“七五”法治宣傳教育工作成效、問題及思考
——以基層煙草專賣局普法工作情況視角總結(jié)分析

孫 語 劉震坤

天津市津南區(qū)煙草專賣局，天津 300222

一、“七五普法”概述

2016年，中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法治宣傳教育的第七個(gè)五年規(guī)劃（2016-2020年）》（以下簡稱“七五”普法規(guī)劃），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

為響應(yīng)國家號(hào)召，煙草行業(yè)以行業(yè)廣大干部職工，以及與煙草專賣行政管理和煙草生產(chǎn)經(jīng)營緊密關(guān)聯(lián)的公民、法人和其他組織為對(duì)象，以各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、專賣執(zhí)法人員及生產(chǎn)經(jīng)營管理人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn)，開展了豐富多彩的普法宣傳活動(dòng)。現(xiàn)以某煙草行業(yè)基層單位為例，總結(jié)“七五普法”以來的近四年的工作成效、問題和思考。

二、七五普法以來基層單位普法活動(dòng)開展形式及成效

（一）基層單位活動(dòng)形式

本文將基層單位的“七五普法”工作開展按照對(duì)象粗略劃分為對(duì)內(nèi)部干部職工的普法和面向社會(huì)公眾（包含零售戶）的普法，分別作以分析。

1.對(duì)內(nèi)部職工普法

（1）內(nèi)容。對(duì)企業(yè)內(nèi)部員工的培訓(xùn)可以簡單概括為：習(xí)近平總書記關(guān)于全面依法治國的重要論述及黨內(nèi)法規(guī)類；憲法類；煙草專賣法律體系；煙草行業(yè)行政執(zhí)法、生產(chǎn)經(jīng)營管理密切相關(guān)的法律法規(guī)和其他類。本文統(tǒng)計(jì)了區(qū)縣局煙草專賣局A自2016-2019年開展的內(nèi)部法治宣貫主題活動(dòng)，各項(xiàng)內(nèi)容占比情況如下圖。

從圖中我們可以看到，煙草專賣法律體系、習(xí)近平總書記關(guān)于依法治觀的重要論述及黨內(nèi)法規(guī)類兩類內(nèi)容占據(jù)了60%以上比重，與“五五普法”“六五普法”時(shí)期對(duì)比，第二類內(nèi)容比重增加明顯，主要是由于黨建工作同時(shí)納入普法要求產(chǎn)生的效果，而煙草專賣法律體系由于是行業(yè)根基，所以始終處于最重要的地位，而其他類型內(nèi)容比例變化不大。

（2）形式。面對(duì)干部職工的普法形式上，仍以區(qū)縣局煙草專賣局A2016-2018年數(shù)據(jù)分析，主要有以下幾種形式。

由圖表中可以看出，普法活動(dòng)的形式主要有全體職工講座、特定工作人員講座、展板宣傳、媒體平臺(tái)宣傳和各類活動(dòng)等，其中各類活動(dòng)體現(xiàn)在A局實(shí)踐中主要有演講比賽、考試、觀影和參觀活動(dòng)。各類形式的次數(shù)逐年增加，其中以媒體平臺(tái)宣傳次數(shù)增加最為明顯，這與近年來自媒體等通訊工具迅速發(fā)展有關(guān)，但由于其宣傳效果不如講座等形式的收效性可控，故雖迅速增加，卻沒有對(duì)原有各種形式產(chǎn)生替代。

（3）人員。以A區(qū)煙草專賣局為例，法制員負(fù)責(zé)具體牽頭執(zhí)行普法宣傳，其中講座形式的普法宣傳主要由聘請(qǐng)老師、行業(yè)內(nèi)技術(shù)能手、法制宣傳員等人員完成授課。

（二）對(duì)社會(huì)公眾普法（包含零售戶）

1.內(nèi)容

根據(jù)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制的要求，A區(qū)煙草專賣局面向社會(huì)公眾普法的內(nèi)容上，重點(diǎn)始終放在煙草專賣法律體系上，其中包含煙草專賣法律基礎(chǔ)知識(shí)、許可證制度、制假售假法律危害、真假煙鑒定技巧及舉報(bào)方式等。

2.形式

“七五普法”期間，面向社會(huì)公眾的普法形式主要采取兩大類：重要時(shí)點(diǎn)的宣傳活動(dòng)和日常走訪零售戶宣講，其中重要時(shí)點(diǎn)主要指“3·15消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日”“12·4憲法日”等，A區(qū)煙草專賣局會(huì)通過設(shè)置展臺(tái)、公開宣講、發(fā)放傳單、現(xiàn)場授課等方式向社會(huì)居民普法，零售客戶則重點(diǎn)通過日常走訪宣講方式普法。

3.人員

普法主體以法制員和專管員、客戶經(jīng)理為主。

三、“七五普法”開展過程中存在的問題思考

（一）查字典填補(bǔ)丁式普法學(xué)習(xí)

通過上述統(tǒng)計(jì)可以看到，在普法實(shí)踐中，更多關(guān)注的是“實(shí)用性”查字典型學(xué)法，干部職工或多或少存在關(guān)于“有用”的法和“無用”的法的潛意識(shí)區(qū)分，所謂“有用”多傾向于與個(gè)人工作內(nèi)容直接相關(guān)，例如專賣管理工作者對(duì)于依法經(jīng)營類課程表現(xiàn)出較少的耐心和配合度，規(guī)范管理人員則更傾向于“招標(biāo)采購類”課程，對(duì)憲法或黨內(nèi)法規(guī)等內(nèi)容重視度不高，故，同一個(gè)主題普法在不同人群接受效果上存在較大差距，繼而導(dǎo)致在普法主題的選擇上想要兼顧受眾群就會(huì)存在一定困難，實(shí)踐中，多妥協(xié)于“問題引導(dǎo)”先找工作中存在的問題再去根據(jù)問題尋求主題，本文稱之為“查字典填補(bǔ)丁式”普法，這種方式高效、針對(duì)性強(qiáng)，但本文認(rèn)為其更適用于初期普法階段的填補(bǔ)漏洞、打補(bǔ)丁，可以說是被動(dòng)的是改正型的，如想要取得更為宏觀層次的效果，則需要提高站位，去建立法治意識(shí)，去解決問題產(chǎn)生之前的問題，將法治意識(shí)植入前期考量，通過意識(shí)來提升舉一反三地能力，避免很多不必要的問題的產(chǎn)生，從而真正實(shí)現(xiàn)法治化提升。

（二）“問題后果威懾型”式普法

本文認(rèn)為，從現(xiàn)階段基層單位普法實(shí)踐中，結(jié)果性導(dǎo)向明顯，過多的關(guān)注了“出現(xiàn)問題該怎么辦”，以執(zhí)法方式為例，多是通過某種錯(cuò)誤執(zhí)法形式引發(fā)的當(dāng)事人對(duì)抗、復(fù)議、訴訟等，給執(zhí)法者帶來傷害、處分責(zé)任等角度入手，說明某種錯(cuò)誤形式不能干，容易引發(fā)受眾兩種不良反應(yīng)：其一是認(rèn)為小概率事件、老生常談，不足為懼；其二是認(rèn)為只要不發(fā)生明顯錯(cuò)誤即為合法，忽略標(biāo)準(zhǔn)操作方式的學(xué)習(xí)，雖不犯法，卻難能實(shí)現(xiàn)規(guī)范。

本文認(rèn)為這一問題的存在與查字典式部門法的學(xué)習(xí)有一定關(guān)聯(lián)，其根本都是由于法治意識(shí)不到位引起的。

（三）對(duì)零售戶普法的困局

根據(jù)基層單位對(duì)零售戶普法形式的分析，基本局限于發(fā)放傳單和一線員工的日常走訪，由于環(huán)境、條件、人員知識(shí)水平所限，效果未有明顯提升，普法內(nèi)容較為局限。

（四）社會(huì)“控?zé)煭h(huán)境”的不利影響

由于煙草行業(yè)的特殊性，其公開活動(dòng)或社會(huì)宣講需考慮因素較多，涉及控?zé)熉募s、煙草廣告等各項(xiàng)要求，容易引發(fā)其他風(fēng)險(xiǎn)，成為了基層單位法治宣傳尋求突破的困難之一。

四、“七五”法治宣傳教育工作改進(jìn)方向思考

（一）提高站位，拓展容量，培養(yǎng)“大法規(guī)”意識(shí)

法治意識(shí)更強(qiáng)調(diào)一種氛圍的營造，和思考問題時(shí)合法性前置的潛意識(shí)培養(yǎng)，強(qiáng)調(diào)“高度”和“寬度”，在工作實(shí)踐上，需要跳出“有用的”束縛，更多的從環(huán)境感、趣味性、浸入性上下手，以包拯鍘包勉案的普法角度為例，初級(jí)普法更關(guān)注法律至上，大義滅親。而本文更希望以意識(shí)為導(dǎo)向先探索其是否符合程序正義，為何跳過“近親屬回避”、死刑嚴(yán)格審核調(diào)查等前置環(huán)節(jié)，其帶給我們的工作思路應(yīng)該是完善體制保障、以合法性視角前置審核事件決策，觀念與意識(shí)到位了，可以避免很多漏洞與缺位的發(fā)生，從而扭轉(zhuǎn)打補(bǔ)丁普法的固有模式，使普法工作從割裂出來的單項(xiàng)工作以潤物細(xì)無聲的方式融入各項(xiàng)事務(wù)之中，增強(qiáng)接受度。

（二）培養(yǎng)法治人才，充實(shí)普法隊(duì)伍

為打破高度與寬度的局限，變被動(dòng)為主動(dòng)，區(qū)縣局煙草專賣局A探索建立普法講師團(tuán)模式，從各科室部門內(nèi)選一名講師團(tuán)成員，建立線上線下活動(dòng)制度，與上級(jí)單位形成聯(lián)動(dòng)，對(duì)上級(jí)單位開展活動(dòng)內(nèi)容及時(shí)做好延伸，利用微信群關(guān)注法治社會(huì)熱點(diǎn)、行業(yè)政策動(dòng)向，研討工作中的法律問題，促進(jìn)了一個(gè)團(tuán)隊(duì)的法治思維能力和實(shí)際工作水平的提升，同時(shí)，為各科室均提供展示平臺(tái)，把普法的工作“主持權(quán)”給予各部門，有效激勵(lì)了各部門的參與感。

普法工作團(tuán)隊(duì)協(xié)作，各部門聯(lián)動(dòng)，其優(yōu)勢是顯而易見的，由于各科室分工特性，關(guān)注點(diǎn)可以得到有效擴(kuò)展，其包含的內(nèi)容、高度隨之有了明顯改善，有效的普法應(yīng)該是一種“盛器”包含萬象，或是一線牽引，貫徹始終，關(guān)起門造車是行不通的，同時(shí)在團(tuán)隊(duì)建設(shè)過程中可以準(zhǔn)確挑選出對(duì)于法治思想有熱情有想法的隊(duì)員，充分發(fā)揮其積極性，重點(diǎn)培訓(xùn)，將為基層單位的工作開展實(shí)現(xiàn)有效提升。

（三）借助自律互助小組，落實(shí)普法責(zé)任制

本文認(rèn)為，想要改進(jìn)針對(duì)零售客戶群體的普法宣傳，需要從兩個(gè)方向切入：一、端正態(tài)度，提高認(rèn)識(shí)；二、有效借助平臺(tái)與熱點(diǎn)。

由于社會(huì)法治意識(shí)的普遍提高，對(duì)行政管理和執(zhí)法的要求愈加嚴(yán)格，其倒逼作用日益凸顯，部分管理者仍存在有消極僥幸心理，對(duì)“誰執(zhí)法誰普法”的責(zé)任制認(rèn)識(shí)仍有偏差，這一問題通過前文所述的法治意識(shí)培養(yǎng)可以改善，同時(shí)，“執(zhí)法者”應(yīng)始終作為基層單位法治教育重點(diǎn)人群不放松，只有確保每一個(gè)執(zhí)法者成為熟悉掌握相關(guān)法律，才能構(gòu)建以其為主體的普法隊(duì)伍。

“七五普法”期間，A區(qū)煙草專賣局搭建了自律互助小組平臺(tái)，依據(jù)自律盟約，零售戶間形成了互助組織，成為了零售戶普法宣傳工作的一個(gè)新契機(jī)，基層單位可以指導(dǎo)小組活動(dòng)的方式引導(dǎo)以小組長、小組間的普法宣傳，這種模式打破了“執(zhí)法者”與“被執(zhí)法者”對(duì)向教育所攜帶的天然抵觸，改由同向的“同行間”同業(yè)者之間的相互促進(jìn)，效果自然有所提升，興趣度、參與感、榮譽(yù)感被充分調(diào)動(dòng)起來，基層煙草管理者要做的是為普法選好主題、做好梳理、正確引導(dǎo)，可以選取轄區(qū)內(nèi)熱點(diǎn)卷煙非法經(jīng)營案例研討、熱點(diǎn)時(shí)事新聞分析等方式潛移默化的灌輸依法經(jīng)營理念，提升零售戶守法意識(shí)，從而促進(jìn)轄區(qū)規(guī)范化水平提升。

（四）控?zé)熉募s與法治宣傳有機(jī)結(jié)合

煙草專賣制度是行業(yè)的尚方寶劍、看家本領(lǐng)，要理直氣壯地大力宣傳，加深社會(huì)的認(rèn)知和理解，營造良好外部環(huán)境，要認(rèn)識(shí)到法治宣傳并非“營銷廣告”與控?zé)熉募s職能在本質(zhì)上是吻合的，煙草專賣法律體系的構(gòu)架是符合控?zé)熉募s內(nèi)在要求的，要把握好精神內(nèi)核。

同時(shí)，在宣傳技巧上也要嚴(yán)格把關(guān)，避免出現(xiàn)涉及煙草廣告、宣傳促銷等擦邊球，引發(fā)不必要的社會(huì)反感。在實(shí)踐中，借助“保護(hù)未成年人健康，禁止向未成年人售煙”“保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，打擊三種非法卷煙”等正向?qū)颍S護(hù)專賣制度，要把握好時(shí)機(jī)和度，嚴(yán)格審核宣傳內(nèi)容，法治部門責(zé)任重大。