運作過程更值得關注。作為一種組織制度的全球公民社會，能夠將獨立的公民非強制性的集中起來，有意地試圖塑造或影響規范社會生活的正式法律和非正式規范，以實現集體的共同目標和利益。這一定義進一步揭示出全球公民社會活動的目的是影響社會規則，因而它們與參與全球治理密切相關，毫無疑問是全球治理的主體之一。

二、全球治理的兩種路徑

全球治理理論包含有兩種治理路徑，一種是以國家治理為核心，即以政府間合作而形成的國際組織、國際機制為主體，形成自上而下的全球治理形態。另一種就是以全球公民社會為主體，即以各個公民團體、社會組織等超越國家界限的全球合作為基礎而形成的治理機制，是自下而上的全球治理機制。

（一）以國家為中心的全球治理理論觀點

奧蘭·揚（Oran R. Young）的新自由主義國際機制論的全球治理觀。他雖然認為全球治理是各種國際機制，包括政府間機制以及非政府組織參與的國際機制的總和，但他的理論仍屬于新自由主義，即把國家間相互依存關系視為全球治理的中心。實際上是以國家為中心的全球治理理論。斯蒂芬·克拉斯納（Stephen D. Krasner）的現實主義反全球治理觀點。他認為“全球化并沒有改變國家權力的屬性”，全球化只是在一定程度上侵蝕國家管理的權限，但并沒有影響國家主權的基本屬性，并且現實中的國際機制和全球治理仍然是以國家利益為基礎的。

國內學者以龐中英的觀點為代表。龐中英認為以減少“政府”的統治為全球治理的路徑實際上難以實現，金融危機的事實表明，“沒有統治的治理”終于走到了極端，政府成為資本勢力和金融市場的附庸。真正的全球治理當然不是任何形式的全球統治（如霸權）下的世界秩序，而是全球民主下的“有政府的治理”。

以國家為中心的治理路徑實際上仍然將全球治理看作是政治化的、權力化的治理，關注全球治理中國家政府的主要作用、國家間權力的分配、國家利益的擴展，且致力于解決現有國際機構和國際制度中存在的問題。

（二）以公民社會為中心的全球治理理論觀點

詹姆斯·羅西瑙（James Rosenau）提出全球治理是一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的目標未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。他眼中的全球治理是一種沒有政府強制性統治的有序治理方式，政府行為體和非政府行為體是一種不分主次的并列關系，也就是說全球治理是一種非國家中心的治理狀態。

全球治理理論中的全球公民社會理論。90年代自全球公民社會這一概念誕生以來，反映國際非政府組織的要求、愿望的理論觀念也應運而生，如英國學派的國際社會理論與建構主義的某些理論主張，以及一些客觀描述全球公民社會組織形態、文化特征的理論闡釋。

（三）爭論

近些年有部分學者表達了對全球公民社會的全球治理路徑的質疑，并且提出了全球治理應加強權力集中、提升政治化程度，甚至建立“全球政府”的觀點。例如張勝軍認為以公民社會為主要路徑的全球治理導致了全球治理制度和規則的碎片化，從而使全球治理陷入能力不足的困境，當代全球治理面臨全面政治化的趨勢。又如前文所述龐中英的觀點。

這些觀點將全球治理的困境歸咎于“去政治化”和“去權力化”的公民社會，認為公民社會是導致當前全球治理中制度和規則碎片化的原因，特別是金融治理、安全治理制度的碎片化與治理危機，因此提出加強權力集中和制度整合的全球治理的全面政治化路徑。但實際上，治理制度上碎片化是主權國家在全球治理中進行權力角逐的結果，并非是全球公民社會這一治理路徑所帶來的必然后果。經濟和安全領域本身就最大程度涉及主權國家的核心利益，同時不同的國家在參與全球治理時的偏好不同，特別是發達國家和發展中國家間的偏好差異最大。因此，各國會競爭治理機制的主導權，傾向于建立符合自身利益的治理機制。

另外，全球公民社會也并非一定是“去政治化”的或者一定是政治性的。全球公民社會在國際政治舞臺上具有重要的民主監督功能和治理功能，即使這些功能的發揮受到其自身發展不足的限制。全球公民社會的發展實際上會推動全球治理的民主化和治理機制發展。此外，如果全球公民社會的行為只會對其自身產生影響，諸如個人和私有集團（國際象棋俱樂部等）的活動，這類行為體便不具有政治性。

三、全球公民社會在全球治理中的角色

全球公民社會實際上彌補著“以國家為中心”的治理路徑的不足，主要體現在以下兩個方面：

（一）全球公民社會是全球民主的推動者

進入21世紀以來，全球治理面臨著民主危機和“民主赤字”，大多數的全球治理機構都設計了一定的機制來參與公民社會的倡議，增強與民眾的信息溝通，以求直接面向社會公眾。例如每個聯合國全球首腦會議（北京、開羅、約翰內斯堡、蒙特雷等）都包括一個平行的公民社會論壇。然而這些機制也存在諸多缺陷，其中最為主要的是，多數全球治理機構都將與公民社會的聯絡作為非優先事項，這些團體的意見建議并未充分納入政治決策。此外，全球治理機構主要代表發達國家或城市、精英階層，沒能關注到邊緣群體。因此，以國家為中心的全球治理機構，在促進全球民主上的作用十分局促。

全球公民社會在解決全球治理民主危機中的作用得到彰顯，其發展有利于全球治理的民主化。在全球治理層面，全球公民社會促進民主化體現在以下兩個方面：

第一，全球公民社會提升民主參與程度。公民社會本身就是一部分民眾的非強制性集合，通過集體的力量表達民眾的意愿、體現民眾的意志。公民社會組織還提供了各種渠道，使任何國家、文化或社會部門的公民原則上都能尋求糾正全球治理中的錯誤。例如，全球黑人人民運動的團體要求對殖民主義對有色人種犯下的歷史罪行進行賠償。另外，位于圣保羅的黑人婦女協會（Geledes）已準備就此事向美洲人權法院提出訴訟。

第二，監督國際組織、國家等全球治理主體的行為。全球公民社會興起后，各種社會組織、民間團體通過全球領域的公共活動，監督并糾正政府不利于全球民主發展的行為，全球民眾的意愿得以被考慮進各國政府和全球治理機構的決策之中。主要表現在兩個方面：一是增加政府透明度，要求政府以及國際機構公開更多信息。二是對公開政策的監察。在政府公開政策實踐后，公民社會就可以通過監督和評估行為，減少或糾正治理主體的錯誤行為。

（二）全球公民社會是全球治理機制的建設者

如前文所述，當前全球治理面臨的治理機制、制度碎片化問題實際上是由主權國家間的利益紛爭造成的，“以國家為中心”的治理路徑盡管提出提升全球治理的政治化程度、建立“全球政府”的觀點，仍遵循傳統的國家權力和利益邏輯，實際上不能從根上解決這一問題。全球公民社會在一定程度上緩解了全球治理面臨的“碎片化”問題，有利于全球治理機制的整合度與有效性提高。

首先，全球公民社會所具有的開放性特征使其易于與其他組織進行聯系，從而形成不同領域組織間的合作網絡，通過及時、頻繁和有效的信息溝通交流，提升議題達成共識的可能，促進各組織制度、機制上的粘合。在涉及全球治理中的氣候問題時，眾所周知最重要的是各國之間的合作，然而國家間利益的沖突使得談判進展緩慢。氣候行動網絡（CAN）作為國際非政府組織聯盟，涵蓋了120個國家的環保團體，積極參與《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）的談判進程，在促進氣候治理機制的形成與保持各國氣候合作的黏合性上發揮正向作用。

其次，全球公民社會能夠彌補全球治理機構在選民代表上的不足，關注到被忽略的欠發達國家或地區、中產階級或底層民眾等弱勢和邊緣群體，在全球治理議題規則的制定中為他們的利益發聲，為他們贏得更多的公共產品，從而使全球治理的資源分配趨于公正合理，推動全球治理方式變革。例如，萊索托作為氣候變化的最重要受害者之一，由于國家綜合實力的局限，在哥本哈根氣候大會期間難以表達自身的意愿。萊索托總理通過和樂施會的聯系，才邀請到BBC、CNN的專訪，進而使國際社會了解到萊索托當前面臨的氣候變化威脅，同時萊索托也通過媒體發聲維護自身的權益，促進談判的公正性與合理性。

最后，因為全球公民社會受到的規章程序和制度制約較少，相較于現存的全球治理機構，具備決策快、執行力強的優勢，提升了全球治理機制在面對突發危機事件時的解決能力，全球治理機制的機動性和行動力得以增強。例如，在2020年新冠肺炎疫情爆發初期，眾多國際非政府組織及時行動，積極捐款捐物支持疫情的防控工作。比如世界綠色設計組織早在疫情初期即采取行動，在中國春節期間就緊急號召位于全球各地的分會以及當地的華人團體，采購緊俏的醫療物資、防疫用品，力所能及的疏通采購渠道，給中國防疫予以支持。

四、全球公民社會在全球治理中的挑戰

一方面，全球公民社會自身面臨諸多缺陷，使其參與全球治理的能力不足。首先，許多公民社會團體具有資源上的限制，包括資金、人員、工作場所、設備等，資源上的不足使許多公民社會團體的能力發揮受限。通常情況下有效解決全球問題經常是需要大量的跨國活動，而這種行動只適用于資金雄厚的組織。沒有充裕資源的組織只有少數工作人員，且財政問題突出，維持正常的運營都面臨困難。其次，資源上的不足影響到公民社會團體的自主性。全球公民社會的構成極為復雜，當被置于競爭性的、類似于市場的環境中時，許多國際非政府組織為了獲得有限的資源，其行為常常會偏離它們基于價值觀而為自己設定的使命，其表現有時與營利組織別無二致。

另一方面，全球公民社會的發展受到來自主權國家的限制。全球公民社會發揮其影響的主要渠道是民間社會的聯絡，然而這實際上受到主權國家態度的影響。

一些國家的政府對本國民間協會與國際團體或監管機構保持直接聯系（即繞過國家）采取了寬松的立場。然而，其他國家政府反對這種關系，認為這是對國家主權的侵犯，并勸阻或積極阻止這種關系。如果主權國家政府支持并愿意公民社會參與治理進程，那么其活動范圍和自身能力均會得到提升;但主權國家政府不愿接觸公民社會團體，也不給予其政治活動的空間，那么通過公民社會進行民主化全球治理的前景就會削弱。

五、結論

“全球政府”的治理路徑實際上是針對當前全球治理危機，尤其是金融危機的一種解決方案，并且這種設想面臨很多現實條件的約束，諸如國家主權的限制、占據全球治理主導地位的歐美國家的挑戰、現存治理機制因存在慣性而一時難以改變等等困難。這種方案難以解決“以國家為中心”的治理路徑面臨的困境。雖然全球公民社會的作為全球治理路徑的發展仍然面對諸多問題與挑戰，但仍在全球治理中扮演著民主推動者和治理機制建設者的角色。現今全球治理存在著治理路徑之爭的情況下，全球公民社會實際上彌補了“以國家為中心”的治理路徑存在的不足，在全球治理中發揮著重要的作用。

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