農村宅基地確權登記重在路徑設計

王侃 李丹 顏學軍 魏雅綺

農村宅基地確權登記重在路徑設計

王侃 李丹 顏學軍 魏雅綺

臺州市農村宅基地確權登記工作始于上世紀90年代初，全市9個縣（市、區）啟動了第一輪土地總登，廣泛發動農戶申請宅基地登記，基本上做到能發則發，為進一步加強農村土地管理奠定了良好的基礎。

近年來，根據浙江省統一部署，按照試點先行、由點到面的思路，臺州市制定出臺了《關于加快推進農村宅基地確權登記發證工作的指導意見》，先后在椒江區章安街道、臨海市東塍鎮、三門縣花橋鎮等三鎮（街道）開展試點工作。截至目前，已完成符合發證農戶數的93.55%，超額完成省定年度目標任務（85%）。

回顧臺州農村宅基地的確權登記過程，將農民的住房財產權利確立下來并頒發權證，或許這種制度紅利一時還未顯現。但就整一過程而言，這是對農村住房產權關系的一次重新梳理和調整。事實上，農民到手的權證，其厚度與分量，遠不止這幾頁紙。確權登記只是萬里長征的第一步，這將為下一步的要素流動打下堅實的基礎。今年，國務院出臺的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》中明確指出要審慎穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點，賦予農民更多的財產權利。

誠然，目前在確權登記過程中還存在不少問題，諸如少批多建、未批先建、一戶多宅等歷史遺留問題，以及未確權宅基地底數不清、權源缺失等現象，直接導致部分宅基地確權登記難度較大。在妥善解決這些矛盾問題的同時，我們更應該看到，農村宅基地上的附著物終究是農民眼下最主要的資產，農民能夠在住房上獲得的財產性收入主要靠租金，但數量非常有限。盡管近些年全國各地都在積極探索通過農村住房抵押貸款獲取融資，滿足農民創業發展需求，但問題依然凸顯。

首當其沖的問題是法律掣肘。因為《土地管理法》規定，農村宅基地屬“農民集體所有”，其法律意義是農民只有使用權而無處置權，且只能在村集體經濟組織成員之間流轉。《擔保法》也規定，農村宅基地不可作為抵押物。這些法律“紅線”意味著就算是拿到了房屋權屬，也不能“合法”完全擁有。

其次是宅基地退出機制不完善。宅基地作為農村居民的住宅用地，具有無償性和保障性。對于生活在農村的農民而言，他們的生產生活都在當地，即便是進城務工的農民一旦生活出現危機，還可以退而依賴尚在農村的土地使用權，這是他們最后一道生活保障防線，由于當前缺乏一套完善而穩定的政策制度來保障退出宅基地的農民生活，更多的進城農民不愿意放棄閑置的宅基地。當然，村集體經濟組織作為宅基地等集體土地的所有權人，可以為了公共目的收回農民的宅基地，并給予“合適”的補償。然而，對照《土地管理法》中規定的地上附著物補償標準，宅基地的補償標準明顯偏低。補償金的高低同時左右了農民是否愿意退出宅基地。由于現行體制禁止宅基地入市交易，更多農民期望通過拆遷獲取高額補償。

農村宅基地確權登記的后續工作可謂路漫漫其修遠兮。在當前農村產權改革的浪潮中，我們該何去何從？從長遠看，需要通過頂層設計來消除法律規則的模糊性，有條件地允許農房、宅基地進入農村產權交易市場，實現農村不動產資源的合理配置。只有這樣才能使農民的最大資產變成資本，使得人的流動與物的流動相互呼應。

就當前的探索工作來看，合理的路徑設計至關重要。一是流動前的評估與管理。合理制定宅基地收回補償標準，比如以宅基地使用權人放棄宅基地后能夠在城鎮獲得面積相當的住房保障作為參考。建立宅基地有償使用制度。對超標占用宅基地或一戶多宅的情況實行有償使用。建立類似城鎮土地收儲制度的農村宅基地收購、儲備體系，做到信息公開、政策公開、過程公開、結果公開。

二是流動后的收益與保障。宅基地所有者與使用者在土地收益的分成比例可通過農民與村集體協商解決。通過進一步完善農村社會保障體系，建立健全農村養老保險、醫療保險、最低生活保障、社會救濟等制度，推動建立多層次的城鄉住房體系，最大限度保障農民利益，減少后顧之憂，使得宅基地退出流轉成為可能。同時加強風險管控，對于因財產權抵押處置不當造成可能引發的農民失房失地的社會風險，可通過建立風險補償基金的方式，充分兼顧農民、銀行等各方利益關系。

作者單位：臺州市發展和改革委員會