流域生態修復與保護立法：現實困境與對策選擇

李冰強

摘 要：流域是以水為核心和紐帶形成的自然地理區域，流域生態修復與保護是以水資源保護、水環境治理、水污染防治和水生態修復為主要內容的生態環境保護事務。流域生態修復與保護事務的復雜性決定了其并非單一主體能夠完成，而需要包括政府、企業、社會組織和公眾在內的多元主體共同努力。流域生態修復與保護法的環境法屬性決定了其不應以促進經濟發展為目的，而應在尊重生態系統運行規律的基礎上，嚴格政府環保目標責任，強化企業的生態修復與保護責任，激勵公眾參與生態環境保護，建立多元化的投融資保障制度。

關鍵詞：流域立法;生態修復;生態保護

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）05-0061-05

黨的十八屆四中全會提出，要科學立法、民主立法，發揮立法在改革中的引領推動作用。在此背景下，各地紛紛將立法作為推進流域生態修復與保護的主要手段。目前，我國對流域生態修復與保護并沒有專門的法律，相關法律主要有《環境保護法》《水污染防治法》《水法》《森林法》《草原法》《野生動物保護法》《礦產資源法》等。另外，國務院針對特定流域的生態保護和污染防治出臺了《太湖流域管理條例》《淮河流域水污染防治暫行條例》等行政法規;地方層面的流域生態修復與保護立法較多，如《貴州省赤水河流域保護條例》《山西省汾河流域生態修復與保護條例》《忻州市滹沱河流域生態修復與保護條例》《運城市涑水河流域生態修復與保護條例》《伊犁河流域生態環境保護條例》等地方性法規。上述立法對于推動流域生態修復與保護工作發揮了較大作用，但在立法目的、責任主體、修復手段、保障措施等方面還存在諸多問題，理論界對相關問題還存在諸多爭議。因此，闡明流域生態修復與保護的基本內涵，分析各參與主體的權利、義務和責任，對于強化流域生態修復與保護立法的科學性，依法推進流域生態修復與保護具有重要意義。

一、流域生態修復與保護的界定

1.流域與行政區域的異同

流域是以分水嶺為界限，由分水線包圍形成的一個由河流、湖泊、海洋等水系構成的集水區域以及該水系覆蓋的陸地區域。流域是一種典型的自然地理區域。以河流流域為例，該流域包括河流干流及其支流匯水面積內的水域和陸域。每個流域都有其特性，在形狀、面積、高度、方向、河網密度等方面各不相同。雖然流域和行政區域都是包含一定國土面積的特定區域，但二者在很多方面存在極大差異。流域是以水為核心和紐帶形成的自然地理區域，流域內各生態環境要素在水的作用下形成相互聯系、相互依存的有機體。流域內林、草等自然資源覆蓋率的高低與水資源供給量的增減之間有極大的相關性，流域水資源的豐裕程度也對林、草等自然資源的賦存產生重要影響。流域內水資源、水環境和水生態之間的關系也非常密切：水資源總量增加有利于水環境好轉;水環境好轉對水生態恢復和水功能發揮具有促進作用。以流域為基本單元的自然地理區域強調生態環境要素的統一性、整體性，這是流域與基于人為因素形成的行政區域的最大區別。

2.流域生態修復與保護的基本內容

流域生態修復，是指在遵循自然規律的前提下，利用流域生態系統的自我調節、自我組織和自我恢復能力并輔以物理、化學、生物等方面的技術手段和措施，對遭受破壞的流域生態系統進行修復與重建，恢復其原有的結構和功能。流域生態保護，是指采取各種手段和措施保護流域生態環境，維持流域生態系統的動態平衡，促進流域生態系統功能的發揮。進行流域生態修復與保護立法，必須明確流域生態修復與保護的內容。盡管從概念上講，流域是一個以水為核心的生態環境單元，從而流域生態修復與保護應當圍繞水資源保護、水環境治理和水生態修復展開，但流域生態環境的整體性決定了流域生態環境保護事務的整體性，要求人們重視流域內自然資源和環境要素之間的有機聯系，用系統思維應對流域生態環境問題。因此，流域生態修復與保護應當以水生態修復與保護為核心進行科學規劃、統一布局，合理統籌資源利用、環境保護、污染防治、生態修復等事務。

具體而言，流域生態修復與保護涉及上下游、左右岸的不同行政區域，不僅要考慮水資源、水環境和水生態的保護與修復，而且要考慮森林、草原、土壤、動植物等生態環境要素的保護。在水資源保護方面，要嚴守水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區納污限制三條紅線，在整個流域內合理配置水資源，嚴格控制用水總量和用水強度，全面提高用水效率，對流域內水源涵養和保護起重要作用的林地和草地實施特別保護。在水環境治理方面，要確定流域內各個水功能區的水質保護目標，加強河湖水環境綜合整治，加大黑臭水體治理力度，保障飲用水水源安全。在水污染防治方面，要統籌水上及岸上的污染治理，加強入水排污的管控，治理工礦企業污染、城鎮生活污染、農業面源污染、船舶港口污染等涉水污染。在水生態修復方面，要在流域生態修復與保護總體規劃的基礎上，逐步實施退田還湖還濕、退漁還湖，恢復河湖水系的自然連通，不斷改善流域內野生動植物生存環境和棲息繁衍場所，采取有效措施對野生動植物種群及其棲息地進行監測并對種群瀕危的野生動植物的棲息環境予以恢復。

二、現行流域生態修復與保護立法存在的問題

1.立法“碎片化”

受行政區劃和管理體制制約，現行流域生態修復與保護立法的“碎片化”問題比較突出。一是現行流域生態修復與保護立法一般屬于地方性立法，其效力范圍限于與立法主體的層級相對應的行政區域，而流域在邊界范圍上與該行政區域往往不完全一致，由此導致原本需要統籌安排的流域生態修復與保護事務被以行政區域為單元人為割裂。二是作為地方性立法的流域生態修復與保護法的文本起草和制度設計在多數情況下是由水利部門牽頭的，由此出現該法對流域生態修復與保護事務的安排通常只考慮或者主要考慮涉水事務，對與水生態保護不直接相關或者關系不明顯，但從生態系統保護的角度考慮應當予以重視的事務不予關注或者較少考慮。從行政區域和部門視角出發進行流域生態修復與保護立法，是一種區塊分割、事務分立、功能分化的“碎片化”立法模式，不可能取得理想的生態環境保護效果。

2.合理選擇事務主體

由于流域生態修復與保護事務具有較強的公共性和公益性，所以對流域內的地方政府而言，無論是基于政府設置的目的，還是根據現行環境保護法律規定，抑或是滿足社會公眾對政府的期待，其在流域生態修復與保護中都是重要的責任主體。對流域內的企事業單位和社會團體而言，其作為自然資源和生態環境的主要利用者及潛在的污染者、破壞者，依據我國《環境保護法》確立的“誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復”的原則，應當是流域生態修復與保護的主要責任主體。對于在流域內生產生活的公民而言，由于流域生態修復與保護事務的開展在結果上具有較強的正外部性，根據受益者付費及生態補償的一般原理，因流域生態修復與保護活動而獲益的公民應當為此類活動付費或者給予相應的補償。流域內公民在一定程度上也是流域生態環境的污染者和破壞者，將其作為流域生態修復與保護的責任主體符合權責一致的法律原則。

需要注意的是，雖然流域生態修復與保護是流域內所有主體的共同責任，但共同責任并不意味著責任平等、內容相同，而只是在法律上表明流域內的每個主體都應基于自己的角色定位以及對流域生態環境的影響而履行相應的義務、承擔相應的責任。如果在流域生態修復與保護問題上泛泛地談共同責任、人人有責，實際結果可能是法不責眾、人人無責。因此，在流域生態修復與保護責任主體的選擇上，應當堅持共同但有區別的責任原則，即流域內所有主體都承擔責任，同時不同主體承擔責任的內容和程度有所區別。具體而言，流域內的地方政府有不可替代的責任，發展和改革、自然資源、住建、水利、林業和草原、農業農村、生態環境、交通運輸、公安、文化和旅游、教育等部門之間以及流域內不同行政區域的地方政府之間應當就流域生態修復與保護事務展開合作。流域內的企事業單位尤其是對生態環境造成污染和破壞的企業是流域生態修復與保護的主要責任主體，要通過制度設計將企業生態修復與保護責任落到實處。社會公眾在流域生態修復與保護中有積極作用，相關立法要激發社會公眾參與流域生態修復與保護的積極性、主動性和創造性。

3.理性設計事務手段和措施

選擇什么樣的手段和措施進行流域生態修復與保護，不僅受制于科學技術和經濟社會發展水平，還在很大程度上受制于作為修復與保護對象的流域生態系統的特性。流域是一個以水為核心的大生態系統，其中包含水域、森林、草原等生態子系統，它們之間通過物質循環、能量流動和信息傳遞形成流域生態功能單元。每一個流域生態功能單元都包含諸多生態環境要素和生物種群結構，生物類型越多、數量越大、種群結構越復雜，流域生態系統的穩定性及抵御外界干擾的能力就越強。從生態學上講，生態系統具有自我調節、自我恢復的能力，外界對生態系統的介入和干擾只要在一定范圍內，不超出生態系統自我調節、自我恢復的能力極限——生態閾值，就不會使生態系統失去平衡和穩定。如果外界的介入和干擾超出生態閾值，就會損害生態系統且使其難以自我修復甚至永遠恢復不到原來的狀態。此時就需要采取人工措施進行生態修復，這種生態修復實際上是生態重建。在流域生態修復與保護中，首先要尊重和發揮生態系統的自我修復功能，在流域生態損害十分嚴重的情況下再考慮生態重建。

需要注意的是，采取人工措施進行生態修復與對文物古跡的修復不同，后者想方設法恢復文物古跡原有的樣態，前者則重視生態系統的功能恢復。對生態系統的人工修復既不是完全復原生態系統被破壞之前的樣態，也不是打造一個新的生態系統，而是修復生態系統的結構和功能。以河流生態重建為例，建造河道護坡工程要采用透水性材料，避免河床被渠道化;要保護沿河的瀕危、珍稀野生動植物棲息地，防止外來物種入侵。總之，采取措施恢復受污染河流的生態功能，就達到了對河流進行生態重建的目的。20世紀70年代以來，一些發達國家在河流治理和保護方面進行了創造性的嘗試。比如，德國和瑞士在全國范圍內拆除被混凝土渠道化了的河道，讓河流重新自然化。⑤實踐證明，這一治理措施對于河流生態修復與保護具有重要作用。我國流域生態修復與保護立法在修復措施的選擇上，要更加尊重流域生態系統運行規律，在充分發揮流域生態系統自我調節、自我恢復能力的基礎上，合理安排工程性措施和非工程性措施。

4.強化保障制度

首先要完善流域內政府的生態修復與保護目標責任制。根據流域生態修復與保護的整體規劃，合理確定流域內各地各級政府在流域生態修復與保護中的目標任務;對于未完成目標任務的地方政府及其主要領導人，嚴格按照我國《環境保護法》關于環境保護目標責任制的規定以及《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《生態文明建設目標評價考核辦法》進行問責，促使地方政府切實為流域生態修復與保護盡職盡責。其次要建立多元化的生態修復與保護資金籌集制度。注重發揮市場機制的作用，尤其是尊重資本追求利潤的天性，通過科學的制度設計，使民間投資有合理的市場回報，引導社會資本進入流域生態修復與保護領域并發揮作用。最后要強化對流域生態環境污染者、破壞者的法律責任追究。在地方性的流域生態修復與保護立法中明確、細化我國《環境保護法》規定的按日連續計罰制度的實施條件，使相關法律規范更具有可操作性，也使流域內的企業等經濟主體因違法成本遠高于違法所得收益而不敢無視生態環境保護。

注釋

①如《山西省汾河流域生態修復與保護條例》第16條規定：“縣級以上人民政府應當堅持自然修復與人工修復相結合，統籌規劃，實行山、水、林、田、湖綜合治理，提高汾河流域生態環境承載能力。”《運城市涑水河流域生態修復與保護條例》第11條規定：“涑水河流域生態修復應當堅持自然修復與人工修復相結合，實行山、水、林、田、湖、草綜合治理，提高流域生態環境承載能力。”《忻州市滹沱河流域生態修復與保護條例》第15條規定：“流域生態修復應當堅持節水優先、自然修復與人工修復相結合，提高流域生態環境承載能力。”

②參見陳立烽、曾昭師：《無證砍伐自家承包林犯法 明知濫伐林木仍收購獲刑》，《中國綠色時報》2013年12月23日;唐維：《砍伐自有林木怎么就犯罪了？》，《民主與法制時報》2016年5月12日。

③參見張式軍：《環境立法目的的批判、解析與重構》，《浙江學刊》2011年第5期。

④參見陳文鉑：《試論可持續發展理念下的環境法立法目的》，《蘭州學刊》2008年第6期;呂凱：《可持續發展的環境法立法目的及其發展》，《天津大學學報》（社會科學版）2013年第1期。

⑤參見衛明：《城市水環境建設中若干問題的探討》，《北京水利》2003年第1期。

責任編輯：鄧 林

Abstract：River basin is a natural geographical area with water as the core and link. The ecological restoration and protection of river basin is an ecological environment protection affair with water resource protection， water environment treatment， water pollution prevention and water ecological restoration as the main contents. The complexity of watershed ecological restoration and protection determines that it can not be completed by a single subject， but by the joint efforts of multiple subjects including the government， enterprises， social organizations and the public. The environmental law attribute of the river basin ecological restoration and protection law determines that it should not aim at promoting economic development， but on the basis of respecting the operation law of the ecosystem， it should strictly enforce the government′s environmental protection responsibility， strengthen the enterprise′s ecological restoration and protection responsibility， encourage the public to participate in the ecological environment protection， and establish a diversified investment and financing guarantee system.

Key words：legislation of river basin; ecological restoration; ecological protection