司法改革背景下檢察官助理制度的現(xiàn)狀與完善

桂少鋒　肖之云

關(guān)鍵詞 檢察官助理 權(quán)責(zé)劃分 職業(yè)規(guī)劃 考核機(jī)制

作者簡介：桂少鋒、肖之云，湖北省黃梅縣人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.027

一、 現(xiàn)狀：檢察官助理制度改革存在的問題

檢察官助理制度的建立對檢察官員額制改革、檢察官辦案的專業(yè)化和職業(yè)化能夠起到良好的促進(jìn)作用。檢察官助理對檢察官工作的協(xié)助與分擔(dān)能夠確保檢察官專注高質(zhì)量的檢察業(yè)務(wù)，提升辦案質(zhì)量和效率，助力司法責(zé)任制改革的全面落實(shí)。然而，隨著改革的深入推進(jìn)，檢察官助理制度也出現(xiàn)了分類不明、職責(zé)不清等問題。

（一）檢察輔助人員體系內(nèi)部的分類問題

1.檢察官助理與書記員、司法警察等人員混同管理，職業(yè)定位混亂。導(dǎo)致檢察官助理對自己的身份定位認(rèn)識不清，缺乏職業(yè)認(rèn)同感和歸屬感。很多未入員額的檢察官助理離職的原因之一就是感覺被邊緣化，缺乏職業(yè)歸屬感和尊榮感。

2.新老檢察官助理混同管理，打擊“老檢察官助理”的工作積極性。檢察官員額制改革后，相當(dāng)大一部分改革前已任命的檢察員和助理檢察員因未能進(jìn)入員額而轉(zhuǎn)崗為檢察官助理，即“老檢察官助理”。“老檢察官助理”在遴選入額中“落敗”，難免產(chǎn)生挫敗感，將其與“新進(jìn)檢察官助理”，甚至與自己培養(yǎng)的檢察官助理劃歸同一序列，無疑將對其心理造成雙重打擊，導(dǎo)致“老檢案官助理”隊(duì)伍的職業(yè)尊榮感、認(rèn)同感、歸屬感急速下滑，從而使檢察官助理隊(duì)伍內(nèi)部發(fā)展缺乏活力與動力。

（二）檢案官與檢察官助理的待遇和職權(quán)劃分問題

1.職權(quán)待遇對比不平衡，打擊檢察官助理的工作積極性。檢察官助理制度的初衷是確保員額檢察官能夠集中精力于每個案件，把好質(zhì)量關(guān)，落實(shí)責(zé)任制。依據(jù)最高人民檢察院明確了檢察官、檢察官助理職權(quán)劃分原則，各省檢察機(jī)關(guān)列出了員額檢察官的權(quán)力清單，但大多未對二者的具體權(quán)力范圍和關(guān)系進(jìn)行明確界分。從實(shí)踐來看，某些地方是檢察官助理不僅要做好員額檢察官的輔助工作，還和員額檢察官行使同樣的檢察權(quán)，但在行政級別上卻與員額檢察官存在高低差異，這嚴(yán)重打擊了檢察官助理的工作積極性。

2.檢察事務(wù)分解不合理，影響檢察官助理的工作成效。目前我國沒有相關(guān)法律或配套制度合理分解現(xiàn)有的檢察事務(wù)，也并沒有創(chuàng)造條件確保檢察官專注于高質(zhì)量的檢察業(yè)務(wù)，提升辦案質(zhì)量和效率。在員額檢察官與檢察官助理的職權(quán)運(yùn)行中存在以下問題：（1）職權(quán)行使混亂。檢察官助理事實(shí)上代行員額檢察官行使職權(quán)，引發(fā)檢察官助理對級別待遇的不滿，也造成基層檢察院存有增加員額的訴求。（2）權(quán)力關(guān)系不明。員額檢察官和檢察官助理關(guān)于檢察事務(wù)的分工不明確，既使得輔助制度的設(shè)置初衷大打折扣，也導(dǎo)致檢察輔助制度互相監(jiān)督、互相制約的機(jī)制缺乏應(yīng)有的法律依據(jù)和制度基礎(chǔ)。

（三）檢察官助理培養(yǎng)機(jī)制不當(dāng)，“師徒制”傳統(tǒng)漸失

1.員額檢察官案件多精力少，培養(yǎng)新人陷兩難窘境。新進(jìn)檢察官助理多為近幾年通過公務(wù)員招考的檢察人員，對檢察官助理的招錄多從學(xué)歷、專業(yè)上加以要求，對從事法律工作年限基本無限制，實(shí)踐中出現(xiàn)很多從家門、校門到院門無縫對接的“三門”檢察官助理。傳統(tǒng)的檢察官助理培養(yǎng)模式為師徒式“傳幫帶”，但經(jīng)驗(yàn)豐富的老檢察官成為員額制檢察官之后，個人辦案量攀升，責(zé)任壓力增大，辦案精力非常有限，無暇悉心指導(dǎo)和幫助新人。

2.新老檢察官助理“傳幫帶”陷兩面尷尬。員額檢察官在幫助新人成長方面結(jié)力有限，力不從心，而新進(jìn)檢察官助理被招錄進(jìn)檢察院后雖然接受了系列專業(yè)培訓(xùn)，但法學(xué)理論與實(shí)踐案例的結(jié)合運(yùn)用、法律人辦案技能的培養(yǎng)仍需要時間積累，只能寄希望于“老檢察官助理”幫助。但新進(jìn)檢察官助理的學(xué)歷越來地高，多為90后的年輕人，個性觀念比較強(qiáng)，少數(shù)與“老檢察官助理”存在一定隔閡和間隙，漸漸產(chǎn)生“老檢察官助理”不愿意教、“新檢案官助理”不愿意學(xué)的尷尬局面，以致于傳統(tǒng)的“傳幫帶”理念逐步缺失，傳統(tǒng)的“老帶新”師徒關(guān)系名存實(shí)亡。

（四）檢察官助理考核機(jī)側(cè)不健全

1.考核辦法較簡單。某些檢察院未就檢察官助理單獨(dú)制定考核規(guī)則，僅適用全院總體的考核方案。考核方案規(guī)定是所有人員按照所在部門進(jìn)行綜合考核，沒有體現(xiàn)不同人員各自專業(yè)方向不同，評價標(biāo)準(zhǔn)差異更大的特體，簡單適用統(tǒng)一辦法及標(biāo)準(zhǔn)。

2.考核內(nèi)容不具體。某些檢察機(jī)關(guān)沒有將檢察官助理、技術(shù)人員、司法警察的不同序列對協(xié)助辦理案件的難易程度進(jìn)行測算，具體工作量的測算、工作成效的核定等難以判定，簡單規(guī)則易造成考核工作的隨意性，不利于充分發(fā)揮考核結(jié)果的倒逼、激勵效用。

二、溯源：檢察官助理制度改革出現(xiàn)問題的原因

檢察機(jī)關(guān)人員分類管理基本完成，但近年來檢察官助理制度的改革漸入瓶頸，一些制度性問題逐步暴露。亟須探尋其問題核心，對癥下藥，打破僵局。

（一）檢察官助理制度立法疏漏，導(dǎo)致管理制度混亂

檢察官助理制度的立法規(guī)范仍有不足。我國現(xiàn)有的《人民檢察院組織法》《檢察官法》以及三大訴訟法均未對檢察官助理制度作出明確規(guī)定，檢察院人員的分類管理只涉及檢察官、聘任制書記員、司法警察等。檢察官助理的職責(zé)定位、選任、管理等事項(xiàng)無法律明文規(guī)定，立法缺位使其自身定位缺乏基本法依據(jù)。檢察官助理的管理制度仍不盡科學(xué)，雖然各地基層檢察機(jī)關(guān)各自確定了一些檢察官助理管理規(guī)范，但由于缺乏統(tǒng)領(lǐng)性、協(xié)調(diào)性，實(shí)踐操作中容易引發(fā)混亂，使檢察官助理管理、考評的規(guī)范性不足。

（二）檢察官助理獲得感缺失，引發(fā)個人消極情緒

在職責(zé)壓力倍增的實(shí)務(wù)工作中，相較員額檢察官而言，檢察官助理獲得的職業(yè)尊榮感較少，工作待遇較低，易形成消極情緒。在基層檢察機(jī)關(guān)普遍存在案多人少矛盾的背景下，檢察官和檢察官助理的工作壓力、心理壓力激增，處于疲于奔命的工作狀態(tài)。然而，在工作內(nèi)容和工作壓力等同的情況下，二者的待遇差別懸殊。目前我國很多地方員額檢察官的配套待遇已經(jīng)落實(shí)到位，但檢察官助理的待遇制度卻一直沒有明確，“同工不同酬”的處理嚴(yán)重打擊了檢察官助理的工作積極性。

（三）檢察官助理職業(yè)規(guī)劃不明，激勵效應(yīng)削弱

人員分類管理制度改革后，盡管檢察官助理可遴選為員額檢察官，但員額檢察官制度對檢察官總量子以控制，劃定員額檢察官比例不超過39%。通過三輪檢察官遴選后，員額檢察官名額極為有限，需要出現(xiàn)退休、調(diào)離等退額情況，檢察官助理才能遴選充實(shí)到員額檢察官隊(duì)伍中去。在激烈的檢察官遴選背景下，大部分檢察官助理暫時難以進(jìn)入員額檢察官序列。檢察官助理職業(yè)發(fā)展通道的狹隘化嚴(yán)重制約了優(yōu)秀檢察官助理的個人成長，不僅影響其工作主動性積極性、隊(duì)伍活力動力，也將影響檢察官助理隊(duì)伍的穩(wěn)定與發(fā)展，進(jìn)而影響整個檢察隊(duì)伍的長遠(yuǎn)建設(shè)。

三、徑路：檢察官助理制度之完善

加快檢察官助理制度立法，鞏固改革成果，明確界定檢察官助理的職權(quán)與責(zé)任范圍，厘清其身份定位，在當(dāng)前具有迫切現(xiàn)實(shí)需求和重大司法意義。

（一）細(xì)化工作權(quán)責(zé)劃分，落實(shí)公正待遇

檢察官助理的配置模式和職能定位較為重要，在檢察官員額制改革和檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革中起著承上啟下的重要作用。只有明確了檢察官助理的角色定位，才能更好地劃分職責(zé)，避免檢察官助理和檢察官職責(zé)不分，權(quán)力、義務(wù)不對等。檢察官助理的辦案權(quán)限和事務(wù)范圍，應(yīng)結(jié)合具體情況予以分類，并適當(dāng)授予部分辦案職權(quán)。這既有利于充分發(fā)揮檢察官助理的作用，也能夠使其能力得到有效鍛煉和提高。

構(gòu)建檢察官（助理）群體差異合理的工資、獎金福利、退休待遇等薪酬體系，應(yīng)主要依據(jù)工齡工資和業(yè)務(wù)績效獎金。其中，工齡工資主要依其從事檢察業(yè)務(wù)的工作年限確定，每一個檢察官和檢察官助理都應(yīng)當(dāng)公平享有;績效獎金則根據(jù)檢察官和檢察官助理日常從事檢察業(yè)務(wù)的工作表現(xiàn)量化分配，以確保每一個檢察官助理通過自我工作能力的提升和有效規(guī)劃獲得認(rèn)可。

（二）厘清檢察輔助人員結(jié)構(gòu)，進(jìn)行分向培養(yǎng)

現(xiàn)有檢察輔助人員包括檢察官助理、書記員等。其中，設(shè)立編制內(nèi)書記員的初衷是協(xié)助檢察官從事辦案調(diào)查記錄、文書整理等事務(wù)性工作，以緩解檢察官的工作壓力。近年來各地基層檢察院大量招聘聘用制書記員，協(xié)助檢察官處理相關(guān)事務(wù)性工作，實(shí)質(zhì)上代管了編制內(nèi)書記員的職責(zé)，就工作內(nèi)容而言，前后二者并無區(qū)別。現(xiàn)有的編制內(nèi)書記員，在符合檢察官助理?xiàng)l件時可以轉(zhuǎn)任檢察官助理，不符合檢察官助理任職條件的，可以考慮遂步向司法行政人員轉(zhuǎn)變。建議對編制內(nèi)檢察官助理和書記員進(jìn)行整合，取消編制內(nèi)書記員設(shè)置：對檢察系統(tǒng)外聘用的檢察輔助人員統(tǒng)一稱為“書記員”，而將檢察官助理限于編制內(nèi)具有法律專業(yè)素養(yǎng)、在辦案一線工作的檢察輔助人員。如此便把檢察官助理和書記員兩類人員徹底區(qū)別開來，有利于兩類人員的針對性培養(yǎng)和發(fā)用。

（三）完善檢察官助理分級制度，加強(qiáng)職業(yè)規(guī)劃引導(dǎo)

對于檢察官助理的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，除理順檢察官助理的晉升系列外，還應(yīng)當(dāng)盡量暢通檢察官助理遴選為檢察官的渠道。實(shí)行一年一晉升。為激發(fā)檢察官助理的積極性和上進(jìn)心，可以參照員額檢察官職務(wù)系列劃分等級。新招錄檢察官助理符合條件的即按照五個等級逐級晉升。應(yīng)制定公開公平公正的這選考核標(biāo)準(zhǔn)，避免“論資排輩”和其他主觀因素影響遴選，把真正優(yōu)秀的人才逸選出來，為建設(shè)高素質(zhì)檢察隊(duì)伍打下良好基礎(chǔ)。

（四）完善檢察官助理獨(dú)立考核機(jī)制，發(fā)揮制度優(yōu)勢

一是健全考核內(nèi)容。除最高人民檢察院確定的檢察官助理工作職責(zé)外，各基層檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)具體情況，分類制定檢察官助理的工作職權(quán)，考核時對相應(yīng)工作職權(quán)進(jìn)行遂項(xiàng)考察。

業(yè)務(wù)部門側(cè)重對協(xié)助司法辦案情況進(jìn)行考核;對協(xié)辦案件難易程度的測算，可參考員額檢察官辦案量計(jì)算方式進(jìn)行。檢察機(jī)關(guān)綜合部門側(cè)重對全院性綜合工作（信息、調(diào)研、宣傳工作等）、具體事務(wù)性工作（法治宜傳、法律咨詢、信訪接待工作等）進(jìn)行考核，盡量將工作量化評價;不宜量化評價的，可以按照效率效果定性評價。

二是完善考核方式。考核結(jié)果對檢察官助理工作具有正向激勵和倒逼推動作用，有必要對平時考核、年度考核進(jìn)行細(xì)化，采用日常分期考核和年終一次性考核相結(jié)合的方式。日常分期考核分為月度、季度、年度等周期;年終一次性考核一般為一個自然年度，即1月至12月，可在下一年1月份進(jìn)行。日常分期考核在年終一次性考核結(jié)果中所占權(quán)重應(yīng)在50%以上，以突出日常考核的重要性，防止年終的“突擊表現(xiàn)”“臨時公關(guān)”等不良因素影響。