國有企業授權與行權管理體系改革問題研究

任曉敏

【摘要】在“管資本”為主的國有資本經營體制改革方向下，授權與行權管理體系改革對國有企業的改革發展具有重要作用，本文闡述了實施國有企業授權與行權管理體系改革的意義、作用及現狀問題，通過公司治理體系建設、發揮股權董事作用、分級分類授權、轉變管理慣性、嚴格行權監控幾個方面著重探討了國企實施授權與行權管理體系的改革路徑，旨在為相關管理人員提供理論性的參考意見，推動國有企業適應市場規律，提升市場競爭能力。

【關鍵詞】國有企業 ?授權與行權 ?管理體系改革

在“管人管事管資產”的傳統國資監管體制下，國企雖然形式上已經完成公司制改革，但長期存在國有大股東的“缺位”、“越位”和“錯位”問題。在“管資本”為主的國有資本授權經營體制改革方向下，用好治理工具，才能真正形成有中國特色的現代國有企業制度。當前“管資本”模式下的放權授權，如何“授的下、接得住、行得穩”，國有企業從制度體系、機制安排、隊伍建設、文化塑造等各方面都面臨全方位的轉型與挑戰。因此，如何做好新形勢下國有企業授權與行權管理體系改革問題是值得探討的重要話題。

一、實施國有企業授權與行權管理體系改革是做好國有資本出資人的關鍵修煉

從管企業向管資本的轉變，是全方位、深層次和根本性的變化。國有資本規范化管理首先必須是基于法理、基于治理體系、基于現代企業制度、基于各個資本市場的監管。在中央、國務院、國資委的一系列改革文件中也多次強調：加快形成以管資本為主的國有資產監管體制，建立健全國有資本運作機制和基礎管理制度，強化公司章程管理，規范董事會運作，注重通過國有企業法人治理結構依法履行出資人職責。

國有企業要從做上級到做出資人，由下指令、給任務、配資源、管全生命周期到作為出資人，用國有資本的配置、流動去促進企業各項改革事業的完成，最大的能力是作為股東從上至下的制度安排、治理體系推進、治理能力打造、治理短板消除、出資利益獲取（包括社會、經濟、生態、文化、政治效益等）。可以說，治理體系設計、治理行權與運行、治理能力（影響力、領導力、創新力、競爭力、抗風險能力）是做好出資人的三項關鍵修煉。

二、國有企業在完善企業公司治理及行權能力建設方面的主要問題

衡量企業行權能力最直觀的指標就是治理結構規范、透明，生產經營有亮點、有突破，企業出事少、問題少等。目前大多數國有企業對公司治理的認識和積極實踐還遠未到位，尤其是在基層企業的公司治理體系、行權能力建設、規范運行、自我約束方面仍有較大差距，表現為：

（1）以往的權責體系中把權力過多集中到總部。在原來的權責體系中，國有企業為了管人管事管資產，盡好監管責任，兜住風險底，將企業的經營業務過多集中到總部層面決策。基層企業的市場化主體地位不突出，對總部的依賴意識較強，缺少危機意識，習慣于將問題上交，不能主動應對市場風險。

（2）國企所屬控股及參股企業董事會建設尚未規范。公司治理能力是國企行權能力的基礎。規范董事會建設的一個重要指標，是外部董事多于內部董事，從制度設計上起到制衡作用，防止內部人控制問題。目前大多數國企所屬二級以下的基層企業的公司治理體系推進較為緩慢，外部董事占多數的規范董事會占比偏低。

（3）派駐董事履職作用發揮不夠。企業派駐董事多數為兼職董事，本職工作繁忙難以盡到勤勉義務，所屬企業董事會（或股東會）決策事項需提前上報總部，經總部相關業務部門出具正式意見后再由派駐董事進行表決投票。各級子企業的決策過多的集中于總部既不利于發揮派駐董事作用，又影響企業經營效率，而且總部人手少，遠離市場一線，不可能代替經營單位進行科學決策。

（4）基層企業行權能力不足。目前基層企業“一把手說了算”的思維和現象在重大決策中仍然存在，事后監督多，事前監督和外部監督少，企業決策項目失誤、財務數據虛報等問題時有出現。尤其在合資企業、混合所有制企業的管理過程中，在控股時不能正確處理與其他股東的關系，導致決策意見無法一致;參股時不會運用治理機制捍衛自身利益。

三、國有企業授權行權體系建設的具體路徑

（一）積極推進公司治理體系全覆蓋

根據集團戰略定位和子企業發展情況，優化集團管控模式，從集權式的運營管控模式轉變為授權式的戰略管控和財務管控模式，以“治理”承載“管控”，強化公司章程管理，規范董事會運作，注重通過國有企業法人治理結構依法履行出資人職責。在現代公司治理體系中，董事會作為企業決策機構，承接了大量出資人下放的權力，因此加強企業董事會建設是完善公司治理能力的關鍵。要理順母子公司治理關系，改進成員公司治理，統籌推進所屬企業董事會建設，量身打造能夠承接國有企業總部向下授權的規范合格董事會，使公司總部的權力邊界止于下一級企業的董事會。股權管理部門針對集團公司治理和運營機制問題和短板，牽頭制定工作目標和推進計劃，分期分批對所屬公司制企業進行規范的董事會組織和制度體系建設，形成科學高效、有效制衡的法人治理結構，并同步全面落實中央關于加強黨的領導融入公司治理的要求。

（二）外規內化，充分發揮股權董事作用

克服行政化思維，切實改變重審批、輕監管、弱服務的股東行權方式。通過內部選拔和公開招聘的方式，建設一支專業、多元化的專職董事隊伍，完善設立外部董事或派出董事的制度流程，不讓董事會成“花架子”，推動子公司董事會成為決策和責任主體，嚴格依據法律法規規定的權限和程序行權履職，引入外部意見，鼓勵在內部各層級的重大決策中講真話、講實話、講準話，嚴控投資風險，集團層面倡導“尊重、包容、和諧、務實”的公司治理文化在基層企業落地，讓企業變為從“人治”走向“法治”的依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體，最終實現“誰經營、誰決策、誰負責”。

（三）因地制宜，分級分類、動態調整授權體系