農村空巢老人“服務貧困”治理與社會工作介入

樊卓思　楊生勇

摘 要：目前，我國農村空巢老人服務貧困問題及其治理引起了政府和社會的高度重視。與城市空巢老人相比，農村空巢老人服務貧困問題有多維度特征并由多種原因造成，其服務貧困治理需要不斷完善社會政策和更新服務理念。在政策完善和服務理念更新的過程中，農村空巢老人服務貧困治理需要社會工作的介入。社會工作應在與農村空巢老人服務貧困治理價值契合性的基礎上，依據相關法規和政策，充分發揮社會工作者作為政策推動者、資源鏈接者、服務提供者和使能者等的功能，找準社會工作介入的內容和層面，運用社會工作的獨特方法，對農村空巢老人服務貧困治理的過程實施介入。

關鍵詞：農村;空巢老人;服務貧困;社會工作

中圖分類號：C913.6文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）05-0079-06

一、問題的提出

1.農村空巢老人服務貧困問題突出

服務貧困與經濟貧困是貧困的兩個不同的維度。經濟貧困主要表現為經濟收入低，而服務貧困則表現為在文化、教育、衛生保健及生活照料服務等方面的缺失。①伴隨著人口老齡化和人口流動的加速，我國獨居或夫婦二人獨自生活的空巢老人與日俱增，服務貧困問題日趨嚴重。2016年發布的《中國養老產業發展白皮書》數據顯示，目前我國空巢老年人已將近1億人。在農村，由于年輕的家庭成員進城務工，老人被動或主動與子女分居，空巢老人更為普遍，空巢老人率達到45%，遠高于城市。②而且，隨著城鎮化的推進，農村空巢老人將在今后相當長的一段時間內持續增長。

目前，大多數農村空巢老人物質生活基本上有保障，實現了物質層面的老有所養，擺脫了經濟貧困。但是，子女外出務工，常年不在身邊，對農村空巢老人的照顧不到位，老人較少獲得家庭方面的幫助與支持，其服務貧困問題尤為突出。服務貧困比經濟貧困給農村空巢老人造成的傷害更大，很容易導致老人精神上空虛、生活上無助，從而引發嚴重的社會問題。一些農村空巢老人因與親人長期分離，日常精神生活變得無聊、無助、無所適從。③一些行動不便或失能的農村空巢老人由于得不到家人的照顧而意外事故頻發，甚至出現老人自殺后無人知曉的極端情形。相關調查顯示，我國大陸老年群體自殺率較以往有增加趨勢，達到37.34/10萬人，僅次于韓國和我國臺灣省。④農村空巢老人服務貧困問題及其治理已引起政府和社會的高度重視。

2.農村空巢老人服務貧困問題研究亟待深入

社會工作始于西方國家，西方學者對老年人與社會工作問題的研究取得了豐碩的成果。美國學者扎斯特羅（Charles H. Zastrow）認為，老年人面臨地位低下、生理疾病、親情缺失等問題，社會工作者能向老年人提供個人及家庭咨詢、危機干預、日間護理及中介服務等。⑤近年來，我國學者對老年人面臨的困境及社會工作介入問題也進行了大量的研究。仝利民認為，應重視對空巢老人的社會服務，不斷完善社會工作參與空巢老人養老服務的政策。⑥游秀欽認為，空巢老人精神生活貧困，缺乏生活照料，應更新社會工作理念，發揮社會工作在空巢老年生活服務中的幫扶作用。⑦張嶺泉等探討了社會工作介入農村空巢老人養老的路徑，提出政府、社區、社會力量三方合作，建構社區、社區志愿者、社會組織、社會工作者四社聯動的農村老人專業服務模式。⑧王郁芳等利用相關調查數據分析了農村空巢老人精神養老的影響因素，發現社區支持是農村空巢老人精神養老的重要依托。⑨還有一些學者研究了農村空巢老人的精神需求、精神贍養等問題。

上述相關研究鮮有提及服務貧困一詞，對農村空巢老人服務貧困治理與社會工作介入的研究不足。2015年我國精準扶貧戰略提出后，研究主題集中于經濟扶貧與社會工作介入問題。而2017年王作寶對服務貧困的研究，只是闡述了服務貧困的含義，探討了未成年人的服務貧困及治理問題，對老年人服務貧困問題尚未涉及。⑩人人都會老，“如果我們現在不面對、不解決老人問題，將來我們將處在悲慘的境地中”B11。為此，本文在相關研究的基礎上，探索社會工作精準介入農村空巢老人服務貧困治理的空間與路徑。

二、農村空巢老人服務貧困問題的表征及原因分析

1.農村空巢老人服務貧困問題的多維度特征

貧困是一種生存狀態，不僅意味著饑餓，還意味著自由和權利等福利的喪失。農村空巢老人服務貧困問題具有多維度特征，主要表現在以下幾個方面。

（1）文化娛樂服務貧困。文化娛樂是老人的重要精神食糧，農村空巢老人普遍對文化娛樂服務有需求。在遼寧農村地區，空巢老人對健身器材、書畫棋牌比賽、戲劇演出、廣播站、圖書館博物館表示非常需要和比較需要的占比分別是34.12%、32.37%、31.24%、23.76%和13.48%。B12而目前農村空巢老人的文化娛樂活動主要是在家看電視、串門聊天、打牌（麻將）或者是有賭博性質的活動，其他娛樂活動非常少。筆者在湖北的一些農村地區調查時，曾訪談了53位空巢老人，發現70%的老人從來沒進過公園、圖書館、博物館、影劇院等場所。

（2）精神慰藉服務貧困。農村空巢老人的子女多數進城務工，一般逢年過節或有重大事情時才會回家看望父母。在這種子女長時間離開老人的情況下，老人往往有較強的孤獨感和心理問題，對子女有意見，有的老人甚至認為自己被子女遺棄。農村空巢老人對法律服務的需求意愿較低，當空巢老人與子女或鄰里發生矛盾或權益受到損害時，一般不愿意訴諸法律，而是希望有人在精神上給予同情和支持。但農村社會關系復雜，一些人攀比心理較重，空巢老人較難得到來自同村人或親戚的精神慰藉，有的人甚至對空巢老人幸災樂禍。筆者在對湖北一些村莊空巢老人的調查中發現，對精神慰藉服務有需求的空巢老人占58.5%，而其中有67.7%的人需求得不到滿足。

（3）信息咨詢服務貧困。農村空巢老人獨自居家，信息閉塞。他們對信息有強烈的需求。從信息需求結構看，農村空巢老人逐漸從以關心果腹為主轉向以尋求情感安撫和安全為主。從需求的信息內容看，農村空巢老人既需要親屬尤其是子女外出的勞務安全信息，又需要國家政策尤其是社會養老、醫療保障政策等信息。然而，農村空巢老人很難從網絡、電視、報刊等現代媒體獲取信息，其信息來源渠道主要是親戚好友或村民，信息缺乏權威性、系統性和準確性。在筆者訪談的53位湖北農村空巢老人中，有80%的人表示信息多是道聽途說，難辨真假。

（4）衛生保健服務貧困。農村空巢老人大都年老體弱。隨著醫療水平的不斷提高，他們的保健意識和對醫療保健服務需求的程度也越來越高。據相關調查，有近70%的農村空巢老人需要醫療保健服務，需要服務的項目主要有定期身體檢查（65%）、緊急救援（46%）、家庭醫生（55%）、藥品使用（43%）、康復護理（46%）、健康宣講咨詢（32%）等。B13但實際上，農村空巢老人的這些需求很難得到滿足，一些老人基本上沒進過醫院體檢，只有大病重病才到醫院看醫生。

（5）生活照料服務貧困。隨著老齡化社會的到來，農村空巢老人對生活照料服務的需求越來越多。在豫東南農村，有75.95%的留守老人表示需要生活照料服務，而且隨著年齡的增長，農村留守老人往往擔心自己生活不能自理時無人照料，對生活照料服務的需求隨之增加。然而，農村空巢老人能夠獲得生活照料服務的不多。農村社會照料服務主要針對鰥寡孤獨者，有子女的空巢老人很難獲得社會照料服務。農村老年人獲得家庭成員照料的情況也不容樂觀。由于子女常年進城務工，農村空巢老人主要依靠自己或配偶進行生活照料。有59.23%的留守老人平時依靠配偶或自我照料，生病后有61.5%的留守老人采取自我照料的方式。B14在湖北某縣農村，有6.1%的老人在需要照顧的時候得不到照顧，單獨（無配偶）老人無人照顧的比例達到15.1%。B15我國農村老人照料有家庭化偏好，家庭是老人照料體系的核心。B16子女不在身邊，農村空巢老人生活照料服務貧困問題顯得比較嚴重。常有空巢老人“躺在地上”而子女“在通訊錄里”，甚至有獨居老人在家中死亡多日竟無人知曉的情況發生。B17

2.農村空巢老人服務貧困問題的原因分析

農村空巢老人服務貧困是一個極為復雜的系統性問題。與城鎮空巢老人相比，農村空巢老人存在更多的劣勢。其服務貧困的原因體現在多個層面。

（1）在社會層面，公共物品匱乏。公共物品主要由政府提供。長期以來，由于城鄉二元結構，我國政府公共物品投資向城鎮傾斜，農村公共物品無法得到有效供給。根據《第三次全國農業普查主要數據公報》（第三號），到2016年年末，我國96.8%的鄉鎮有圖書館、文化站，70.6%的鄉鎮有公園及休閑健身廣場，11.9%的鄉鎮有劇場、影劇院，56.4%的鄉鎮有敬老院。住在鄉村的老人很難享受到這些福利。從村級情況看，82.8%的村安裝了有線電視，89.9%的村通寬帶互聯網，81.9%的村有衛生室，54.9%的村有執業（助理）醫師。B18很多村莊尚沒有居家養老服務站、養老院。社區活動場所對老年人多維貧困的影響很大。有研究表明，社區活動場所種類每增加1%，社區老年人多維貧困指數（MPI）就減少0.051。B19可見，由于農村文化娛樂、養老服務、醫療衛生等公共物品匱乏，社會未能為農村空巢老人提供必要的環境和保障，從而導致農村空巢老人沒有享受到應享有的公共物品福利，陷入服務貧困。

（2）在家庭層面，經濟收入有限。服務貧困是伴隨著經濟貧困而存在的。經濟貧困會影響空巢老人對服務資源的獲取，導致服務貧困。與城鎮相比，農村家庭經濟收入依然較低。雖然農村空巢老人子女進城務工，會增加家庭經濟收入，有利于降低農村空巢老人陷入服務貧困的可能性，但現實中農村勞動力進城務工收入并不高，農村老年人大多依靠土地收入和微薄的養老金收入。2018年，我國城鎮居民人均年可支配收入達39251元，而農民工人均月收入僅為3721元，農村居民人均年可支配收入只有14617元。B20由于經濟收入有限，農村空巢老人難以購買社會化服務，很多老人只能居家自我養老，自我服務。據調查，約有75%的農村老年人常年有病而因經濟條件限制得不到醫療服務。B21一些家庭需要請人照顧年邁的老人或送老人到養老院，也因經濟問題而無法實現。

（3）在個人層面，文化觀念落后。個體素質對老人多維服務貧困的影響很大。如受教育程度越高的老年人陷入多維貧困的可能性越小，反之則越大。B22據測算，不閱讀書報的農村老年人陷入多維貧困的發生比是閱讀書報的1.668倍，閱讀書報對緩解農村老年人多維貧困產生重要影響。B23農村空巢老人絕大多數文化程度較低，如在筆者訪談的53位湖北農村空巢老人中，只有12人是初中以上文化程度，其余的均為小學文化水平甚至文盲。這些老人不能理解或不愿意接受社會服務，一些老人信奉“養兒防老”的傳統觀念，習慣于傳統的家庭養老模式，缺乏入住養老機構的意愿。

三、傳統農村空巢老人服務貧困治理的缺陷：政策與理念

黨的十八大以來，我國出臺了多項推動老年人養老服務發展的法律和政策，這對于緩解農村空巢老人服務貧困狀況發揮了一定的作用。但實際效果表明，現行農村空巢老人服務貧困治理政策與理念仍然存在一些缺陷和不足。

1.政策有規定，缺配套

《中華人民共和國老年人權益保障法》于1996年8月八屆全國人大常委會會議通過后，前后經歷了多次修正。其中，2012年12月修訂的我國《老年人權益保障法》將“常回家看看”正式入法。該法規定，家庭成員與老年人分開居住的，“應當經常看望或者問候老年人”，用人單位應給予贍養人探親假。但是，對農民工來說，這條法律規定可操作性不強，難以執行。國務院及中央部委先后發布的多種關于養老服務的文件提出加強農村養老服務，為農村老年人提供醫療護理、生活照料、精神慰藉等服務。然而，這些養老服務政策多是原則性、綜合性和一般性的規定，具體措施和具有操作性的內容較少。如2013年《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》提出，切實加強農村養老服務;2016年《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》提出，各類市場主體將養老資源向農村傾斜。但是，上述文件少有具體措施和具有操作性的內容。雖然有一些養老服務政策提出了相關的要求和保障措施，但缺乏約束力、強制力與激勵機制。如2016年《國務院辦公廳關于印發老年教育發展規劃（2016—2020年）的通知》提出發展農村社區老年教育，并提出加強組織實施、完善經費投入機制等保障措施，但對政策實施效果的考核沒有規定;2017年《國務院辦公廳關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》提出發展居家養老服務，同時要求強化督促落實，強化問責機制，但如何嚴肅追責語焉不詳。政策中的一般性規定及缺乏銜接的只言片語難以成為解決農村老年人服務貧困問題的有效保障。很多地方為更好地落實國家政策，出臺了相應的實施方案，但這些方案大多數內容也只是重復或強調國家政策的內容，提出一些一般性的任務與措施，沒有結合當地實際明確各相關部門的職責和獎懲制度。另外，一些政策向上協調爭取難，在實際工作中部分政策難以落實到位。由于配套政策和具體措施的欠缺，農村空巢老人心理慰藉、衛生保健、日常照料等特殊問題和需求沒有得到有效的幫扶與支持，農村在養老服務模式實踐、服務內容、服務對象等方面嚴重滯后于城鎮。

2.理念重應急，輕常態

我國是在經濟欠發達的背景下進入老齡化社會的，而農村經濟發展又相對落后于城鎮，物質性養老資源稀缺，目前人們養老觀念依然延續著重物質需求、輕精神滿足的慣性。在農村家庭中，很多子女對老年父母的心理或精神需求不理解、不重視;對老人服務需求的滿足仍采取“抓大放小”“重急輕緩”甚至“可有可無”的態度;對老人“重醫不重養”，只有老人失能或生病時才去看望和進行照料護理，平時則由老人自己生活、自我照料。社區和養老機構由于人力不夠、能力素質不足，只重視對老人生活起居的照顧，或只重視在一些重要節日開展文娛活動，忽視平時與老人的情感交流，沒有及時提供精神撫慰服務。一些單位和社會組織如學校、“三農協會”等對農村空巢老人會有一些慰問活動，但比較重視對老年人中的弱勢群體如失能老人或需要緊急救援老人的慰問，忽視對其他老年人提供常態化的精神生活照料服務，缺乏對老年人的興趣培養、社會價值開發等服務。B24政府尤其是地方政府的養老服務政策多是基于“補缺型”的社會政策模式構建的，即當老人遇到困難或出現重大事故時才引起重視和提供服務。這種服務政策在本質上是消極被動的而非積極主動的，只能解決服務對象短期的、已經遇到的困難，而不能從根本上解決其服務貧困的問題，并且容易導致被服務對象對服務制度的福利依賴。從未來看，這種“補缺型”的消極服務政策難以持續提升農村空巢老人的獲得感和幸福感。

四、社會工作介入農村空巢老人服務貧困治理：可行性與操作性

針對農村空巢老人服務貧困的特征及其治理存在的弊端，一方面需要不斷完善和優化政策體系，并投入專業人員，以保障相關政策的有效落實;另一方面需要不斷反思和更新服務貧困治理的理念。前者需要制定專門針對農村空巢老人服務貧困的治理政策，并加大投入專業人員執行相關政策，這需假以時日才能實現。后者需要更新農村空巢老人服務貧困的治理理念，更不是一朝一夕的事情。因此，需要探索一條兼具可行性和操作性、短期內能見到實際效果的路徑來對農村空巢老人服務貧困治理作出回應。這就是充分發揮社會工作的作用，鼓勵社會工作者介入農村空巢老人服務貧困治理。

1.社會工作介入的可行性

社會工作是幫助人的專業活動，這種活動能夠提升和恢復受助人的社會功能。社會工作在貧困治理過程中具有補位作用，其理念、專業方法是人類在同貧困作斗爭及解決相關社會問題的實踐中逐步形成和發展的。社會工作介入農村空巢老人服務貧困治理不僅有必要性，也有可行性。

（1）從介入的基礎看，二者的價值理念存在契合性。社會工作是以人道主義為基礎的、“被價值注滿”的工作，其價值理念與農村空巢老人服務貧困治理所遵循的價值理念高度一致。社會工作幫助社會弱勢群體得到實際的服務和福利，不是簡單的人道主義和簡單的慈善施舍;社會工作者是更加積極的被稱為“做好事的人”“奉獻心靈的人”。B25社會工作堅持“以人為本”的理解、接納、尊重等價值理念，給予受助者有尊嚴的支持和幫助，以安撫受助者的情緒，緩解其心理壓力。農村空巢老人服務貧困治理是政府、社會為保障空巢老人平等獲得服務的機會，從文化、教育、衛生保健及生活照料服務等方面對其提供的一種援助。它需要一種積極、全面、人性化、個性化和多元化、專業化的社會服務，這與社會工作“助人”的價值理念相吻合。所以，在價值觀上，社會工作與農村空巢老人服務貧困治理具有高度契合性，這為社會工作介入農村空巢老人服務貧困治理提供了基礎。

（2）從介入的保障看，有法律政策的支持。社會工作開端于1601年英國頒布的《伊麗莎白濟貧法》。第一次世界大戰后，社會工作開始成為一個獨立的專業。在我國，社會工作是舶來品，與本土文化有沖突之處，在實踐中社會工作的合法性也時常遭受質疑B26，但社會工作的合法性正在逐步建構。2006年黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出“建設宏大的社會工作人才隊伍”，開啟了社會工作的帷幕。2014年國務院公布《社會救助暫行辦法》，正式以行政法規的形式明確提出了要發揮社會工作者在社會救助領域的作用，鼓勵社會工作者為被救助者提供心理疏導、能力提升等專業服務。2015年民政部等部委發布的《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》進一步提出，鼓勵民間資本舉辦養老服務專業機構，鼓勵民辦養老機構引入社會工作人才。當前，我國養老服務法律和政策體系正在不斷完善和優化，這為社會工作介入農村空巢老人服務貧困治理提供了法律和政策保障。

2.社會工作介入的操作性

社會工作應根據農村空巢老人服務貧困的特征，找準介入的內容和層面，充分發揮社會工作者的使能者、政策宣傳與推動者、資源鏈接者、服務提供者等功能作用，運用獨特的方法，對農村空巢老人服務貧困治理的過程實施介入。

（1）在介入的內容上，賦能與賦權并舉。農村空巢老人服務貧困的維度主要體現在精神慰藉、衛生保健及生活照料服務貧困等方面。要解決這些問題，社會工作者除發揮資源鏈接、服務提供等作用，為空巢老人挖掘精神慰藉、衛生保健和生活照料等服務資源，以及直接為空巢老人提供心理疏導、精神安慰、衛生保健和生活照料等服務之外，更重要的是為農村空巢老人賦權和賦能（增能），讓老人自我管理，實現“助人自助”的理念和價值。賦權和賦能是一個問題的兩個維度，二者含義有所不同。B27賦權是“授之以魚”，強調賦予某種資格，重點在于社會生存權;賦能是“授之以漁”，側重于賦予能量，著眼于提升發展權。B28社會工作者在介入農村空巢老人服務貧困治理的過程中，應將賦權與賦能相結合。一方面，社會工作者通過法律和政策宣傳，提高農村空巢老人的權利意識，呼吁落實老年人的一些基本權利如失能照料權及在家庭、社區活動中的參與權等，提升老人在家庭、社區中影響他人及資源分配的能力。同時，找準農村空巢老人的“優點視角”，促使其發現自身的優勢與潛能，鼓勵其參與各種有益的社會活動如參與互助養老和志愿服務等，幫助其實現自我賦權。河北省的一些農村社區鼓勵空巢老人組成互助組“抱團養老”，取得了很好的效果。B29另一方面，對空巢老人進行培訓，講授國家養老政策、相關醫療保健及應對突發事件等知識，提升其自我服務、自我管理或參與自助養老服務的能力，實現自我賦能。

B30劉勤：《社會工作咨詢：作為社會工作間接服務方法的困境與應對》，《社會福利》（理論版）2015年第12期。

責任編輯：海 玉

Abstract：At present， the government and society attach great importance to the service poverty and its governance of rural empty-nesters in China. Compared with the urban empty-nesters， the rural empty-nesters service poverty problem has multi-dimensional characteristics and is caused by many reasons. It needs to constantly improve social policies and update service concepts. In the process of policy improvement and service concept renewal， the governance of rural empty-nesters service poverty needs the intervention of social work. Social work should be based on its value in line with the service poverty governance of rural empty-nesters. According to relevant laws and policies， we should give full play to the functions of social workers as policy promoters， resource linkers， service providers and enablers， find out the content and level of social work intervention， and use the unique methods of social work to intervene in the process of rural empty-nesters service poverty governance.

Key words：rural area; empty nesters; service poverty; social work