關于新舊《政府采購貨物和服務招投標管理辦法》的對比與適用

張俊豪

摘 要：貨物和服務是政府采購的兩大主要內容，對其采購活動依法進行規范是財政部門一直努力的目標。《政府采購貨物和服務招投標管理辦法》（財政部第18號令）對政府采購予以規制，隨著政府采購的發展，財政部以第87號令對18號令的相關內容進行了修訂。本文通過比較研究的方法，闡釋了新規章修訂的基本邏輯，分析了政府采購活動各參與主體的職責調整，闡明了實際操作中需要注意的重點事項，全面展現了兩個規章的異同。

關鍵詞：政府采購;招投標;對比

2017年7月，修訂了2004年8月發布的《政府采購貨物和服務招投標管理辦法》（財政部第18號令，簡稱舊法），并以第87號令（簡稱新法）重新發布。新法自2017年10月1日實施以來，經過兩年多的實踐檢驗，初步證明了其相對于舊法的縝密性、嚴肅性與實用性。本文結合北京市部分行政機關政府采購實踐，談談對該辦法的理解與適用。

一、新法修訂的基本邏輯

修訂的原因主要是：第一，舊法在政府采購實踐中存在一些不完善、不便利的地方，例如規范招標文本、提高采購效率、加強評標管理、促進合同公開等，不適應政府采購活動的實際需要。第二，舊法的部分規定與《政府采購法實施條例》不一致，需保持政府采購法律法規體系的一致性。第三，技術手段的完善使以前某些繁瑣的規定已無必要，刪減后有利于提高規章的簡潔性與實用性。

從體例上看，新法基本沿襲了舊法的體例，絕大部分的章節標題都一樣，只是把原第四章“開標、評標與定標”中的“定標”單列，改為“中標和合同”，有利于提高采購效率，規范合同管理。對中標結果從產生、確認、公告到簽訂合同的每一步都有詳細規定，同時明確完成時限。例如，舊法規定采購代理機構在評標結束后將評標報告送采購人的時限是5個工作日內，而新法改為2個工作日內。關于中標結果公告，舊法規定“中標結果應當在財政部門指定的政府采購信息發布媒體上公告”，無時限要求，而新法則明確時限為“中標人確定之日起2個工作日內”，發布媒體必須是“省級以上財政部門指定的”，并要求同時公告招標文件，提高了采購信息透明度。關于中標公告期限，舊法無直接規定，僅從投標供應商提出質疑的期限為“中標公告發布之日起七個工作日內”推斷出中標公告期限為7個工作日，而新法明確該期限為1個工作日，提高了采購效率。

從行文上看，新法在法律語言的使用上更加注意，表述更嚴謹。例如，在空間效力上，舊法無限定，而新法限定為“在中華人民共和國境內”。在適用對象上，舊法限定為“采購人及采購代理機構”，但文中涉及到了評標委員會、投標供應商等主體，前后矛盾，而新法刪除了該限定，以對事不對人方式將適用對象限定為“招標投標活動”，涵蓋所有采購參與人。

從內容上看，新法根據規范采購的需要對舊法進行了增刪。例如，舊法對“公開招標數額標準”語焉不詳，而新法賦予縣級以上人民政府根據本行政區域實際自行制定公開招標數額標準的權利。為加強風險防控，新法要求采購人建立內部控制制度，允許采購人“在采購預算額度內合理設定最高限價”;為保證采購的有效性和針對性，新法對采購需求的編制和資格預審作了詳細要求，對招標文件的內容要求的更加精細，補充了終止招標的善后措施。刪除了不得歧視條款、聯合體投標條款、其它部門現場監督條款、處理供應商質疑的規定、投標人違法違規的責任條款、性價比法條款，調整了退還投標保證金時按商業銀行同期貸款利率上浮20%計算的規定，減輕了對評標委員會違規的處罰。

二、各采購主體的職責調整

（一）采購人

新法不再使用“招標采購單位”這一統稱，而是區分哪些是共同責任，哪些是單獨責任，以采購人為政府采購主體，加大了采購人責任。

采購人要落實相關國家政策，包括節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等。其中，節約能源是新增內容，其它各項在舊法中是一般指導性規定，新法的表述將其變為采購人的法定義務，并輔以相關文件。每年年底進行財務決算時，北京市行政機關財務部門在“北京市財政局部門決算系統”中提交的數據中有一項就是“小微企業占比”。

采購人要建立健全本單位政府采購內部控制制度，內控制度要涵蓋編制政府采購預算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復詢問質疑、配合投訴處理及監督檢查等各個重點環節。比如，根據國家稅務總局《關于印發<稅收法制工作風險內部控制制度（試行）>等8個內部控制專項制度的通知》（稅總發〔2017〕57號）中的《稅務系統政府采購風險內部控制制度（試行）》，國家稅務總局北京市稅務局已經制定相應內控制度。

采購人要按規定向評審專家支付勞務報酬和異地評審差旅費，但不得向其他人員支付評審勞務報酬。新法明確要求必須采購人支付評審勞務報酬，采購代理機構不再支付。同時，區分評標委員會中的采購人代表和其他評審專家，將采購人代表排除在獲得評審勞務報酬人員范圍之外。

新法基本保持了舊法關于采購人法律責任相關條款，即“責令限期改正，給予警告，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其行政主管部門或者有關機關給予處分，并予通報”，但是取消了對采購人“可以按照有關法律規定并處罰款”的規定。

（二）投標人

投標人有配合采購代理機構及時收回相關款項的義務。若投標人不予履行，則免除采購代理機構不及時退還相關款項的責任，這些款項主要包括投標保證金、逾期退還投標保證金時產生的超期資金占用費。

明確了投標人的串通投標行為。舊法只原則規定“投標人之間不得相互串通投標報價，不得妨礙其他投標人的公平競爭”，新法則規定“投標人串通投標，其投標無效”，詳細列舉了六種視為串通投標的行為。

規定了投標人缺席開標時的處理方法。舊法未涉及該問題，新法則規定“投標人未參加開標的，視同認可開標結果。”

（三）采購代理機構

采購代理機構是輔助采購人開展政府采購活動的社會中介機構，新法總體上減輕了采購代理機構的法律責任。

明確了對采購代理機構進行處罰的具體標準。舊法僅籠統規定“按照有關法律規定處以罰款，有違法所得的，并處沒收違法所得”，新法則列出了具體數值標準，“有違法所得的，沒收違法所得，并可以處以不超過違法所得3倍、最高不超過3萬元的罰款，沒有違法所得的，可以處以1萬元以下的罰款”。

不再以“取消政府采購代理資格”來處罰采購代理機構。舊法規定采購代理機構違法行為情節嚴重的，可以“取消其政府采購代理機構，并予以公告”，新法則沒有此類規定。

（四）評標委員會

抽取專家更加嚴格。一是抽取級別。新舊兩法都要求以隨機方式抽取專家，舊法規定相對寬泛，即“應當從同級或上一級財政部門設立的政府采購評審專家庫”抽取，但新法要求“省級以上”。在北京市行政機關采購實踐中，一般從北京市財政局評標專家庫或者財政部評標專家庫中抽取，相對而言，財政部評標專家庫中專家更多、專業更齊全、更容易一次抽齊。二是抽取人數。舊法規定評標委員會由5人以上專家組成，新法改為一般情況下為5人，特殊情況下為7人以上單數。

評標委員會不再履行處理投標人質疑和投訴的職責。舊法要求評標委員會應當配合“財政部門的投訴處理工作”和“招標采購單位答復投標供應商提出的質疑”，新法刪除了這兩條規定，改為評標委員會“向采購人、采購代理機構或者有關部門報告評標中發現的違法行為”。做出這種調整的考慮很大程度上是因為技術和法律保障更加可靠了，因為新法新增了一條要求，“開標、評標現場活動進行全程錄音錄像，錄音錄像應當清晰可辨，音像資料作為采購文件一并存檔。”如出現質疑投訴，音像資料就可以很好地還原當時評標過程。

“性價比法”不再作為評標方法。新法規定“評標方法分為最低評標價法和綜合評分法”，刪除了舊法中關于性價比法的規定，并要求“評標過程中，不得去掉報價中的最高報價和最低報價”。

減輕了評標委員會的法律責任。舊法針對評審專家的處罰規定較多，處罰種類包括責令改正、給予警告、沒收違法所得、處以一千元至五萬元不等的罰款、取消評標委員會成員資格、依法追究刑事責任等。新法大大簡化了處罰種類，降低了處罰力度，僅規定“由財政部門責令限期改正;情節嚴重的，給予警告，并對其不良行為予以記錄”。

三、政府采購實操中的注意事項

（一）明晰采購需求

招標文件是投標人編制投標文件的主要參考依據，也是評標委員會評分依據和采購人與中標供應商簽訂合同的依據，而采購需求是編制招標文件的基礎，因此，清晰準確的采購需求是順利開展政府采購活動的前提。

正是由于采購需求極其重要的基礎性作用，新法新增了第十一條，專門闡述了完整、明確的采購需求應該具備的7個條件。完整明確的采購需求能給采購人和投標人提供合理預期，為順利實現采購目的提供清晰指引。編制采購需求要注意以下三點：一是組織業務骨干認真編寫底稿。項目處室是政府采購成果的最終使用單位，對希望獲得什么樣的政府采購成果有最深刻的理解和諸多第一手資料，容易把工作實際需求表達清楚。要杜絕當甩手掌柜的做法，把編制采購需求當作包袱甩給某個人或者某個公司，甚至直接把以前類似項目的采購需求稍作修改應付差事。二是多方咨詢吸納有益建議。項目處室對確定采購需求有最后發言權，但是編制過程中應征求其它可能會用到相關項目成果的單位或部門的意見，聽聽有沒有改進建議;要問問這個行業里的一些企業，看看是不是采用了較為先進的技術、有效地降低了成本。三是與采購代理機構及時溝通。對于復雜項目，采購代理機構在編制招標文件時會對采購需求進行專家論證，所聘請的專家都是行業資深人士，對于基本技術指標有比較全面的把握，他們的意見需要慎重考慮。如果有需要修改的地方，一定要在發售招標文件之前修改完畢。

（二）依法簽訂合同

依法簽訂合同有兩個要求，一是不能倒簽合同，二是及時簽訂合同。

所謂倒簽合同是指采購人和中標人在合同簽訂生效之前已經開始實施合同項下的內容，而在合同履行過程中或者合同履行完畢后補簽合同的行為，主要存在于延續性項目或單一來源采購項目，具有一定的法律風險、管理風險、財務風險和審計風險。要避免倒簽合同，就要提前謀劃，在上一期延續性項目期滿前三個月至半年就要開始編制采購需求，進行采購決策，給履行政府采購程序留下足夠時間。對于單一來源采購項目，不能依據以前年度的做法因循守舊，而應根據市場行情及時轉變。隨著技術發展和市場主體增加，潛在供應商有可能增加。

所謂及時簽訂合同，是指采購人必須遵守“中標通知書發出之日起30日內，按照招標文件盒中標人投標文件的規定，與中標人簽訂書面合同”的時限要求和內容要求。在這一點上，新舊兩個辦法要求一致。在實操中，項目處室不能及時簽訂合同的主要原因是合同起草、審批、簽訂環節銜接不緊密、耗時較長。要做到及時簽訂合同，就要在確認采購需求的同時就起草好合同并提交法規部門審核，待收到中標通知書后，直接簽訂將節約大量時間。

（三）做好信息公開

政府采購的公信力來源于全方位的信息公開，可以說，信息公開是政府采購的生命線。信息公開的要點有三個：

一是全面公開，政府采購信息公開包括招標公告、資格預審公告、更正公告、中標公告、廢標公告、合同等。不僅要求上述文件都公開，對于每種文件應該具備什么內容也有明確規定。例如，公開招標公告應當包括至少6項內容，資格預審公告應當包括至少3項內容。

二是及時公開。每種文件從完成到公開是有時間限制的，逾期就算信息公開不及時。例如，中標公告應在中標結果確定之日起2個工作日內公告，合同應在合同簽訂之日起2個工作日內公告。

三是全方位公開。相關政府采購信息不僅要在本單位外網上公開，還要在多個省級媒體上公開，就北京市政府采購信息公開而言，這些媒體包括中國政府采購網、北京市政府信息公開工作管理系統（首都之窗）、北京市財政局網站和北京市政府采購中心網站。