新《土地管理法》中有關“公共利益”相關條款的評析

【摘 要】 新《土地管理法》于2020年1月1日開始正式實施。新法在土地征收方面的重點在縮小征地范圍、完善土地征收程序、保障被征地農民保障機制等。其中，改革重點之一是對“公共利益”界定的范圍進行了例舉界定。由于原法公共利益的模糊性描述，容易造成了各地方、各時期政府執行層面對“公共利益”這一重大前提條件掌握標準的不統一，從而導致所有人權利受損等事實，影響社會穩定。新法將“公共利益”的范圍進行明晰，但本文解析發現其仍存在權利制約不平衡、界定詞語不妥當或描述不準確等的問題，并通過分析給出新增“賦予人大常委會認定公共利益情形的調查權和決定權”法規、建立公共利益認定程序、刪除“扶貧拆遷”表述等的思考完善建議。

【關鍵詞】 土地征收 公共利益 征收程序

一、新《土地管理法》修訂的背景

《土地管理法》由1986年6月25日經第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議審議通過，1987年1月1日實施。隨著實踐不斷發展和改革不斷深入，現行農村土地制度與社會主義市場經濟體制不相適應的問題日益顯現：原《土地管理法》實施面臨土地征收制度不完善、農村集體土地權益保障不充分等。自2004年進行的第三次修正后，相隔十幾年后《中華人民共和國土地管理法》修正案經2019年8月26日十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過，已于2020年1月1日起開始施行。

雖然我國1986年首次頒布《土地管理法》，并在1988年、1998年、2004年進行修正的各時期《土地管理法》中均存在“國家為了公共利益的需要，可依法對集體所有土地實行征收或者征用”的類似表達，且我國2007年頒布的《物權法》中也有類似的表達，但是對于“公共利益”這一關鍵概念表達過于模糊，加之公共利益本身存在不斷變化的特征，并未給出準確的定義和范圍，容易造成很多影響社會和諧的問題。

本文旨在解析新《土地管理法》中的第四十五條新增條款對“公共利益”的范定，解讀好分析新條款的在“公共利益”角度進行優勢和細節之處以及討論其在實施過程中存在或者可能遇到的問題，并就問題提出相應的解決建議。

二、新《土地管理法》下首次對“公共利益”界定的范圍進行明確

《土地管理法》新增第四十五條：“為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農民集體所有的土地的，可以依法實施征收：

（1）軍事和外交需要用地的;

（2）由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎設施建設需要用地的;

（3）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、生態環境和資源保護、防災減災、文物保護、社區綜合服務、社會福利、市政公用、優撫安置、英烈保護等公共事業需要用地的;

（4）由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要用地的;

（5）在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的;

（6）法律規定為公共利益需要可以征收農民集體所有的土地的其他情形。

前款規定的建設活動，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃;第（四）項、第（五）項規定的建設活動，還應當納入國民經濟和社會發展年度計劃;第（五）項規定的成片開發并應當符合國務院自然資源主管部門規定的標準。”

首先，這條條款將“公共利益”進行概括式和例舉式相結合的立法模式，基本上通過例舉的方法涵蓋了六種目前土地征收的情形。與原法對公共利益的界定相比，既克服了概括式描述所產生的不確定性和模糊性，又克服了土地地方政府為“圈地”而人為放大征地的范圍及強制性征地的權利的現象。同時也減輕社會矛盾壓力，從而減少了因征地行為不合理造成的大量上訪信訪現象的產生。[1]通過對實施征收的土地的范圍進行明確性的舉例和描述，規定了符合公共利益征地的特定范圍，從而達到了限制政府征地權利的目的，公共利益從此有法可依。

三、新《土地管理法》下“公共利益”界定條款內容的一些思考

新《土地管理法》中新增的第四十五條法規也讓我產生了很多關于“公共利益”相關的思考，同時也有些許建議，總結如下：

（一）新法規中“公共利益”采用列舉法的六條情形是否有必要？

法律的抽象性和公共利益的主觀性結合之后是否會產生問題，這是在今后實踐中滿滿顯露的。首先，法律在未更新前是不會改變的，其是具有滯后性的。而公共利益是具有時代性、地區性、群體性的。就如社會美國社會法學的創始人羅斯科·龐德認為的：“公共利益是指包含在文明社會生活中并基于這種生活的地位而提出的各種要求、需要和愿望”，公共利益在不同地區、時代、群體中的定義是不同的。所以，在日后出現新的情況法律還是無法解決是否符合公共利益的，而新法采用例舉法對于公共利益的一刀切判斷，違背了法律確定性的初衷，容易在后續產生很多問題。

所以，因地制宜建立合理的公共利益范圍或者是建立合理的公共利益判斷機構是十分重要的。判斷公共利益不能依靠法官，更不能依靠行政機關，而是由人民代表決定，因為他們是公共利益最可靠的保障者[2]。那么，由地方人民代表大會常務委員會對集體土地征收是否符合公共利益做出決定是否更佳。根據《土地管理法》，公共利益決策權是經上級人民政府之手，這并不屬于人大常委會的管轄范疇。但是根據《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第十六條的規定，縣級以上人民代表大會是可以就特別問題成立調查委員會。對此我認為需要修改認定權力歸屬的條款，賦予人大常委會認定公共利益情形的調查權和決定權，這樣才會更加的完備。

以上所述，我個人認為新法規中采用的列舉法界定了“公共利益”的范圍在目前是有必要的，這是毋庸置疑的。但是在今后的實施中是否完備與必需還將打個問號。為了防止權力的濫用還是需要將土地征收公共利益的決定決策和實施分別開來，建議由人大機關和政府機關主導，就能做到權利相互制衡，從而才能解決目前土地征收所產生的各種問題，也可以讓土地征收的目的更向確需“公共利益”無限逼近。

（二）第五條中的“扶貧搬遷”、第六條中的“成片開發”是否符合“公共利益”的范疇？

首先，扶貧搬遷的目的是改善貧困人口的生活質量，提高生活水平為目的的，本質來說是一項惠民工程。但是扶貧搬遷帶有一定的自愿性，這就說明并不是所有的被扶貧搬遷對象都認為扶貧搬遷是符合其利益的。公共利益，顧名思義“公共”，是滿足社會、大眾的需要，而相比之下“扶貧搬遷”所“需要”的受眾群體是否過于狹小。這與“公共利益”中“滿足人的需要”是相違背的。隨著經濟發展的浪潮，全國各地土地征收進行得如火如荼。在此期間，出現大量以公共利益之名進行商業開發的違法征收項目，例如，以公共利益為名義進行扶貧搬遷項目改造建設別墅區。這些商業開發項目在披上了“公共利益”的合法外衣之后，使得審批程序中綠燈大開。

其次，“成片開發”是否能夠列入公共利益的范疇還是需要進行實質性的判斷的。由于第六條可進行成片開發的土地是建立在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內的，但是土地利用總體規劃是由各級政府編制的，很難避免有些地方政府為以征收為目的而編制土地總體規劃的可能性，從另一方面變相的擴大征地的范圍。

總的來說，“扶貧搬遷”是否能夠納入公共利益之中還是有待商榷的，建議刪除。曾經有學者提出公共利益界定的六條標準[3]，其中第一條是：受益人的不特定性和多數性。而個人認為“扶貧搬遷”的受益人并非不特定性且可能在某種社會大環境下也不屬于多數性的特征。所以在嚴格意義上，它并不屬于公共利益的范疇。

但是，值得肯定的是“成片開發”多數是以公共利益為目的的，只有少數是違背此原則的。那么，更多的是需要建立一種監督和制約土地征收的機構，與上述第一條問題的解決方法類似，是否建立一套完備的公共利益認定程序，這是后續亟待解決的問題。

【參考文獻】

[1] 劉崴，謝飛，周偉民，鄭曉莉.新《土地管理法》對征地行為影響分析[J].國土資源，2019（12）：36-37.

[2] 張千帆.公共利益”的困境與出路-美國公用征收條款的憲法解釋及其對中國的啟示[J].中國檢察官， 2006.2.

[3] 房紹坤.土地征收制度的立法完善——以《土地管理法修正案草案》為分析對象[J].法學雜志，2019，40（04）：1-12.

[4] 王琳.《土地管理法》中的“公共利益”條款立法模式研究[J].法制與社會，2009（27）：349.

[5] 唐健.對新《土地管理法》界定公共利益縮小征地范圍的認識[J].中國土地，2020（02）：9-11.

[6] 程雪陽.新《土地管理法》土地用途管制制度改革的得與失[J].中國法律評論，2019（05）：65-75.

[7] 潘峰.論集體土地征收中公共利益認定問題[J].法制博覽，2019（09）：230.

作者簡介：華佳琦（1999—），女，漢，浙江衢州，，本科在讀，南京農業大學