特別權力關系及其規制

【摘 要】 特別權力關系的存在有利于維護團體內部的穩定性，但主體擁有絕對的權力顯然不利于團體的長遠發展和保護相對人的合法權益，對此應當建立區分原則，以特別權力關系的建立方式和對相對人的影響程度為區分依據，對主體施加不同的干預力度，并建立內部規則的外部審查機制，以此推動特別權力關系機制的完善。

【關鍵詞】 特別權力關系 權力類型 權力規制

一、特別權力關系的概念及特征

行政法上的特別權力關系指的是行政主體為實現特定的行政目標，在一定范圍內對行政相對人具有概括的命令性強制權力，而行政相對人負有服從義務的行政法律關系。特別權力關系理論由德國學者Paul Laband建立理論雛形，由Otto Mayer建立完整的理論體系。 [1]該理論雖未在我國法制體系中出現，但從社會現狀和司法實踐來看，存在著不少與特別權力關系理論形式相似、本質相同的制度。[2]如行政機關對其工作人員的獎懲、任免等決定。特別權力關系主要有以下幾個特征：第一，當事人地位不對等。作為特別權力關系主體（下稱“主體”）的一方當事人地位優越，有權對特別權力關系相對人（下稱“相對人”）實施強制或處罰，相對人必須服從。如公務員與行政機關的關系。第二，相對人義務不確定。主體有權根據實際需要課以相對人特別的義務。如上級行政機關可隨時要求下級行政機關工作人員完成某一工作。第三，須遵守特別的規則。當事人雙方除要遵守法律的一般規定外，還必須遵守主體自己制定的規則。如公務員要遵守單位的規章制度;。第四，對于違反義務者，主體有權加以懲戒。主體對違反義務的相對人有進行懲戒的權力。如學校有權處分違反校紀的學生。第五，在糾紛解決方面，不得提起法律爭訟。在傳統理論和法制下，有關特別權力關系事項，不允許提起民事訴訟或行政爭訟，只能向主管機關或上級機關申訴。這種缺少外部監督的救濟方式不僅難以保證相對人的權益，也容易滋生腐敗和瀆職。

二、特別權力關系規制理論

1.“基礎關系”和“管理關系”理論。關于對特別權力關系的法律救濟，烏勒提出將特別權力關系區分為“基礎關系”和“管理關系”，基礎關系”是指有關特別權力關系的產生、變更、消滅的關系，如公務員的錄取、撤職等，可提起行政訴訟;“管理關系”是指為了維持特別權力關系內部運轉而形成的上級對下級的管理措施，如任務派發等，對其不能提起行政訴訟。[3]這一理論得到了德國學界的普遍認可。

2.重要性理論。該理論把特別權力關系分為重要性關系與非重要性關系，若主體對相對人作出的決定屬于重要性關系中的事項，相對人可提起法律訴訟，否則不能獲得法律上的救濟。而區分重要性關系與非重要性關系的標準，在于該類關系是否涉及相對人在法律上的基本權利。

上述理論均主張對特別權力關系的適用予以一定程度的限制，但仍存在如下問題：

1.區分標準難以確定。上述理論中的基礎關系與管理關系、重要性關系和非重要性關系的界定標準比較模糊，法律也未能對上述關系進行明確區分。缺少明確規定容易導致主體主導最終結果，憑借強勢地位對法院直接施加影響，使法院將其行為認定是“管理行為”或“非重要行為”，進而使相對人無法提起訴訟。

2.理論不具有普遍適用的效力。不同類型的特別權力關系，其存在目的不同，主體對相對人的影響也不同，應對其進行區別對待。

第一種是根據法律的強制規定而產生的特別權力關系，如因為兵役法的規定，國家對服兵役者發生了特別權力關系，這類關系具有長期性且對相對人權利的影響大，且相對人沒有選擇離開的自由。

第二種是根據當事人的同意而產生的特別權力關系。如因為入學學生的同意，學校對學生發生了特別權力關系，在這類關系中，相對人可以選擇脫離。

第三種是根據特定事實的發生而產生的特別權力關系。如對發生傳染病的區域實行封鎖，這類關系持續時間較短但對相對人影響大，相對人也沒用選擇離開的自由。

三、特別權力關系的規制

1.根據關系類型進行規制。如上所述，三種類型的特別權力關系本身存在著較大差異，應當針對不同類型的特別權力關系分別制定規制的規則。就此筆者主張依照以下方式進行規制：因法律規定產生的特別權力關系是法律強制性施加給相對人的，且這一關系具有長期性，也最容易侵害當事人的權益，因此只要主體的行為對相對人的權益造成了不合理的損害且與當時法律規定不符，相對人就可以提起行政訴訟;因特定事實產生的特別權力關系一般存續時間較短，但同樣有可能對相對人權益造成損害，當行政機關的行為超出了必要程度造成不應有的損害，或者違反法律強制性規定時，允許相對人提起行政訴訟;因雙方約定成立的特別權力關系，因相對人有解除這一關系的權利，因此只有主體的行為可能導致相對人被動脫離特別權力關系時，相對人才能提起行政訴訟。

2、確立內部規則外部審查機制。特別權力關系的內部規則約束的是主體和相對人，但其本身是存在于現代法治之下的，因此必須對規則內容進行一定程度的約束，確保規則與法治要求基本相符。為此，筆者建議對規則采取外部審查機制，特別權力關系中的所有規則在制定完畢后，都要報送同級人民代表大會進行形式審查和實質審查，審查其是否違背了法治的基本要求，是否對相對人的權利施加了不合理約束。內部規則在審查通過后才能夠實施，以確保規則本身的合法性和合理性。

特別權力關系作為一種維護國家利益和社會公共利益、推動行政內部工作順利開展的特別關系，在當今時代具有不可或缺的作用。當然，我們也必須正視特別權力關系在運行過程中存在的問題，建立規制特別權力主體權力的制度和規則，推動其逐步適應現代法治的要求。

【參考文獻】

[1] 楊解君.特別法律關系論 ———特別權力關系論的揚棄[A].法學研究，2006. 07. 014.

[2] 孫首燦.論特別權力關系在中國之體現與破除[J].云南行政學院學報，2016，（ 4） ： 93 -95.

[3] 林雅.行政法上特別權力關系理論之歷史沿革[A].河南師范大學學報（哲學社會科學版），2005年7月.

作者簡介：賀靜（1995—），女，漢族，湖南衡陽，研究生在讀，湘潭大學，法律碩士。