重大危機應對審視與韌性社區構建研究

馬燁

摘要：“韌性”源于物理學，用以刻畫風險社會社區治理快速應對各種危機和突發事件的能力。如何加強和改善危機應對能力、有效應對各類突發事件，既考驗著我國風險把控能力，也體現了社會治理體系和能力現代化的程度。本文以危機應對視角為切入點，結合韌性社區治理中出現的“防”與“救”轉換失靈、“上”與“下”聯動失衡、“開”與“閉”模式滯后的問題，提出建設理念韌性、制度韌性、科技韌性三個方面的發展路徑。

Abstract： The term "resilience" is derived from physics and is used to describe the ability of community governance in a risk society to respond quickly to various crises and emergencies. How to strengthen and improve the capacity to respond to crises and emergencies effectively is not only a test of our ability to control risk， but also a reflection of the fact that the degree of modernization of social governance systems and capacities. This paper takes the perspective of crisis response as the breakthrough point， combined with the problems of "prevention" and "rescue" conversion failure， linkage imbalance between "upper" and "lower" and "open" and "closed" mode lag in resilient community governance， and puts forward three development paths of resilience of construction concept， system and science and technology.

關鍵詞：韌性社區;社區治理;危機應對

Key words： resilient communities;community governance;crisis response

中圖分類號：D669.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）20-0083-02

0? 引言

隨著我國城鎮化進程的推進，社區治理問題日益復雜化，脆弱性日趨凸顯。黨的十九屆四中全會提出“優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”。社區作為城市的基本單元，是危機應對的“第一現場”，也是國家應急管理能力體系的直接主體?！绊g性”是一種系統框架的概括，在這種系統框架下的社區治理，目的在于提高社區危機應對的積極響應能力、適應性能力和可持續發展能力[1]。研究韌性視角下的社區治理，是對社會治理理論的發展與豐富，也是對現實需求的有益探索。

1? 韌性社區概念的提出

1.1 韌性社區的內涵? 韌性的概念原本發端于20世紀70年代的物理學和機械工程學后成為生態學的重要概念，隨后又被引入心理學和管理學領域[2]。韌性（resilience）原意是受壓彎曲后恢復原狀，現指在不斷適應和變化中達到一種以學習為基礎的創造性的動態發展的平衡。2002年，倡導地區可持續發展國際理事會在聯合國可持續發展全球峰會上將“韌性”概念引入城市建設與防災減災領域，2016年聯合國召開第三次人類居住會議，構建有韌性人類居住區成為可持續發展的重要目標之一[3]。韌性作為社會和生態的耦合系統，包含了短、中、長期全方位的戰略框架，在這個系統中人類從危機應對經驗中恢復、學習和創造并對將來做預警和謀劃。因而社區危機應對過程也是社區更新的過程。正是基于這種“消解壓力——釋放彈力”的過程，韌性社區能夠成為提升城市生命體風險應對能力的基礎節點[4]。

1.2 國內外學者對韌性社區的理解? 對“韌性”二字的理解是構建韌性社區理念的前提。加拿大學者Holling認為，韌性是系統內部各種關系的持久性，是系統吸收外部極端事件影響并繼續維持功能的能力。Bruneau等人認為社區災害韌性具有四個特性;健壯性，冗余性，謀略性，及時性，他們將社區災害韌性定義為社區減輕災害影響的能力，包括災害發生時的影響和各種形式開展災后復興活動降低社會損失及減輕未來的災害影響。布諾提出了社區韌性的四個維度：技術、組織、社會、經濟。應當說前二位學者對社區韌性的定義還是基于“工程韌性”和“生態韌性”的理念，而后面的學者把社區韌性理念置于社區環境里，屬于“演進韌性”。

國內學者關注韌性社區問題大致分為兩類：一類對建立韌性理念下的城市社區危機應對等進行了研究。姚媛提出城市社區抗逆力主要是物理韌性與社群韌性兩個分析維度，不同韌性作用內容不相同。[5]劉佳燕、沈毓穎認為韌性社區強調社區要可持續發展，必須具備在各類危機中基本保持原有功能和迅速應對及適應變化的能力。[6]另一類對國外韌性社區的理論和實踐經驗加以總結。彭翀在對國外韌性社區的相關理論研究加以總結，認為社區韌性是穩定能力、恢復能力和適應能力等一系列能力的集合，它既是一種成長過程，同時也是社區的發展目標。[7]陳陽在對加拿大應急管理戰略分析中提出“韌性”是指系統、社區或社會通過堅持、調整或改變的方式以達到并維持可接受的運作水平，是一種適應災害干擾的能力。[8]

2? 韌性社區治理存在的問題

從總體來看，我國社區治理現代化水平在不斷提高，但社區韌性的發展在治理體系與治理能力現代化方面的關注度有限，對治理體系、制度在非常態下的適應性問題還有較大的研究空間。

2.1 “防”與“救”轉換失靈? 區分常態治理與非常態治理是社區預防和救治關鍵。傳統的社區治理主要是從問題導向出發，以解決社區問題為主，是靜態的常態化的視角。對突發的非常態化的危機事件缺乏必要的關注，因而在面對社區不確定性風險時綜合把控與動態調整能力較弱，從而出現治理“失靈”的現象。不少在常態下治理有序的社區，一旦遭受重大危機時，社區組織體系便失效，治理手段也不管用了。我國在2018年成立了國家應急管理部門，專門負責危機防控，但在平時工作上應急管理、公共健康、城市治理領域之間交流與合作不夠，造成對這類災害的社區韌性認識的不足，相應系統的適應性治理的缺失。如忽視了社區日常狀態下非常態隱性重大風險評估，缺乏對社區疫情傳播負效應及防災減災正效應的精準判斷，以及沒有組織高效有序的全民“保衛戰”應對等。

2.2 “上”與“下”聯動失衡? 重大危機下，不確定性、危害的廣泛性、應對的滯后性直接暴露了常態化韌性治理體系在橫向協作補充、縱向內容拓展功能的缺失。首先，政府自上而下科層式的治理雖然能夠提高社區應對效率，但是易忽略社會成員間的自組織、自學習、自適應能力，難以發揮多中心主體的力量，增加了綜合治理成本;其次，危機應對部門不統一也缺乏必要的協作。當前自然災害和事故災害主要由應急管理部門負責，公共衛生事件與社會安全事件的主責部門分別為衛建委與公安部門，導致多部門間綜合應對危機能力的不足，同時，如何在成立應急管理部門前提下保留一些專業部門的應對能力，也缺少專門的規定;再者，簡單線性一刀切式地應急治理模式與應對策略，弱化了社區居民生活質量的保障，忽視了災害的全過程演變，對災前主動應對、災中動態應對、災后發展應對等全過程災程的非常態化、精準化治理考慮不足。

2.3 “開”與“閉”模式滯后? 韌性社區絕不能走閉門建設的路子，要以大數據為支撐，推動資源共享。但目前社區大量基礎性工作需要“人海戰術”，如信息的傳達與管理、人員情況摸排檢測、追溯跟蹤可疑人員等工作增加了社區風險，難以保障社區工作人員的生命健康和安全;同時智慧社區監管系統落后，信息傳導不通暢。不少城鄉社區、城市社區、社區與上級部門之間缺乏有效的信息聯絡渠道，形成了“行業壁壘”“數據壁壘”，增大了非常態社區治理的工作難度;此外，智慧社區治理設備堆砌，軟件缺乏。大數據、人工智能、云計算等數字科學技術越來越多地被廣泛運用到了危機應對中，為監測分析、追蹤溯源、防控救治以及資源調配等方面提供良好的技術支撐，但在實際操作中大多數社區對于智能設備只是進行單一模塊的應用，缺少對適應社區危機工作功能的開發和利用。并且硬件設備與軟件系統相互獨立，無法實現信息數據聯通共享和統一管理，大大降低了社區智慧治理的效率。

3? 韌性社區治理創新的路徑

從危機管理的整個流程來看，涉及到預防、應對、恢復和減災的環節，建設韌性社區應該從單一的應對到流程的完善。從治理體系和治理能力的角度來看，建設韌性社區就是建立社區共同體，完善多方參與機制，從而提升社區的自治能力，涉及到社區的環境、制度、行動主體、社會資本等。整合這兩個視角，建設韌性社區主要是三個方面的途徑。

一是建設理念韌性。重大危機事件的應對，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。在尊重客觀規律的基礎上，從國家層面加強韌性社區的頂層設計，積極主動探索長期常態化的適應性社區治理對非常態化災害的有效應對。充分重視韌性社區的價值與意義，理解韌性社區的內涵，構建統一部署、專常兼備、上下聯動的韌性社區治理體系和治理能力，推動綜合減災示范社區和基層治理模范社區韌性升級，探索韌性理念在社區治理中全周期、全尺度、全要素的引導和應用，推進韌性社區一體化進程。同時開展主題宣講會、教育講座等，普及社區民眾基本防災知識，讓韌性理念在居民心中從無到有、根深蒂固。

二是建設制度韌性。如何從制度建設上解決“防”與“救”的問題，在社區常態治理與非常態治理之間保持動態平衡，是值得深入研究的問題。國家層面，采取剛性治理的原則，立足上下一盤棋，將韌性社區納入到具有基礎性、約束性、戰略性的國家社會治理體系中統籌考慮;政府層面，政府內部應明確職能劃分，提升部門間、上下級協作聯動體系，同時，針對不同社區的優劣采取相應的措施，在危機爆發時，暢通資源支持機制，實現政府系統、社會系統和市場系統資源的靈活配置。社區層面，建立非常態治理下有效反饋機制，糅合科層治理體系與多中心治理體系的優勢。建立社區內外組織溝通聯系的連貫性、保持高效的動態的反應能力，增強人員危機意識、自治意識、反饋意識，在技術上建立快速響應機制，增強科技支撐力度廣度深度，從而形成突發疫情情況下韌性社區防治的有效突破口。同時針對不同小區特性，因地制宜嵌入式治理，打造小區個性化品牌效應，讓社區居民在感受到人文關懷的同時彈性治理提升社區居民自治水平。

三是建設科技韌性。加大科技支撐，發揮“智慧社區”快速精準預測危機的特點，是實現社區自主決策、治理參與等高維智慧治理水平的關鍵。實時更新社區的監控系統，暢通信息傳導機制。依托社區監控系統，推動社區“日常治安+疫情防控”雙層網的建設。結合大數據建立社區信息服務平臺和應急預警機制，利用新型的“網絡化+大數據”的方式逐步建立起社區線上服務平臺，整合社區治理資源信息，構建社區共享數據庫。同時大力推廣統一的社區全信息數字化平臺，打通社區范圍之間的信息數據交流，快速掌握各個社區之間的流動人員數量和相關個人信息，保證多平臺和多終端進行信息交互和同步。信息平臺生成實時反饋及時傳達到社區工作人員處，形成社區內居民的活動清單，如遇特殊情況平臺可自行發出預警，并上報社區醫院系統，統籌調配相應的社區資源，做到真正的快速精準。通過智慧社區應用水平的提升來加筑科技韌性，突破實時監測，有效整合泛在智慧技術，關注各行為主體在危機應對中的實際多元多層次需求，進而達到提升社區韌性的科學性與有效性的目的。

參考文獻：

[1]廖茂林，蘇楊，李菲菲.韌性系統框架下的城市社區建設[J].中國行政管理，2018（04）：57-62.

[2]藍煜昕.社區韌性：基層治理體系與能力現代化的新命題[J/OL].中國非營利評論，2020，25.

[3]吳曉林.建設“韌性社區”補齊社會治理短板[N].光明日報，2020-03-25（002）.

[4]王佃俐.基于風險治理能力提升的韌性社區建設[N].濟南日報，2020-03-13（012）.

[5]姚媛.城市社區抗逆力的影響因素及治理對策研究[D].電子科技大學，2019.

[6]劉佳燕，沈毓穎.面向風險治理的社區韌性研究[J].城市發展研究，2017，24（12）：83-91.

[7]彭翀，郭祖源，彭仲仁.國外社區韌性的理論與實踐進展[J].國際城市規劃，2017（4）.

[8]陳陽.加拿大2030年應急管理戰略及對我國韌性社區建設的啟示[J].中國煤炭，2020，46（02）：106-111.