淺談檢察機關行使調查核實權助力“群眾來信件件有回復”工作

關鍵詞 控告申訴部門 調查核實 事實證據

作者簡介：孫帥，諸城市人民檢察院，山東師范大學，研究生。

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.126

2019年全國“兩會”上，張軍檢察長向全社會莊嚴承諾檢察機關建立群眾來信7日內程序回復、3個月內辦理過程或結果答復制度，獲得全國人大代表和廣大群眾的點贊。2019年7月10日，最高人民檢察院通過《人民檢察院辦理群眾來信工作規定》，“群眾來信件件有回復”落實到具體規章制度中。做好群眾來信件件有回復工作，既是重要業務工作，也是重大政治任務，體現了檢察機關司法為民的工作宗旨。控告申訴部門作為檢察機關處理群眾信訪工作的業務部門，在推進信訪事項案件化辦理的過程中，可以適當行使調查核實權，對群眾來信反映的問題，調查核實相關的證據情況，在程序上7日內及時回復的基礎上，促進3個月內辦理過程或結果答復。

一、檢察機關調查核實權概述

（一）調查核實權的概念

從嚴格意義上來講，調查核實權并不是一項獨立的法律監督權，而是人民檢察院行使法律監督職權的工具性權力。調查核實權包涵調查和核實兩項權能和措施，對控告申訴部門來說，調查主要是圍繞群眾來信反映的問題進行取證，核實則是對所有與信件有關的證據進行初步審查，只要達到不能排除違法嫌疑的程度，控告申訴檢察部門就應當立案，進行信件的案件化辦理。

（二）調查核實權與職務犯罪偵查權的區別

調查核實權和職務犯罪偵查權是兩個不同的概念，不能將兩者混淆，二者關系可以用邏輯學中的相交關系來具象表示。

1.二者相互聯系。實際上，調查核實權在轉隸前的職務犯罪偵查權中就固有之，正如張智輝在《檢察權研究》中論述，檢察機關刑事自偵案件偵查權就是涵蓋一般意義和強制意義的調查權。對轉隸前的職務犯罪偵查權，過去我們關注的重點往往是對人身、財產的強制措施，如對嫌疑人的拘留、逮捕，對涉案財物的查封、扣押等，往往忽視了向證人及其他相關人員了解情況，調取書證、物證，查閱、復制有關執法、司法卷宗材料等調查核實的方式方法。隨著自偵部門的轉隸、檢察機關法律監督職能的縱深發展，四大檢察業務發展需要調查核實的行使，調查核實權的權能和作用逐步凸顯出來。

2.二者相互區別。第一，行使主體不同。檢察機關自偵部門轉隸后，職務犯罪偵查權現在主要由監察委員會行使，但檢察機關仍保留在訴訟活動法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正案件的偵查權，主要體現在非法拘禁罪等14個罪名。2018年10月26日，修訂后的《人民檢察院組織法》第2章第21條規定了檢察機關行使調查核實權，履行法律監督職能，保障法律公正。第二，行使范圍不同。職務犯罪偵查權只適用于國家公職人員的刑事案件，調查核實權除了刑事案件，還包括民事、行政案件等。第三，行使方式不同。職務犯罪偵查權擁有實施涵蓋強制性措施的權力，包括拘留等限制人身的權力和查封等限制的財產權力，調查核實權的行使不具備強制性，其權力本身更多的呈現出工具作用或者手段作用。

二、檢察機關調查核實權的相關法律規定

（一）檢察機關的相關規定

《人民檢察院信訪工作規定》第33條規定：人民檢察院辦理信訪事項，應當聽取信訪人陳述事實和理由，必要時可以要求信訪人、有關組織和人員說明情況，需要進一步核實情況的，可以向其他組織和人員調查了解。辦理重大、復雜、疑難信訪事項，應當由檢察長組織專門力量調查處理。《人民檢察院辦理群眾來信工作規定》第20條規定，辦理群眾來信，應當審查來信請求、事實和理由，必要時可以進行調查核實。《人民檢察院組織法》第21條規定：人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關單位應當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院。首次以基本法的形式對檢察機關履行法律監督職責賦予了明確的調查核實權。

（二）三大訴訟法中調查核實權的相關規定

除了檢察機關相關規定外，三大訴訟法中對檢察機關調查核實權也有零散規定。《刑事訴訟法》第57條規定：人民檢察院接到報案、控告、舉報或者發現偵查人員以非法方法收集證據的，應當進行調查核實。《民事訴訟法》第210條規定，檢察機關因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實相關情況。《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》第13條規定，人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，有四種情形之一的，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。這些關于調查核實權的規定，也有助于檢察機關對外收集證據材料，查明違法犯罪事實，開展法律監督工作。

（三）省內規章制度對調查核實權的規定

2019年9月27日，山東省第十三屆人大常委會第十四次會議審議通過了《關于加強新時代法律監督工作的決議》，這是近年來全國首份關于全面加強新時代檢察機關法律監督工作的省級地方立法文件，規定了執法、司法機關之間的協作與配合，為檢察機關行使調查核實權提供支持和保障。2019年9月5日，山東省人民檢察院第十三屆檢察委員會第二十九次會議通過的《山東省檢察機關調查核實工作實施細則（試行）》，實施細則分為檢察機關調查核實的一般規定、調查核實程序和措施、調查核實結論及運用、法律責任四大部分，調查核實權行使有了具體規范保障。

梳理對檢察機關調查核實權的法律法規規定等，可以看出檢察機關調查核實權一直就有之。隨著檢察機關法律監督職權的不斷發展，在三大訴訟法或其配套規定中也得以確認和保障。特別是2018年修訂后《人民檢察院組織法》，以基本法的形式確認了檢察機關的調查核實權。《關于加強新時代法律監督工作的決議》作為全國首份關于全面加強新時代檢察機關法律監督工作的省級地方立法文件，更為檢察機關調查核實權的行使提供了地方制度保障。可見檢察機關調查核實權的行使具備正當性和可行性。

三、控告申訴部門適當行使調查核實權，推進信訪事項案件化辦理

（一）控告申訴部門是檢察機關處理群眾來信的職能部門

一直以來，根據相關規定和檢察實踐，控告申訴業務部門具備雙重身份，既是重要的檢察業務部門，又是重要的信訪部門。根據《人民檢察院信訪工作規定》第12條、第13條的規定，各級人民檢察院應當設立控告申訴檢察部門負責信訪工作，統一受理來信、接待來訪。可見，辦理群眾來信是控告申訴部門的重要職責之一。對于群眾來信，控告申訴部門工作人員在拆閱受理后，按部門職責進行流轉，主要起到登記匯總和流轉作用。通過梳理筆者所在院2017年至2019年群眾來信，該三年接收的群眾來信平均在90封左右，主要有以下三個特點：第一，從信件來源看，上級院轉來信占比較大。上級院轉交信件占總量的近一半，其余為本院自收信，包括檢察長來信和其他自收信件。第二，從署名情況看，匿名信件和無聯系方式信件占一定比例。很多情況下，信件人出于自身考慮，只反映了相關的信訪事實，而不署名或署聯系方式，但這不代表信件不具備相關線索，也是表達案情的一種方式。第三，從來信內容看，來信從舉報貪污、受賄等職務犯罪向執法、司法行為的不公、破壞環境等公益線索進行重心轉變，重心的轉變體現了人民群眾對于公平正義的追求，對環境等公共利益保護的關切。

2019年“群眾來信件件有回復”工作開展以來，對控申工作提出了更高的要求。“辦信也是辦案、辦信更是辦民生。”對群眾來信，控告申訴部門可以適當行使調查核實權，推進信訪事項的案件化辦理，不僅對群眾來信在7日程序內及時回復，更要促進3個月內辦理過程或結果答復。筆者所在院2019年初制定了《統分結合行使調查權重點工作落實方案》和《調查核實集中統一與分散行使實施辦案》，以院內方案制度的方式規范調查核實權的行使。對于控告申訴業務部門，行使調查核實權具備相應的條件。一方面，控告申訴業務部門受理公民的控告、舉報和申訴，負責集中受理與分流案件線索，具備行使監督制約的職能優勢。另一方面，控告申訴部門既是檢察業務部門，又是重要的信訪部門，具備信訪和辦案兩重身份。因此，對于相關的案件線索，在此前初核的基礎上，開展調查核實，具備歷史基礎和現實可能。

（二）控告申訴部門行使調查核實權遵循的原則

1.控告申訴檢察部門行使調查核實權應遵循制約性原則。對調查核實的啟動，必須提前制定調查核實計劃，經審批后才能進行。調查核實過程中，尊重并保護當事人的合法權益，詢問、查詢、調取相關證據材料時，不應對被調查人的合法權益造成損害。

2.控告申訴檢察部門只負責事實和證據的調查核實。在對案件事實和證據的調查核實中，不應超越控申業務范疇對外采取相應的措施。調查核實后，對于發現涉嫌違法犯罪，需要采取監督立案、發出檢察建議、提起抗訴等監督措施的，應將查清楚的事實證據移交本院有關業務部門，由業務部門立案并辦結。

3.控告申訴部門進行調查核實應保持客觀、中立的原則。檢察人員在調查活動中應依法全面、客觀地收集證據，主觀上不得帶有傾向性，持有錯推定觀念，先入為主。當然，客觀上調查核實可能會獲得對一方當事人有利或不利的證據，但這并不是幫助一方當事人獲取證據，這種證據的獲得，不是檢察機關主動追求的效果，我們不能就此懷疑檢察機關在主觀上已經偏向了某方當事人而否定調查核實權。

四、控告申訴部門行使調查核實權的相關做法

2019年初，筆者所在院制定了《統分結合行使調查權重點工作落實方案》和《調查核實集中統一與分散行使實施辦案》，以院內方案制度的方式規范調查核實權的行使。群眾來信件件有回復工作開展以來，控告申訴部門對于群眾來信的線索，只負責案件事實證據的調查核實，將查清楚的事實證據移交本院有關業務部門，由業務部門立案并辦結。控告申訴部門對其調查核實的事實證據負責，業務部門對其補充調查核實的證據和法律適用負責。截至目前，已辦理相關案件線索二十余件。既包括群眾來信要求監督偵查機關不立案，后調查核實相關證據，由業務部門追訴漏罪;也包括群眾來信反映水庫被轉包，破壞生態環境，后調查核實相關證據，由業務部門發出檢察建議等案件。在對線索調查核實探索的過程中，主要有以下四方面的做法。

（一）控告申訴部門行使調查核實權的程序

按《調查核實集中統一與分散行使實施辦案》的相關規定，群眾來信通過網上信訪2.0系統登記后，控告申訴部門對來源真實性、成案可能性進行分析研判。對于需要調查核實的線索，制定《諸城市人民檢察院提請調查核實報告》，經部門負責人、分管領導審核，報檢察長決定后，開展調查核實。調查過程中制作《諸城市人民檢察院調查核實計劃》，對信件線索進行分析，確定調查方向。調查核實結束后制作《諸城市人民檢察院審查終結報告》，對審查認定的事實證據進行摘錄與分析，將調查結果和處理意見層報分管領導和檢察長同意后，在統一業務應用系統中制作《案件移送函》《材料收取清單》進行移交。本院其他業務部門接收案件進行辦理，將檢察建議等辦案結果以書面形式反饋控告申訴部門，對于未在規定期限內反饋辦理結果的，控告申訴部門應予催辦。

（二）由控告申訴檢察部門檢察官辦案組或辦案單元進行調查核實

《人民檢察院辦理群眾來信工作規定》第11條規定，涉及案件的群眾來信，應當由檢察官辦案組或者獨任檢察官辦理。檢察官助理、書記員可以輔助辦理群眾來信。對于群眾來信，由檢察官辦案組或辦案單元進行信訪事項的案件化辦理，對相關證據進行調查核實。以孫某某來信為例，孫某某來信控告法院執行不作為，對劉某的拘留決定、罰款決定等未依法執行。該信反映內容屬于民事行政訴訟監督事項，控告申訴部門組成檢察官辦案組，對信訪人反映的法院是否在案件執行過程中存在怠于履行職責行為進行調查核實。

（三）控告申訴檢察部門調查核實采取的措施

2019年9月5日，山東省人民檢察院審議通過了《山東省檢察機關調查核實工作實施細則（試行）》，第16條規定人民檢察院可以采取的9項調查核實的措施。在基層檢察工作中，控告申訴檢察部門進行調查核實時，主要交叉使用以下幾種。第一，查詢、調取、復制案件材料和其他文件材料。在調查核實的過程中，由兩名以上檢察人員持《協助調查通知書》進行，確保調查核實權運行的規范化、可溯化。如對孫某某來信涉及的民事案件，復印法院相關民事卷宗材料，包括民事判決書、執行裁定書、罰款決定書等。對于來信反映的法院在執行活動中是否存在怠于履行職責的行為，查詢劉某在被執行期間的銀行賬戶等，劉某在國內的相關通話記錄等，以補強劉某存在被拘留、可被執行罰款可能性的相關證據。第二，詢問相關人員。實踐中，當事人申訴、案外人舉報是案件重要來源，與案件相關的大量證據也由當事人掌握。因此，向當事人或案外人調查取證是查清案件事實的有效途徑，通過詢問形成調查筆錄，由調查人、被調查人簽名蓋章，作為合法、有效的證據使用。如在孫某某來信中，向孫某某核實相關舉報材料，制作調查筆錄，以理清案件線索。此外，勘驗現場、咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見也會在相關案件中使用。

（四）控告申訴檢察部門進行調查核實的保障措施

《山東省檢察機關調查核實工作實施細則（試行）》第四章規定了法律責任，對有關單位、個人不配合調查核實工作的，甚至以暴力、威脅等方式干擾、阻礙調查核實工作的，應當采取措施予以制止，一定程度上保障了檢察機關調查核實權的行使。但上述措施主要是事后的追究或監督，因檢察機關進行調查核實不得采取強制措施，對企業進行調查取證時會被拒之門外，也會發生行政機關應付、拖延的情況，從而影響調查核實的效率。對此，可以有針對性地完善操作規則，例如賦予檢察機關可以采取適當的強制性措施，避免對人的強制，但可以采取對物的查封、扣押等措施，以保障調查核實權的有效行使。

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