林改配套政策參與度及滿意度對農戶林業生產行為的影響

黃巧萍，劉芳芳，盧素蘭，劉偉平

（福建農林大學 經濟學院，福建 福州 350000)

2003年,集體林權制度改革(以下簡稱“林改”)試點,截至2014年底，全國96.95%的集體林地已確權面積為1.80×108hm2[1]，林改中“山林確權”的主體改革任務基本完成，農戶成為林業生產經營主體。之后，為鞏固和深化林改，促進和引導農戶林業生產，增加農民收入，促進森林資源增長，政府實施了一系列配套政策，包括規范林權流轉，建立政策性森林保險制度，完善生態效益補償制度，支持林業合作組織的發展等[2]。農戶的林業生產行為不僅直接影響其經濟收益，也將會對中國林業發展、綠色經濟發展、建設“美麗中國”，以及促進生態文明產生影響。這些旨在對農戶林業生產行為產生牽引力的配套政策實施效果如何？現有研究表明，林權抵押貸款政策顯著提高農戶林業生產投入，但總體上來說，農戶對配套政策的反應差強人意，仍有存在改進空間[1]。因此，跟蹤研究這一系列林改配套政策是否對農戶林業生產行為產生顯著積極影響，影響程度如何等問題,對有效引導農戶林業生產行為，調整和完善林改配套政策體系具有重要的現實意義。

現有研究關于影響農戶林業生產行為的因素主要包括三個方面：農戶家庭主體特征、林業特征以及政策條件。家庭主體特征因素主要包括：戶主年齡、戶主受教育程度、對林業的熟悉程度、家庭勞動力人數、家庭收入、非農收入等[3-6]；林地特征的因素主要包括：林地面積、立地條件、林木條件、林地經營方式等[7-11]；政策條件影響因素主要包括林業補貼政策、林權抵押貸款政策、采伐限額管理制度以及林地流轉政策等[12-15]。

關于各項林業政策對農戶投資行為是否具有影響結論尚存爭議：圍繞林權抵押等資金的可獲得性、采伐限額政策、林地流轉、林業技術服務、林業合作組織、林業稅費等對林業生產行為的影響是否顯著以及影響方向都還未有相對統一的結論[12-14,16-18]；具有相對統一結論的政策是森林保險、生態效益補償，認為它們對農戶林業經營行為無顯著影響[11，18]。

現有研究中主要集中在對林改單個配套政策以及現實績效的比較和評價等方面，而對當前林改配套政策整體性評價和農戶主觀感受和評價的文獻較少。作為森林改革相關配套政策的主要實施對象，農民對配套政策的參與度和滿意度直接影響到其對林業生產的投入，比較農戶對不同配套政策的參與度和滿意度對農戶資金和勞動力投入作用的差異，對調整政策、鞏固和深化林改更有針對性。

針對現有文獻存在的不足，本研究做了部分改進，在對滿意度指標的選取上，保留了“一般”及“不清楚”，使其更加符合實際情況。且在考慮林改配套政策對農戶林業生產行為影響時，從僅考慮對林業資金投入的影響，增加了對林業勞動力投入的影響[20]，原因在于農戶的林業勞動投入對林改配套政策的敏感性明顯高于資本投入[19]。

因此,本文利用福建省2017年林改監測跟蹤調查問卷數據,構建以林改五大配套政策(包括農戶是否拿到林業補貼、是否參加林業專業合作社、對林業補貼政策、林權抵押貸款政策、采伐限額管理政策、政策性森林保險是否滿意等)作為關鍵變量的多元線性模型,同時根據現有研究也選取其他可能影響農戶林業生產經營收益和成本的因素作為控制變量放入模型,分析林改配套政策農戶參與和滿意度度對農戶林業生產經營行為的影響,以期客觀反映林權制度改革配套政策參與度及滿意度對農戶林業生產經營行為的影響,從而為完善林權制度改革政策提供相應的科學依據和實證支撐。

1 研究方法與數據來源

1.1 研究方法

結合現有研究成果，本文選取農戶林業生產單位面積資金、勞動力投入作為因變量，在控制農戶家庭主體特征、林業經營特征2個方面的7個控制變量（包括年齡、受教育程度、勞動力人口比重、林業收入比重、家庭林地面積、商品林占比、是否有林權證）情況下，重點探析林權改革的相關政策參與度、滿意度（關鍵變量）：是否獲得林業補貼、是否加入林業合作社、林權抵押貸款政策、林業采伐管理政策、政策性森林保險，對農戶林業生產行為的影響。

因變量是具有數量含義的連續變量，而自變量既有連續變量又有虛擬變量，因此選擇構建多元線性回歸模型進行計量實證研究。綜合考慮數據的可得性以及數據特征后，設定模型為：

其中：Yi表示農戶林業生產單位面積資金投入（包括種苗、化肥和農藥、雇工工資、機械或租金、稅費等）和單位面積勞動力投入（包括雇工和自投工等勞動時間）；β0、βi為待估參數；μ為隨機擾動項，它包括不可測量和未考慮到模型中來的其他因素。模型中選取的變量及如表1所示。

表1 模型變量設定Tab.1 Model variable settings

1.2 數據來源及變量描述性分析

數據來源于2017年7月福建省集體林權制度改革跟蹤監測調查所得的監測數據。調研對象囊括了福建省5個市10個縣：莆田市（仙游、長泰）、漳州市（屏南、平和）、龍巖市（漳平、永定）、南平市（建甌、武夷山）、三明市（永安、尤溪）。抽樣方法為按照縣—鎮—村的順序隨機抽取樣本，首先，從每個縣隨機抽取2個鎮，再每個鄉鎮抽取2～3村，最后每個村抽取8～10名農戶，共調查農戶502戶，收回問卷502份。監測內容包括家庭特征、改革成效、政策評價等方面，該監測數據已成為政府評估集體林權制度改革成效的重要信息和數據支撐。根據本研究需要整理問卷及統計數據后，共獲得有效問卷487份，有效率為97.1%。

從有效問卷的數據，樣本農戶的家庭平均人口為4.93人，其中勞動人人口平均為3.01人,農戶擁有的林地面積的樣本均值為5.38 hm2。有拿到林業補貼和有參加林業合作社的農戶占樣本量的57.49%和7.8%。樣本農戶對林權抵押貸款、政策性森林保險以及采伐限額管理制度的評價數據基本特征見表2。從樣本總體來看，選擇對配套政策“不清楚”的樣本農戶比例相對較高，樣本農戶對配套政策“不滿意”的比例較低。采伐限額管理制度的滿意比例最高，，不清楚的比例最低。對林權抵押貸款滿意的比例最高，不滿意比例最低，但對林權抵押貸款政策不清楚的比例也最高。對政策性森林保險不清楚的農戶近一半，對其不滿意的比例是三項政策當中最高的。

表2 樣本對林改配套政策的評價Tab.2 Evaluation of the sample on the forest reform supporting policy單位：%

2 實證結果及分析

2.1 實證結果

運用Stata 13統計軟件進行多元回歸分析，從整體結果來看，P值顯著，說明回歸模型設置效果良好。此處需要說明的是，學歷以“是否大學”為參照組，不進入模型。具體回歸模型結果如表3。

表3 回歸結果Tab.3 Regression results

2.1.1 單位面積勞動力投入（Y1）

是否加入林業合作社、采伐限額管理制度滿意度、林業收入比重、是否有林權證分別在5%，10%，10%，1%的水平顯著。是否加入林業合作社為負相關，采伐限額管理制度滿意度、林業收入比重、是否有林權證為正相關。而作為控制變量的戶主年齡、受教育程度、勞動力占家庭總人口比重、家庭林地面積、商品林占家庭林地面積比重這幾個因素在統計上是不顯著的。

2.1.2 單位面積資金投入（Y2）

是否拿到林業相關補貼、采伐限額管理制度滿意度、林業收入比重、是否有林權證分別在5%、10%、5%、1%的水平下顯著。其中，是否拿到林業相關補貼為負相關，采伐限額管理制度滿意度、林業收入比重、是否有林權證3個變量為正相關。作為控制變量，戶主年齡、受教育程度、勞動力占家庭總人口的比例、家庭林地面積、商品林占家庭林地面積的比例均無統計學意義。

2.2 對模型回歸結果的具體分析

2.2.1 關鍵變量對農戶林業經營單位面積投入的影響

由由表3可知,對農戶林業單位面積投入有顯著影響的關鍵變量有：是否拿到林業補貼、是否加入林業合作社、農戶對采伐限額管理制度的滿意度。可見，林改配套政策影響到了當前農戶的林業生產經營行為。

（1）是否拿到林業補貼對單位面積勞動力投入影響不顯著，對單位面積資金投入在5%的水平下負顯著。林業補貼是指用于森林資源管理和保護支出、天然林保護和管理補助、森林生態效益補償補助、林木良種培育補助、造林補助、濕地補助、退耕還林補貼、林業國家級自然保護區補等。林業補貼的范圍在不斷擴大，補貼金額在不斷提高。先是國務院于2008年將森林防火、林木良種、病蟲害防治納入補貼范圍,對森林撫育、木本糧油、生物質能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持，明確要求建立造林、撫育、保護、管理投入補貼制度。2009年以來，森林撫育、造林、良種造林、森林保險補助等試點相繼啟動。林業補貼也經歷從試點到逐步擴大試點范圍到補貼額度不斷提高,越來越多的普通農戶拿到了林業補貼,一定程度上有利于直接降低農戶林業生產經營的成本,從而提高其營林積極性。但從回歸結果上看,是否拿到林業相關補貼與農戶單位面積資金投入為負相關,與其他學者的研究有所沖突,可能的原因是樣本農戶拿到的林業相關補貼大多是生態公益林補貼，現實中對生態公益林的態度為保護、發揮生態效益為主,一般不能進行大面積采伐。另外，在實地調查中農戶普遍反映生態補償費偏低,即現有的生態補償標準難以激勵農戶積極投資林業。以及,生態公益林經營由集體統一負責大部分投入,農戶個人投入近乎為零。本文使用的數據統計的單位面積資金投入僅考慮農戶個人投資部分，因此,本文林改補貼對單位面積資金投入為負也就可以理解了。

（2）就是否加入林業合作社而言,從樣本農戶來看,將近92%的農戶沒有加入林業合作社,大部分原因是村里沒有合作社。而加入了林業合作社的農戶相對沒有加入林業合作社的農戶對單位面積勞動力的投入反而更少，原因可能是合作社提供了更優質的勞動力,提高了勞動生產率,從而減少了單位面積勞動力的投入。

（3）對林業采伐限額管理政策滿意度對單位面積林業經營行為影響顯著。福建省連續保持全國森林覆蓋率第一,得益于近年來一直實行較嚴的采伐限額制度，福建省林業廳出臺關于森林采伐管理有關問題的通知(閩林〔2014〕2號),采伐期再延長，其中,對杉木中徑材主伐年齡提高至26年,加大農戶對林木的生產投入獲得預期回報的不確定性，不利于提高農戶對林業經營的積極性。但同時，通過政府不斷調整指標采伐審批政策，更加寬松的指標設計能夠提高農戶收入的預期，從而刺激林業生產的投入。從回歸結果來看，大多數對該政策清楚的農戶持滿意態度,對采伐限額管理不清楚的農戶和對政策滿意的農戶占到農戶的大部分,相較于對采伐限額管理政策不滿意的農戶，平均意義上，對采伐政策滿意的農戶會增加單位面積的資金和勞動力投入，究其原因是對預期的收入更積極的態度。

（4）林權抵押貸款滿意度與農戶林業經營投入行為不顯著的原因可能是：林權抵押貸款的宣傳度不夠,近一半的樣本農戶對林權抵押不清楚,這使得林權抵押貸款政策沒有發揮相應的作用。另外,由于當前大部分農戶生產規模較小,林權抵押貸款的需求低,對林權抵押貸款的參與率也低。即林權抵押貸款通過減輕農戶資金壓力來增加農戶對林業的投資的初衷還沒有得到實現。

（5）政策性森林保險對農戶單位面積林業投入行為影響不顯著。原因可能是：福建省作為林改的試驗田，是全國第一批對全省生態公益林實行政策性統保的省份,而對商品林的統保還未啟動。另外，從實地調查來看,森林保險主要針對造林后的林地和林木進行保險,政策實施存在特定階段和不普遍的特點,農戶對其需求不大，加上政策性保險需要農戶自掏腰包的部分對農戶的影響是微乎其微的，這也可能是政策性森林保險與農戶林業投入行為不顯著的原因。

2.2.2 控制變量對農戶林業經營單位面積投入的影響

（1）戶主及家庭基本情況變量中,林業收入占家庭收入的比重對農戶的林業生產單位面積資金和勞動力投入都有顯著的正向影響：林業收入占比與林業生產單位面積投入呈正相關，比重越高，平均意義上單位面積投入越多，因此可以通過提高林業收入比重刺激農戶林業生產經營投入;戶主年齡和教育程度、家庭勞動力占比對農戶林業經營單位面積投入均沒有顯著影響。原因受訪農戶家庭結構相似度高，農戶間的異質性較小：調查農戶平均年齡為54歲，年齡偏大，95%的農戶受教育程度為初中及小學以下，因而沒有顯著影響。

（2）林地經營特征的變量中：家庭林地面積、商品林占比對農戶的林業投入行為均沒有顯著影響;林地是否有林權證則對農戶的林業投入行為有顯著正向影響，擁有林權證的農戶相比沒有林權證的農戶對林地經營更有積極性,單位面積投入更多,這也與林改的初衷相一致。

3 結論與建議

以福建省2017年的林改跟蹤調查監測數據為基礎,構建多元回歸模型，從實證結果表明部分林改配套政策發揮著顯著激勵和引導農戶林業生產行為的作用。

具體來說，是否拿到林業相關補貼、是否加入林業合作社、農戶對采伐限額管理制度的滿意對農戶林業單位面積投入有著顯著影響。但林改配套政策整體實施時間不長、農戶對政策的認知程度不高(參見表2),要進一步完善對農戶生產行為有顯著影響的政策,以更好的發揮政策效應。另外，林權抵押貸款政策和政策性森林保險等改革配套政策對農戶林業生產行為引導作用暫時還不明顯。從理論分析以及制度設計目的來看這部分的配套政策對降低農戶經營風險、提高林業收入等方面具有重要的現實意義,應該盡快找到這部分政策對農戶林業生產行為影響不顯著的關鍵原因,并進行調整,達到激勵和引導農戶林業生產行為的目的。

(1)關于認知不足。首先找出政策認知不足的原因是在于外出打工等距離因素，還是宣傳不到位等方式因素，可通過創新宣傳方式，不僅依靠公告欄公示，且通過建立微信群等向理解能力較強的外出打工者宣傳政策，使其了解政策并輻射家人，以及可召集在村農戶開會做接地氣的宣講當場答疑解惑，使政策入萬家。

(2)關于政策完善。補貼方面，農戶對補貼的標準和范圍存在合理的更高的期望，因此需要適當提高林業補貼，擴大補貼范圍，使造林補貼、撫育補貼、管護補貼向普惠性邁進；合作社有利于提高農戶生產率，因此應注重培育新型經營主體，從資金和技術方面扶持林業合作組織的發展；提高采伐限額政策滿意度，可通過農戶收入多元化方式，如發展林下經濟等方式增加農戶收入，使得農戶真正認可理性采伐；農戶對林權抵押貸款存在需求，但未轉化為行為，資金對小農戶的約束更強，小農戶的貸款不確定也更強，需要政府、金融機構、農戶3方的合力降低壞賬風險；政策性保險有利于分散農戶經營林業的風險，對商品林的保險需完善險種，以保障經營商品林農戶林業收入。